如何让农民解决三农问题

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一、角色替代下的绩效不足

在长达三十年的解决三农问题艰难历程中，一直存在着一个角色错位的奇怪现象：既然解决三农问题最直接的受益者是农民，那么农民这一群体就应该最具有解决三农问题的积极意愿，并且，也会在解决三农问题的过程中发挥出主体作用，做出积极的有利于解决三农问题的行为选择。然而，从历年的中央支农一号文件，到免除涉农税收，再到建设新农村，及号召城市反哺农村，工业反哺农业，解决三农问题的举措更多成了至上而下运作，农民反而成了配角，解决三农问题更多地成为了社会的，或者说是政府的事业。

社会主义市场经济，也是一种市场经济。在有市场的经济中，农民，政府抑或其它群体，都是独立的利益集团。各利益集团皆因自身利益诉求进行着利益博弈。因此，至上而下的，着重于从社会范围来解决三农问题，或者由其它利益集团来替代解决，本身就有违于市场经济的运行规则，因为，一个群体的利益诉求，是不可能由另外的对其有利益诉求的利益集团来代为实现的。

认为中国的市场经济具有着社会主义的性质，从而一个利益群体的利益诉求就可以由社会或其它群体通过帮扶、反哺等行为来替代实现是极具理想色彩的。只要各群体有其自身的独立利益，各群体之间的最基本的关系就是利益博弈。同样，尽管社会主义市场经济中的政府具有社会资源的配置职能，但它仍然有其自身的利益，也是一个力图实现自身收益最大化的集团，所以，由政府来替代农民解决三农问题，其行为也很难节制，它既可以采取一些扶农惠农措施，也可以为财政收入最大化圈占农地。因此，即使一个经济具有着社会主义的性质，政府也具有社会资源配置的职能，但农民群体的利益诉求，或者说三农问题的解决，最终也只能通过农民主体作用的发挥来得到实现。

所谓农民的主体作用，其具体落实为农民为自身利益而与其它社会集团进行利益博弈的行为。各集团之间的利益博弈可以以各种方式进行，但只有交易这一种方式具有合作性，也即只有交易才能够实现参与博弈各方的成本分担和利益共赢，并同时实现资源的最有效配置。所以，所谓发挥农民在解决三农问题的主体作用，其准确含义就是农民这一群体能够在市场上与其它利益集团进行机会均等的交易，并通过交易去解决三农问题。

如果农民的主体作用被抑制得不到实现，而由其它社会利益集团来替代农民去解决三农问题，预期目标就很难得到实现。其根本原因就在于，由于农民不能够针对其它利益集团所采取的行动做出自己的对策选择，所以，当这些措施即使具有扶农惠农愿望时，也可能并不符合农民的意愿，因此难以有助于三农问题的解决，而当这些措施只是符合其它利益集团的利益而无助于三农问题的解决时，农民也只能消极接受，并不能对其进行矫正，反而可能加剧三农问题。总之，只要农民的主体作用得不到发挥，解决三农问题的途径不是经由农民和其它利益集团的市场交易，其结果都会是导致解决三农问题所做的努力归于低效率或无效率。正由于此，三农问题迄今仍是中国社会发展难解的课题。

二、条件约束下的农民能力缺乏

但是，从中国三十年的实践看，在现行条件约束下，农民又的确缺乏解决三农问题的能力。正如开启农村改革，率先实行农地包干的安徽小岗村人所说，我们是“一步跨过贫困线，三十年没进富裕门”。维护农民既得利益，实现农业规模经营和减少农民，是解决中国三农问题的三个关键环节，但现实表明，在这三个环节上，农民都难以胜任利益主体的角色，通过交易有所作为。

第一，失地直接导致农民既得利益受损，但农民却不能通过交易方式或其它有效举措抵制其它群体的掠地行为。农地实行家庭承包制后，农地不仅成为农民经营收入的基本可配置资源，也是农民生存的基本保障。但三十年来，社会其它群体以城市化，工业化等各种名目对农地进行着圈占。在圈占中，也会有对失地农民有所补偿，但由于圈占农地不是农民与圈占方平等交易的结果，因此，补偿既不是农民因舍弃农地而做出的选择，经过层层拔毛也很难足额地让农民获得。农民失地导致了大量农民的返贫，形成数千万三无流民。失地加剧了三农问题的严重性，但在现有社会制度框架内，农民并无抵制其它社会利益集团圈征土地的合法措施，因此，农民群体就难以维护自身最基本的利益。

第二，农地的规模经营是实现农业产业化，提高农业经营效率，实现农民增收的基本途径，但现存条件下的农民却无法以交易实现农地经营的规模化。农业经营效率的提高是农民增收的基本途径，但自家庭承包制实行后所造成的农地小规模的极度分散的农地经营却从根本上制约了农业经营效率的提高。由于农地分散经营的无效率，在广大地区可以看到的普遍现象是，即使中国的农地资源非常稀缺，但农民却视土地如鸡肋，不仅不愿意在土地上多做投入，且宁愿放弃经营，甚而抛荒，这就不仅使农地经营无助于农民增收，还使中国的农地总体利用效率低下，且直接诱发所谓粮食安全问题。在有市场交易的条件下，农民可以通过交易实现土地的集中并实现规模经营，但在现行农地制度下，农民并无农地交易权，因此，农民就失去了自主实现农地集中的途径。

