创新农村基层民主管理

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面对农村的新形势和新问题，河南省郑州市中牟县及时调整工作思路，按照以人为本，构建和谐社会的指导思想，从创新基层民主管理方式方法入手，选择地处县域西部，接壤郑州，中牟城市化前沿的白沙镇为试点，大胆尝试以农村家庭法人和联户代表制度为主要内容的基层民主管理。经过三年来的实践，在探索基层民主管理途径，扩大基层民主方面，取得了明显成效，丰富了社会主义新农村建设的内涵，走出了一条基层民主管理的新路子。

一、实行家庭法人、联户代表制度，是破解农村和谐发展难题的有效手段

经过建国后50多年的发展，特别是经过近30年改革开放的实践，广大农村的社会环境及社会关系发生了深刻变化，随着经济社会的快速发展，农村一系列矛盾和问题不断产生。

一是由于家庭联产承包经营制度确立以来，农户以个体经营为主，经营方式分散，集体意识缺失，普遍存在着各自为战的思想，很少或不愿参加村里组织的各项活动，甚至一些村长期选不出村委会，致使党的政策在基层难以贯彻落实，基层组织的作用难以有效发挥，农民群众对党的路线、方针、政策一知半解。

二是由于部分群众认为村委换届、财务收支、计划生育等问题公开透明度不高，民意又得不到很好的表达，同时广大基层干部和农民群众缺乏有效的沟通和交流，因此村委会和村民之间矛盾重重，有的甚至导致群众越级上访，集体上访，严重影响了农村的经济繁荣和社会的和谐稳定。

三是近年来工业兴县理念的不断深化，招商引资步伐的不断加快，开发建设持续升温，土地大量流转，被征地农民对新的从业方式很不适应，加之一些村干部在土地出让、收益分配、就业安置等涉及群众利益的事情上个人说了算，甚至暗箱操作，导致群众意见增多，诸多不稳定因素逐渐凸显。

为解决新农村建设中存在的这些问题，建设好社会主义新农村，中牟县坚持以人为本，立足于畅通民意诉求渠道，发育民主管理触角，在现行的镇、村、组三级管理架构的基础上，创新基层民主管理方法，探索实行农村家庭法人代表制度和联户代表制度，延伸村级管理链条，真正让农民群众当家做主，让群众唱主角，实行一户一法人，十户一联合，使村级管理纵向到底、横向到边，形成镇——村——组——联户代表——家庭法人代表上下联动的紧密型管理方式。这项制度实施以来，村民自我管理的主动性和参与集体管理的积极性明显增强，村级民主管理程序更加规范、氛围更加浓厚，各种矛盾得到有效化解，全县呈现出齐心协力谋发展的和谐局面。

二、实行家庭法人、联户代表制度，创新了基层民主管理的内涵

实行基层民主管理是党对农村工作领导方式的创新，而实行家庭法人代表制度和联户代表制度则是对基层民主管理的大胆尝试。

（一）创新组织形式。中牟县在《中华人民共和国村民委员会组织法》的法律框架下，根据农村实际，实行农村法人代表和法人联户代表制度，即“一户一法人，十户一联合”的管理体系。所谓“一户一法人”就是每户推选一名家庭法人代表，代表全家享有参与联户事项的议决，表达全家的意愿，其他家庭成员必须通过家庭法人代表行使权利和表达意愿。所谓“十户一联合”就是十个农户联合为一体，通过民主选举、村组把关、推选一名联户代表，经乡镇政府审核确认，颁发证书，实行任期制。联户代表采取少数服从多数的原则，参与该村民组各项事务的决策管理，充分表达所代表农户的意愿。同时通过联户代表全体会议按10：1的比例选出监督委员会，监督委员会实际上就是联户代表的常务委员会，监督村干部工作。为了强化家庭法人的权益意识和联户法人代表的责任意识，还专门设立了法人办事大厅，把家庭法人和联户代表的名字榜示于众，强化了家庭法人的责任感和荣誉感，提高了他们行使民主权利的积极性和维护自身形象的自觉性。“一户一法人，十户一联合”的管理体系的建立，逐步健全了以村民自治为主要内容的民主管理制度，迅速形成了镇——村——组——联户代表——家庭法人代表上下联动、无缝隙的联系制度。

（二）创新培训模式。家庭法人代表和联户代表选出之后，结合新农村建设举办培训班，集中进行培训。一是采用全封闭、军事化管理，统一服装，脱产专职学习。二是聘请有关领导和专家学者给代表们上课，既强化代表的国际国内形势政策、法律法规教育，又注重传授致富方法和先进生产技术；三是组织到省、市新农村建设先进地区参观、考察，实地观摩，引领学员认清形势、找出差距、明确方向；四是组织本乡镇先进典型介绍经验，比较优劣，分析不足；五是学用结合，联系实际，组织讨论、演讲、典型发言，变被动学习为主动学习，充分激发学员参与培训的积极性。

（三）创新管理方式。经过培训，联户代表成为村组干部管理村务的得力助手，联户家庭的联系人和服务者，成为解决农村矛盾和问题、保持社会稳定的促进者，贯彻落实上级的方针、政策、落实党和政府的各项决策的组织者。一是代表联户群众参加县、镇、村、组开展的各种活动。二是与村民组长一起组成组委会，参与村民组重大事务管理，对村民组的财务支出、款物发放、土地分包转让等事项享有参与权、建议权、知情权和决策权。三是组织召开本联户家庭法人代表会议，收集民意，及时准确向上反映。四是家庭法人联户代表要组织带领联户群众，结合实际，选好致富项目，多渠道谋发展，加快共同富裕。

（四）创新运行机制。为达到信息公开、民主畅通的目的，推出“七个一”工程，即各村每月召开一次农户法人代表会议，公布一次村组账目，通报、安排一次村务工作，收集一次农户法人代表的意见和建议，表彰一次好人好事，解决一起群众关心的热点、难点问题，每半年对各村开展活动情况进行一次考核，年终进行总评，对工作表现突出者进行表彰或奖励，并将此项工作纳入年终考评内容。充分发挥监督委员会作用，切实加强对村组干部的监督管理，形成了对村干部工作的有效监督机制，促进了村务公开、民主管理。政府要干什么，村组将干什么，都让村民及时了解，避免政策信息棚架，从而获得群众的认可和支持，使复杂难办的事情依靠民主管理和规范化运行，变得简单好办。

实行家庭法人、联户代表制度，创新了基层民主管理的方法和途径，更加有效地实现了广大群众的民主权利，为社会主义新农村建设注入了蓬勃的生机和活力。

三、实行家庭法人、联户代表制度，具有重大的实践和理论意义

农村基层民主管理实际上由两个层次的政治生活构成，一是以农村乡镇基层政权为主体形成的；二是以村民自治为主体形成的。这两个层面的政治生活互相渗透，相互作用，共同决定基层民主政治的基本面貌。乡镇基层政权是国家政权的基础，村民自治是作为社会主体的村民行使民主权利、实现自我管理的最直接形式。实行家庭法人、联户代表制度是村民自治的有益延伸，在维护中牟社会和谐稳定，促进经济又好又快发展方面有着十分重要的理论和实践意义，加强了基层组织；化解了多种矛盾；提高了农民素质；促进了经济社会发展。