进一步做好农业保险工作

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今年的政府工作报告提出，要深化保险业改革，积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作。我们一定要按照这个要求，进一步强化相关扶持政策措施，认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，着力建立和完善农业保险制度，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。

在经济社会发展新阶段，农业的基础作用日益突出。我们必须更加自觉地加强农业基础地位，不断加大强农惠农政策力度。要引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，根据统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。按照适合国情、着眼长远、逐步增加、健全机制的原则，坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护。加快农村金融体制改革和创新，加强财税、货币政策的协调和支持，引导各类金融机构到农村开展业务，完善政策性农业保险经营机制和发展模式，建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。

近年来，国家在对小麦、水稻、玉米、大豆、棉花等保险给予保费补贴的基础上，又推出了能繁母猪保险、油菜保险和奶牛保险等保费补贴政策，农业保险发展呈现出可喜局面。

当前，我们要进一步深刻认识农业保险的作用，积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作，不断加大工作力度。

第一，进一步推进农业保险发展，积极扩大农业保险范围。做好政策性农业保险试点，着力减轻自然灾害对农业所造成的损失，稳定粮食等重要农产品的市场供应。我国是自然灾害较多的国家，发生灾害的频率高、范围广、损失大。而且，农业容易受到不利气候、病虫害等自然灾害的影响，是风险较大的产业。如果缺乏规避自然灾害风险的手段，在农民承担风险能力有限的情况下，许多农业经营者就会担心遭遇突发性自然灾害和相关灾害，不敢也不愿将更多的资金投入到农业生产，这在一定程度上不仅会影响农产品的供应，也会影响农民收入的增加和稳定。因此，发展农业保险，积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点，就显得十分重要。

第二，进一步推进农业保险发展，创新财政支农方式，提高财政支农资金效率。在农业保险不健全的情况下，当发生灾情时，很难准确评估灾害造成的损失，同时由于缺乏科学合理的分配机制和标准，救灾资金在使用上就会有很大的局限性。与单纯的救灾相比，对农业保险提供财政支持，可以发挥财政的杠杆效应，调动多方力量分担农业风险。同时，农业保险引入保险公司作为第三方，按照商业原则和保险合同运作，可以有效避免财政资金被挪用，有利于促进财政资金的合理使用。对农业保险提供财政支持，通过保险这种市场化的手段，使临时性的救灾补贴变为保险赔偿的经济契约行为，定损赔付和资金的发放标准相对有据可依，受灾程度也有技术人员专门勘定。从这个角度看，通过保险办法解决灾后补偿问题，有利于弥补财政救灾资金的不足，并在一定程度上减轻政府筹措救灾资金的负担。

第三，进一步推进农业保险发展，建立农业风险防范机制，提高农业防灾减灾能力。多年来，各地区各部门不断加大支持力度，采取多种措施，尽可能地减少农业损失和加大灾害救助，如实施紧急恢复计划，对遭受损失的农业用地给予紧急贷款或一定的财政补助；安排专项资金直接支持抗旱设施建设等，这些预防或救助方式在抵御农业风险方面发挥了积极的作用。农业保险作为一种有偿的风险管理手段，通过投保人缴纳保费，保险人提供风险保障这种行为，能够进一步提高投保人以及保险企业防范风险的积极性。因此，将农业保险与直接救助有效结合，逐步发挥农业保险的风险防范和分散作用，有利于健全和完善农业的风险管理体制。

第四，进一步推进农业保险发展，加快农村金融体制改革和创新，提高农户偿还贷款的能力。农业保险与农业信贷是农村金融体系的重要组成部分，都是支持农业生产的重要措施，两者有效结合，既可以充分发挥农业保险防范风险的作用，又可降低银行的贷款风险，积极推进农业贷款的发放。开展农业保险可以提高农民抵御风险的能力，提高农民的偿付能力，从而使农民更容易获得信贷支持。

此外，近年来，随着先进科学技术在农业领域的不断应用，农业结构和发展方式发生了很大的变化，农业产业化经营使各地先后涌现出了一批优质农产品基地，如广西的甘蔗生产区、云南的烟草区、东北及内蒙古东部玉米产业带、沿海及重点江河湖泊流域优质水产品产业带等。随着农业产品市场化程度不断提高，许多农民对农业保险产生了强烈的需求。我们应结合当前农业风险现状及现实的经济社会环境，抓住有利时机开展农业保险，为农业生产稳定发展提供保障。

农村人口众多是我国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。在进一步推进农业保险发展方面，也具备了相应的有利条件。

第一，农民收入大幅度增加，对农业保险需求增加。近年来，各级政府采取有效措施，不断减轻农民负担，增加农民收入，取得了显著的成效。一方面全部取消了农业税，终结了农民种田交税的历史，减轻了农民的负担。另一方面大幅度增加对农民的各类补贴，如粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴、测土配方施肥等专项资金，有力地促进了农民增收，大大提高了农户对农业保险的需求。