第三，减少农民是解决三农问题的根本，但农村居民却无力通过交易行为迁居至城镇。农村人口的数量偏大，是直接制约农村经济增长和社会发展的重要因素。农村居民世代以来也都向往着能到城镇定居，以享受现代文明所带来的更高质量的生活。但是，在长期的城乡有差异发展之后，农村居民要迁居到城镇就必须解决巨额的迁居费用问题。在现行状态下，多数农民仅仅凭农地和进城打工收入，几无能力支付迁居费用。因此，即使农民怀有迁居愿望，城镇也存在就业机会，广大农民也只能选择在城镇流动就业，而无力选择迁居城镇。这也是中国城市化进步始终落后于工业化进度的根本原因。

事实上，也正是因农民群体在解决三农问题上所表现出的无能为力，更强化了只有社会帮扶才能解决三农问题的意识。

三、让农民解决三农问题的途径

农民的主体作用在解决三农问题中无力发挥，而其它社会群体替代农民解决三农问题又是低效率甚至是负效率的，这便是历三十年而三农问题得不到有效解决的死结。不论是如市场经济运行的基本规则所示，还是从三十年实践经验教训来看，要破解三农问题所面临的困境，出路并不是在于继续强化社会资源以各种方式对三农的注入，而是在于让农民的主体作用得到发挥。要让农民发挥在解决三农问题中的主体作用，关键之举是对现有农地产权安排进行重新界定。溯根求源，正是现有的农地产权制度安排，既造成了三农问题的积重难返，也导致了农民的作用无力发挥。

自上世纪70年代末至今，中国农村一直实行着家庭土地承包制。在家庭承包制这样一种农地产权制度安排下，农民所拥有的只是农地的经营使用权和部份收益权，却不拥有农地的所有权和处置权，农地的所有权及处置权归于主体界定含混不清的集体。在现行的农地产权安排下，由于农民没有得到农地的处置权，一方面，农地由农民经市场交易而可能形成的集中经营的过程被阻断。即使小规模农地经营不经济，农民也不能选择转让土地，而且，由于农民不能够选择用农地这一稀缺度较高的资源来与社会其它群体进行交易，就只能以相对稀缺度较低的劳动力进行社会交易，因此也限制了向城镇迁移费用的支付能力的提高，从而难以实现向城镇的迁居；另一方面，农地所有权和处置权的集体所有，在现实中往往演变成少数人或地方政府所有，这就使得政府和其它利益集团可以堂而皇之地通过各种非交易手段得到农地，从中获取利益，并危及农民的利益。所以，从深层次上说，中国的三农问题，其实就是现行农地制度运行的均衡实现方式，其社会收益表现为中国经济的高速增长和其它社会集团的收益，如开发商的利润和地方政府的政绩和财政收入的提高，其社会成本则是三农问题。

既然三农问题只是现有农地产权制度的社会成本，因此，根本解决三农问题的唯一途径就只能是对现有农地制度进行重新界定，把农地处置权安排给已经拥有农地使用权的农民。

把农地处置权安排给农民，在中国一直存在着这样或那样的疑虑，其中，较为典型的两种反对意见一是对粮食安全的担忧，二是对产生城镇贫民窟的恐惧。其实，就粮食安全问题而言，正是在农地集体所有的产权安排下，滋生了其它利益集团对农地的无节制圈占，导致农地规模的急剧下降，同样，也正是由于农民没有农地处置权，导致了农地经营的规模不经济，效率低下，农业产业化无法进行，更有甚者，是出现了农民的对农地经营的轻视，直至大面积抛荒。所以，对中国的粮食安全的威胁，并不来自于农地处置权安排给农民，而恰恰来自于维持现有的农地产权制度。

认为让农民拥有农地处置权即可能发生农民大规模向城镇迁居，并因此而形成城镇的贫民窟，加剧城市病，更是不切实际的危言耸听。其一，农民群体的行为自有其利益选择，如果迁居城镇的机会成本偏大，农民就会合理地选择留居在农村，而不会是盲目进入城镇；其二，与巴西或印度贫民窟生成时的国情截然不同，由于中国经济的发展，已经提供了不断增加的城镇就业机会，这已由多年来农民大规模进城流动就业的实践所证明。只要城镇能够提供就业机会，就可以避免因失业而造成的贫民窟现象；其三，反而正是由于农民不能通过交易农地获得迁居费用的支付能力，导致了中国农民只能进城就业却无能力定居，造成一些城镇的流动人口规模急剧增加，并诱发城市病。因此，让农民拥有农地处置权，并允许农民的农地交易，恰是中国治理城市病，推进城市化和城镇化的重要环节。

一项制度安排有其历史性，有其内在的生存规则。当一项制度社会成本大于其社会收益时，该项制度将不可避免地发生变迁。家庭承包制这样一项农地产权安排的制度，曾经为中国农民、农业和农村带来一片新气象，但当三农问题已经成为中国社会发展问题中的重中之重时，说明它已经到了与时俱进，必须变迁的关头。让农民拥有农地处置权，让农民去选择，这才是根治三农问题的唯一可行之途。