重构新农村建设的投入机制

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随着新农村建设的稳步推进，农村投入机制在调整中转型、在重组中发展。但在多种因素的作用下，许多地区和部门更多地选取自然条件较好、建设起点较高、发展空间较大的村镇作为新农村建设的先行试点，进而不遗余力地给资金、上项目，重点倾斜、集中投入。我国农村普遍落后，新农村建设的难点和重点正是那些经济条件较差、基础设施薄弱、社会事业滞后的面上村镇。这种只重“锦上添花”、忽视“雪中送炭”的倾向所造成的要素投放悬殊，将人为加大农村内部的贫富差距，形成农村整体发展中新的二元结构，带来“穷者恒穷、富者恒富”的“马太效应”。有专家称这种现象已成为一些地方新时期的“造点运动”、“官赏工程”。它与全面、协调的科学发展观相背离，与“以人为本”的执政理念不一致。解决这一问题的关键途径就是必须重构新农村建设的投入体制和机制。

建设社会主义新农村，加大并合理配置各种要素投入是重点。新农村建设的投入要素主要是资金、科技、人力三大方面，投入主体涉及中央政府、地方政府和民间力量等多个层次，投入原则是必须具有广泛的普惠性，泽被全体农村人口。各级政府的当务之急是要结合“三农”工作面临的新形势、新趋向，努力克服各种不能与时俱进的行政惯性和思维定势，着力厘清职责重点和工作重心，在政府内部层级之间、在行政力量与民间力量之间构建职责清晰、方向明确、成效显著的“三农”投入新格局。

1.加大新农村建设的资金投入、强化农村的公共设施和公益事业，中央和省级政府要承担主要任务，自上而下从线上整合资金、集成政策。

这是由县域经济的羸弱性、农村经济的弱质性、基础设施的公益性、社会事业的普惠性决定的，中央和省政府财政实力较强、管理幅度较广、回旋余地较大，要切实担负起自身的职责，切实保障公共财政的雨露更多地润泽农村，公共财政的阳光更多地惠及农民。从财政格局看，目前我国总体上已经进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。“分税制”改革之后的国家财政收入分配比例中，中央占50％，省市占30％，县乡只有20％。中央和省级政府逐渐将财权上收、事权下放，财政实力逐步增强，初步具备了在更大的范围上统筹城乡发展、加大“三农”投入的资金积累和财政实力。从城乡差距看，我国城乡差距的源头是政府投入的悬殊。有关资料显示，1978年国家财政用于农业的支出占全国总财政支出的13.4％，进入上世纪90年代后，由于国家加快国有企业改革，国民收入分配向城市、向国有企业倾斜，支农比重逐步降低，1990年下降到10％，到2003年只有7％。近两年虽有很大提高，但与财政增速比还十分缓慢。公共财政逐步将农村和农民边缘化，导致农业和农村发展远远滞后于工业和城市，农民生产条件和生活水平大大落后于城市居民。要统筹城乡发展，彻底扭转农村失血状况，必须从宏观上改变中央和省级政府的财政支出方向，强力向“三农”倾斜。从地域差距看，我国经济社会发展的差距不仅体现于城乡之间，更是表现在地域之间。东、中、西三大板块之间的差距自不必说，每个板块内部悬殊也十分惊人，甘肃省县域之间财政收入差距的最大值已达21倍，在经济发达的江苏省，各县（市、区）人均财政收入的最高值与最低值更是相差40倍。2006年，中央财政投入三农的资金3300多亿元，恰好和只有一千多万人口的北京市的固定资产投资相当。农村基础设施和社会事业都是关乎民生的公共产品，地区之间的财力悬殊，县域经济的参差不齐，决定单纯依靠小部分强市、强县在点上的资金投入，无法全面化解“三农”困境，亦无法体现公共产品的公益性和公共财政的普惠性。