第二，各级政府财力有了较大提高，有能力对农业保险给予支持。农业保险的作用能否得到发挥，与政府的支持密切相关。从国外情况看，农业保险的快速发展期往往都是在进入工业化中期阶段，国家财力明显增强之后。目前，我国的工业化进程不断加快，综合国力和财政实力有了很大提高，财政用于农业的支出也不断增加，为农业保险的发展提供了相应的物质和财力基础。

第三，国内外都有可供借鉴的经验。农业保险是世界上许多国家支持农业生产的普遍做法。目前，世界上已有几十个国家和地区开展了不同形式的农业保险，其中有些经验是可以借鉴的。从国内看，我国有许多地方对农业保险进行了有益探索。近几年，一些地方相继开展和深化了农业保险试点工作，对灾后迅速恢复农业生产起到了积极作用。如黑龙江农垦总局开展的农业互助保险，积累了10多年的农业风险和保险数据，通过多年来的探索，农户对农业保险的作用有了更深的认识，投保率不断提高；保险公司在农险业务的经营上通过自营、代办或联办等多种形式开展业务，也探索和积累了不少推进农业保险发展的有益经验。

第四，党和国家高度重视农业保险工作，提出了明确要求。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出，积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险。同时强调，要发挥中央、地方、保险公司、龙头企业、农户等各方面的积极性，发挥农业部门在推动农业保险立法、引导农民投保、协调各方关系、促进农业保险发展等方面的作用，扩大农业保险覆盖面，有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系。《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出，完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。

由此可见，积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险，是立足当前农业发展实际，切实增强农业生产抗御自然灾害风险能力，建立健全农业支持保护体系，推进现代农业发展的一个重要举措，同时也是提高农业抗御风险能力，保障农业增效、农民增收的重要手段。

近年来，我们坚持统筹城乡发展，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，坚持多予少取放活，不断完善农业支持保护体系，农业生产全面发展，农村基础设施加快改善，农民收入持续较快增长，生活水平明显提高，发展活力不断增强。与此同时，在稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险方面也取得了积极进展。但也要看到，当前进一步推进农业保险发展还面临着一些需要抓紧研究和解决的问题。

比如，如何健全支持农业保险发展的长效机制。按照保险业的惯例，农业保险是对农业生产因遭受特定自然灾害、事故或疫病所造成的经济损失进行补偿的保险活动，涵盖的范围包括种植业保险和养殖业保险两大类，保险标的是农作物和牲畜及其他养殖物。由于农业面临的风险频繁、损失较大，造成农业保险的赔付率和经营成本相对较高。如果按商业化操作的要求制定保险费率，农民买不起；如果按农民可以接受的标准制定保险费率，保险公司则负担较重。正是基于这种考虑，一些国家和地区根据农业保险特点，对农业保险给予了不同的政策支持，如有的给予税收优惠，有的给予保费补贴，有的给予经营管理费用补贴，有的给予再保险支持，有的建立大灾风险基金等。进一步发展农业保险，就要着力研究如何健全支持农业保险发展的长效机制等问题。

再比如，如何看待各地区发展农业保险的差异性。我国地域辽阔，自然环境复杂多样，农业风险的区域性特征显著，各地区农业生产条件和自然灾害发生的种类、频率、损失程度等有很大的差异，加上缺乏农业保险业务的数据和信息，因此开展农业保险要循序渐进。从试点的开展情况看，各地在农业保险的地域层次、承保对象、保障程度、补贴方式、补贴水平、农业保险经营组织模式等方面差异很大，面临的问题和困难也各不相同。在这种情况下，如何对试点进行统一指导和规范，如何将对农业保险的支持同相关的转移支付和其他强农惠农政策相衔接，都需要给予认真的研究和探索。

这些年，我们在发展农业保险上积累了很多经验，进一步推进农业保险发展，应继续完善政策性农业保险经营机制和发展模式，建立健全农业再保险体系，努力形成农业巨灾风险转移分担机制。

首先要着力完善政策性农业保险经营机制和发展模式。开展农业保险的近期目标应该以补偿农业自然灾害损失为主，稳定农业生产，提高农民灾后生活自救和恢复生产的能力。为促进农业保险的健康发展，农业保险应该由各地根据本地区农业生产的实际情况，优先选择生产量大，关系国计民生的基本农作物作为重点支持的农产品险种。在风险保障范围上，应以发生频率高，损失大，无法通过人为措施预防和减轻为原则。对于一般的农产品，应鼓励保险公司开发农户所需要的保险产品，并宣传和引导农户购买。

进一步推进农业保险发展，还要着力形成农业巨灾风险转移分担机制。农业保险业务损失的不确定性较高，一旦遇上严重灾害，会面临较大损失，保险公司依靠自身的经营无法规避这种风险。国际上开展农业保险业务的国家大都通过提供再保险或者承担超赔责任等方式，对分散农业巨灾风险做出制度性安排。我国一些试点省份也已开始研究建立各级政府、保险公司共同参与的巨灾风险应对办法和机制。为了有效应对大灾风险，应积极借鉴各方面有益经验，努力形成农业巨灾风险转移分担机制。一旦发生大灾风险，对于超过一定损失的超赔部分，除了必要的保费补贴和大灾风险的分担以外，保险公司还应该通过共保和购买再保险等商业途径分散风险。