完善城市化进程中农村养老保障机制

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随着我国城市化速度的加快，大量的农民离开农村、离开土地向城市以及非农产业转移，从而对农村传统的土地以及家庭养老模式带来极大的冲击，而这些加入到城市化行列的农民以及家庭成员的养老问题迫切需要研究以及拿出有效的措施给予解决，这是他们的民生问题，也是党和政府加快推进以改善民生为重点的社会建设所要解决“老有所养”的重大问题。

我国农村的养老一直是在小农经济条件下形成的以土地养老和家庭养老为核心的养老模式，然而，随着社会转型和城市化的推进，促使城乡的社会流动空前加快，大批农民离开（失去）土地、离开家庭来到城市从事非农职业。由于市场和政策的原因，进城的农民养老问题还没有得到很好地解决，主要体现在：失地农民的养老问题和农村子女进城务工“空巢家庭”的养老问题。

首先，失地农民的养老问题对传统的土地养老模式提出了巨大的挑战。在传统社会，土地是农民的生活来源，也是农民的养老保障。城市化进程中，一个新的社会群体――失地农民由此而生。从1990年至今，失地农民已经远远超过4000万人。这些“失地农民”已经失去了原来的土地保障，因此，他们不等同于传统意义上的“农民”，但是，又没有享受市民待遇，特别是失地农民的社会保障问题没有很好地得到解决，而以养老保障最为紧迫。

其次，随着城市化的不断推进，青壮年农民大量流向城市，农村“空巢家庭”对传统的家庭养老模式提出挑战。据有关部门统计，目前我国进城务工农民已超过1.3亿人。留守的父母则成为空巢家庭，其经济来源、生活照料以及精神、心理慰藉都在一定程度上存在着问题。

城市化是我国现代化发展的必然趋势，截至*年末，我国城镇人口的比重已经达到44%。中国在本世纪50年代要全面实现现代化，届时，中国的城市化率也将提高到75%左右。这就意味着从现在开始，我国城市化率将以每年一个百分点的速度增长，即每年将有1300万农村人口离开土地、离开农村转移到城市。因此，要从战略的高度、从城乡统筹的角度出发考虑农村的养老问题。

失地农民养老方式的积极探索

对于失地农民的养老问题，显然不能以土地养老的方式来解决，必须探索新的养老方式，各地在这方面都有了一些经验，主要表现在以下三个方面：

第一，完善“以土地换保障”政策，建立失地农民基本养老保障制度。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。我国城市化是政府主导下的城市化，对农民来说，失去土地是被动的，政府有责任为失地农民建立社会保障制度，但由于目前经济发展水平较低，失地农民养老保障制度资金单靠国家财政拨款是行不通的，因此，应由政府、集体和个人三方共同分担责任。集体出资部分主要来源于以下两方面:一是征地过程中村集体经济组织获得的部分土地补偿费。二是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产及股权收益、租赁收益等。个人出资部分主要来源于土地补偿款、安置补助费、青苗补助费等征地补偿所得和农民的日常经济积累。这种筹资模式符合当前实际，具有一定的可操作性，因而成为许多地方失地农民养老保险普遍采用的模式。

第二，直接纳入城镇养老保险体系，纳入城镇职工养老保险体系。失地农民是不同于“农民”(纯粹意义上的农民)又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。因此，在农民失去其最基本的生活保障――土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样享受最低生活保障。从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力。同时，“失地农民”最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。

第三，继续纳入农村养老保险体系。在经济比较发达的部分农村地区，如果其养老保险条件比较完善，该失地农民在土地被征用之前，已经参加农村社会养老保险的，经失地农民的同意，可以将其继续纳入原来的农村养老保障体系中。

农村“空巢家庭”的养老问题

无论从传统还是现行的法律规定，在中国农村，家庭养老仍为最主要的养老方式，农村老人的老年生活在相当大的程度上仍要依靠子女。但这种延续了几千年的家庭养老在当前城市化的进程中遭到了挑战。城市化给我国农村带来的“空巢家庭”在养老方面已经不能援用传统的家庭养老模式。

从长远来看，要加快推进农村社会养老保险，逐步实现农村养老的社会化。“空巢”老人不能再依赖家庭养老，必须更多地借助于国家、社区的力量。社会化的养老方式是与现代化社会相适应的、能有效地分散风险的制度。目前我国农村老人养老还在很大程度上依赖于家庭赡养，而子女的外出务工往往并不能带来良好的经济援助、生活照料和精神慰藉，这就意味着留守的空巢老人如果单纯依赖家庭养老则有着比较大的风险和不可预见性。我国农村养老保险在全国试推行十多年来，尽管目前大部分地区都遇到不少困难，但随着农村经济的发展，只要我们不断总结经验教训、结合农村实际，加以不断调整和完善，对于解决农村空巢家庭的养老问题将是一个有效的制度保证。

加强农村社区引导，发挥社区为空巢老人提供日常生活照料和精神慰藉的作用。《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十五条规定：“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育服务、疾病护理与康复等服务设施与网点。鼓励和支持社会志愿者为老年人服务。”在我国目前二元社会结构依然存在，政府一时难以承担农村养老保障的庞大费用，而农村家庭养老保障功能弱化的形势下，社区养老服务是可能推行的较好的农村社会养老保障过渡形式。一方面，可以促进家庭保障功能的社会化；另一方面，能够作为“社会保障体系、城乡整合”的桥梁，为建立统一的社会保障体系莫定基础。老年人生活在社区，对社区具有地缘上的归属感、参与感，并有心理上的认同，容易接受社区提供的日常衣、食、住、行等生活料理、定期体检、医疗保健服务、健身娱乐活动、精神心理健康活动、应急服务等各种养老服务。这些都可以在广大农村推广。

挖掘农村社区的互助潜力。中国的农村社区正如费孝通所言，是“一个‘熟悉’的社会，一个没有陌生人的社会”。同村的邻里交往频繁，人际关系比较密切。这种基于血缘和地缘关系自然形成的社区具有很强的凝聚力，社区成员能够较好地被动员起来实行养老互助，实现养老资源的优化配置和合理利用，所以在空巢老人的经济互助、生活照料和减少孤独感方面均能发挥巨大的积极作用。

应该看到，我国城市化的继续推进是不可逆转的发展趋势。农民失去土地、离开农村的速度还会加快，农村“空巢家庭”的数量还将继续增多，帮助失地农民和农村空巢老人解决养老问题，使他们老有所养，是中国城市化健康发展的需要，也是中国应对人口老龄化挑战的一项重要任务，对于实现城乡统筹、科学发展与构建和谐社会都具有重大的意义。