开展新农村建设以来，尽管中央政府和各个省份对农村不断加大资金投入，但仍然存在着政出多门、项目零碎、资金分散导致效益不高的状况。基层将这种政策体系比作柔弱的、凌乱的“一地鸡毛”。按照国家税务总局提供的数据，2006年用于三农的投资为3397亿元，但研究三农的学者认为，扣除江河治理、人头经费及中间环节的各种费用开支，真正进入乡村层面的资金不超过500亿元。同时，中央政府管理部门都在参与“新农村”建设，大家都在向国务院要资金，31个部委局正在实施大约100个新农村建设的项目“工程”或“计划”。中央层面如此，这种连锁反应一直波及到县，造成资金使用的分散和低效率。为此，中央和省级政府应当将各项资金投入从“线”上调整结构、统筹整合、突出重点、压缩一般、打捆使用，形成支农资金合力，发挥导向带动作用。应像治理大江大河、农电改造、启动“村村通”工程那样，一个时期围绕一个或几个问题，“集中力量、重点突破、分兵合围”，细化和集束政策，瞄准农村社会事业、基础设施和社会保障等公共产品供给方面的突出问题，逐一破解，渐次推进，积小胜为大胜，长期坚持下去，政策效应远比广撒胡椒面大得多，也只有这样才能真正体现政策的普惠性，同时避免人为的“造绩工程”、“形象工程”。

2.强化新农村建设的科技投入，构建新型的农业科技推广服务体系，市县两级政府要切实担负起自身的职责，在更广的范围积极寻求面上的整体推进发展现代农业，推进社会主义新农村建设，关键要用现代科学技术改造农业、培育农民。

首先，从市县科技工作的现状看，由于市县基层科技工作普遍面临经费不足、体制不顺、人才断层等诸多问题，致使国家科研体系与农村经济社会发展之间缺乏有效联系的纽带，呈现真空状态，困境中的基层农技推广服务体系无法解决技术信息通达农村“最后一公里”的问题，逐步弱化的市县科技工作已被国家科技部负责人称为我国科技工作中“两个最为薄弱的部分”之一，科技要素尚难以在新农村建设中发挥支撑、引领作用。有关资料显示,2000年以来,每年我国取得农业科技成果6000多个,但转化率不足50%,而发达国家农业科技成果转化率已经达到80%以上。同时，农民科技素质亟待提高，中国科技馆前馆长王渝生称，中国具备科技素质的人口不超过2%，而农民群体则更低。发达国家这一比例则超过20%。其次，就市县科技工作的功效而言，市县两级处于行政管理系统的中间环节，一头承接国家科技创新体系的成果转化，一头直面基层政府和农民群众的科技需求，是实施“科教兴农”的主阵地，是落实“以城带乡”的结合点，承上启下、意义重大。更为重要的是，市县范围内的农村地区由于地缘相近、产业趋同，农民群众的科技需求基本一致，既具行政独立性又有区域协调性的市县政府，对当地农村情况更为熟悉，对于科技信息跟踪更为及时，加大农村科技投入的针对性更强、辐射力更大，开展科技推广服务的实效性更高、带动力更佳。

以市县为主体进一步加大农村科技投入,完善技术推广服务体系，需要从以下几个方面着手：一是要努力增强公益性农业科技服务的能力。农业科技服务具有明显的公益性质，市县政府及有关部门应该承担起为分散的农户提供农技服务公共产品的职能，按经济区域“修网、接线”，重构农技推广服务体系，重组农技推广服务力量，积极探索适应市场经济和新农村建设需求的推广服务新模式、新机制，使农业科技直接到田、直接到户、直接到人，实现科农零距离对接。二是要充分发挥新型市场主体的作用。龙头企业、专业合作组织、种养大户等农业新型市场主体，既是促进农业生产和农村经济发展的重要因素，又是推动农业科技进步的新生力量。农业新型市场主体从自身利益和发展需求出发，主动为其网络内的农户及周边群众提供农业技术服务，市县政府及有关部门应该把握新形势，积极主动地为新型市场主体的科技推广应用工作提供政策支持，使行政力量与民间资源互促互动、有机融合。三是大力发育合作服务。农村各类农民自办的专业性或综合性合作社，是最能有效解决农民自我服务问题的高级形式，这种合作服务最有针对性、最具实效性，且成本最低、代价最小，也最方便易行。这是发达国家一百多年实践的最成功经验。我们应积极学习借鉴，着力推行。四要调动起农民学科技、用科技的积极性。各种公益机构、市场主体的科技服务都必须以农民的应用需求为导向和依归。目前我国农民较低的科技需求和意识已成为农业实用科技成果转化与现代农业建设的重要制约因素。西北农林科技大学畜牧兽医专业毕业生燕君芳，2003年5月回到老家陕西杨凌农业科技示范区，以饲料加工业起家创业。为了调动农民学习技术、科学养殖的热情，她主动给村民上课，不仅不收钱，还每节课发10元给听课的村民。半年时间，共授课700多人次，发放听课费5万多元，并成功地在当地发展科技养殖户200多个，其中年出栏两千头以上的大户就有100多人。与此同时，燕君芳的养猪、饲料企业也日趋壮大，目前总资产已超过5000万元。可见，增强新农村建设的科技支撑，调动农民学科技、用科技的积极性是关键环节。当前应由财政出资，免费或低收费开展针对性强、实用性广、形式多样的科技普及和技能培训，并重点选择农村种养殖大户、专业户、打工返乡户等具有一定经济基础、科技素质和创业能力的农民群体作为一段时期科技培训的主要对象。通过公共财政的牵引和农村核心力量的培养，逐步带动更多农民、辐射更广农村。世界上发达国家都非常重视对农民的继续教育。如日本，全国有57所县立农业学校，专门招收高中毕业生，通过3-4年的学习、实践，培养合格的农民。同时还举办“绿色学园”，对将要从事农业的高中学生进行农业经营知识的函授讲座。日本农村还有4000多个青年俱乐部，帮助农民提高科技文化水平。韩国有16个农民教育研究所，负责农民和基层官员的教育。美国遍及全国的一千多所社区学院和各州的赠地学院都可为农民广泛开办培训班。全国有5万多个农民俱乐部，帮助农民学习各种新的专业技术，制订生产计划，提高经营管理能力。法国政府规定农民必须接受职业教育，取得合格证书，才能享受国家补贴和优惠贷款，获得经营农业的资格。

3.筹集新农村建设的人力投入，调动农民的主体力量，乡镇政府和村级组织要善于发掘民间资源，集聚点上的“星星之火”，助推成“燎原之势”，新农村是“干”出来的，它需要外部输血，但更是农民自力更生、艰苦奋斗的结果。因此，新农村建设既要注重外部要素的投入，更要聚焦内生力量的培养。

乡村两级在组织农民、调动人力方面应充分发挥作用。从新农村建设的进展情况看，当前部分基层干部一提到新农村建设，就马上希望上级行政部门给资金、批项目，而对启发、调动农民群体的主体作用冷漠轻视，对乡土社会中蕴藏丰富的民间资源熟视无睹，以致不少地方在新农村建设中一再出现“上动下不动，政府动农民不动”的尴尬局面。问题的症结往往在于这些地区在新农村建设中所遵循的依然是一种牢不可破的行政逻辑与惯性：从上级的政策制定到下级的任务执行，从政府的发号施令到群众的顺应服从。在漠视民意、忽视民智、轻视民力的过程之中，行政治理逻辑逐渐失去了有效契入农村社会运转逻辑的中介点，政府行为也就无法真正触及农民群众的兴奋点，这样的新农村建设与其说是关涉农村社会的一项系统工程，不如说是行政系统的又一次自我实现过程。从城乡之间的人才流动看，传统中国，从乡村走出去的官绅、士大夫和商人等精英群体在城乡之间、朝野之间双向流动是社会常态。发端于上世纪50年代延续到70年代的“上山下乡”运动，最初的动因是动员家居农村的青年回农村参加生产，后来把城市2000多万知识青年也派遣到农村。60年代初的国民经济调整，又把1000多万企业职工和市民下放到农村，这些对农村精英层的生存与保持起到巨大作用。精英群体塑造着乡村的主流话语，导引着乡村的道德动向，提振着乡村的人文精神，是维系乡村文明生生不息的重要机制。然而随着市场化、工业化和城市化的纵深推进，在多重因素的综合影响下，目前农村精英在城乡之间双向流动的推拉力失衡、机制失效，呈现出由农村到城市的单向性流动特征。城市成了农村人才的“收割机”，农村成了城市人才的“播种机”。单向道的人才流出，使优质资源集中到城市，农村社会精英缺失，新农村建设一时难寻主力。从乡村两级的工作特点看，乡镇政府和村级组织是农村地区微观的管理单元，是落实全部农村工作的组织基础，也是贯彻各项农村政策的骨干力量。乡镇政府和村级组织作为政府体系在农村地区的末端与延伸，管理幅度小、行动集束性强、与农民的贴近度高，对于乡村社会的需要和异动可以做出及时的反应，对于农民群众的需求和意愿易于形成准确的把握，对于民间力量的筹集和调动亦能起到直接的成效。

解决人力投入问题，基层政府和农村基层组织必须进一步提高在新形势和新任务下组织农民、调动农民的能力和水平，激发农民群众的主体力量，培育新农村建设的主力军团。为此：一要与时俱进的实现自身转型。新农村建设中，乡村两级应当积极主动地适应乡村治理机制的新格局，实现自身转型，真正在国家体制与民间社会之间扮演好中介场域和联结纽带的新型角色，发挥好落实政策与凝聚民力的双重功效，切实改变过去自上而下发号施令，“层层压任务，不干也得干”的工作模式，真正从“号召动员型”、“指标压力型”向“民主合作型”转变，以服务的意识、民主的途径，用说服的办法、合作的方式，引领农民，开展工作。二要持续不断地引导精英回流。改变当前人才由农村向城市的单向流动格局，引导社会精英不断回流农村，地方政府应对城市人才到农村支农、支教、支医和农民工返乡创业等新版“上山下乡运动”，以市场和政策的双重驱动积极引导，加力推进，并将已经形成的好做法、好经验规范化、制度化，确保农村基层能及时、不断地补充新鲜血液。村级组织应借助血缘、亲缘和地缘纽带，吸引鼓励那些出身农村的离退休干部、知识分子和工商界人士以到家乡创业或组织开展文体活动等多种途径，以常驻农村或城乡流动等多种形式，致力于为故乡新农村建设建言献策、出智出力，形成农村社会新的精英阶层，重塑乡村社会民间权威，引导乡村社会良性发展，促进城乡互动协调。三要因势利导的借力乡土资源。中国农村有其独特的运转规律，中国农民有其特殊的组织模式、行为倾向。调动农民必然需要了解农村，尊重农民，把握农村的特质，适应农民的习俗。农村社会是一个以地缘、亲缘、血缘、人缘为特征的熟人社会，其间蕴含着丰富的乡土资源，如农村的非正规制度、村落文化等，生长于阡陌之间，繁衍于田间地头。乡镇政府和村级组织如果能够在工作中趋利避害、合理利用这些民间资源在缓解矛盾、规范行为、构筑互信、孕育共识、促进合作等方面的正向功能，必将会为组织农民提供重要纽带，为调动农民提供有力依托，使农民群众在新农村建设中真正由“要我干”变成“我要干”，由“不敢干”变为“敢闯敢试敢冒险”，使新农村建设在行政力量与社情民意的良性互动，制度设计与村约民俗的有机融通中稳步推进。