浅析村村民自治中的问题

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2007年7月17日——7月21日，我们西南交通大学05级政治学与行政学系暑期实习小组前往成都市安靖镇方桥村进行社会实践，其间我们通过问卷调查、个人访谈、群体座谈以及向村干部收集有关资料和数据等方法，针对当地村民自治问题展开专题调研，现在我们根据课题组对方桥村民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四方面情况的调查结果，并结合已有的相关理论研究成果，尝试着对农村村民自治发展存在的瓶颈问题进行简要探讨。

民主选举

民主选举在村民自治体系中处于基础地位，它是唯一法定的全体选民参与的活动，是一次村民自治大演习，大宣传。村民委员会实行的是选民直接选举，选举必须依法有序进行，这是一次现实的民主教育、法制教育，对提高村民的民主意识、法制纪律观念，意义重大，许多村民就是从这里进入民主政治建设行列的。同时民主选举也是一项复杂的系统工程，诸如选举的理念、选举的功能、选举的技术、选举的程序等构成了民主选举中的理论和实践网络，在缺乏成熟选民的农村施行起来困难重重。

据方桥村村委会领导介绍，方桥村村委会由全体村民选举产生，先经镇党委举荐、村民推选、个人自荐三种方式产生候选人，然后进一步选举出村委会领导班子成员。据调查得知，虽然绝大部分村民都对民主选举这一举措表示赞成和肯定，但村民的民主和法律意识普遍较差，主动性不够，民主选举的优越性并没有完全体现出来。在调查过程中，该村表现出来的众多问题如果上升到理论高度主要可归纳为以两个方面：

（1）法律规定的前瞻性与文化传统的滞后性矛盾

一般说来，法律规定总是建立在社会实践基础之上的，与客观现实需求相适应。我国的村级民主选举，本身是一种法治民主的助推剂，它既是对广大村民的培训，也是对整个社会的培训。正是这种自下而上的、带有一定超前性的民主选举制度，推动着我国社会的民主进程。然而，这种推动作用是个渐进过程。一方面，在我国，农村政治、经济和社会结构发生重大变革的情况下，客观形势亟需法治民主的深化；另一方面村民的民主参与意识的滞后性有着较深的传统文化根基。反映在村委直选中，不少选民对村委班子成员的选择并非出于他们的主动，而往往是十分勉强的。对候选人要素重要性的认识远远低于对利益分配的关注或者政治象征背景的联系和与自己的亲疏远近。

《村委会选举办法》规定的三种投票形式中流动票箱投票仅作为一种辅助形式，应限制在一定范围内。但在具体实施中，方桥村没条件进行大会集中投票，而不少村民也不想去固定的投票站投票。为了保证村委会选举的投票率，负责选举的工作人员只得带着选票和投票箱，在深夜挨家挨户地敲门分发选票，让村民在短时间内填写选票并投票。村民对选举的态度不慎重，加之由于缺乏宣传，其对候选人的竞选纲领一无所知。因而大多对投票只是敷衍了事，胡乱填写选票。部分人虽认真填写选票，但仅从个人立场出发，选择与自己感情亲近的候选人，因而，村级民主选举的规定与选民本身的需求明显地相背离，选举中投票率的高低并不能完全反映选民民主意识的强弱。

（2）法律规定的有限性与实际操作的复杂性矛盾

我国农村的民主法治化进程与改革开放同时起步，各种社会关系处于不断变化之中，具有不确定性，这一环境下形成的民主选举制度还是初步的，它需要一个逐步完善的过程。因此，《村委会组织法》对民主选举的条文规定不可能顾及全面。虽然地方法规的《选举办法》能给一定配套，但也有不少局限性。在法律法规与实施细则，原则规定与具体措施之间的空隙较大，有的规定过于原则，不便操作；有的虽有行为模式，但没有法律后果；有的内涵模糊，不好统一理解等。这里仅列举两个在方桥村调查过程中发现的问题，以见一斑：

一是村委会成员候选人标准难把握。《村委会组织法》十二条规定“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。《村委会选举办法》第十三条对候选人的推选条件作了细化。如果选举委员会资格审定时，认为虽有被选举权但不符合推选条件的人被海推为候选人后，他可否被确定为正式候选人就比较难把握，尤其是在选举委员会与选民有较大意见分歧的情况下更是如此。

在调查中我们发现村民对村委会成员候选人资格的认定存在诸多异议，因为在村委会选举中，由村民推选、个人自荐方式产生的部分候选人经常在首轮的资格审定中被冠以不符合条件之名剔除，无缘海选。由于对条件认识的差异，导致村民和选举委员会（该村选举委员会实为村党支部）存在分歧甚至矛盾。

二是选举中的“拉票”现象难处理。拉票行为，既有正常、合理的行为，也有不合理，甚至带有“贿选”等痕迹的行为，同时又会有两者兼之的。如何界定它们之间的区别加以妥善处理，法律依据不足就带来了选举中的杂音。

据部分村民透露，村委会选举前一些候选人也存在拉票行为，他们对于自己的亲戚朋友以及关系密切的村民主要采取“游说”的方式，对与关系较疏远的村民往往许以小利。

三是选举结果的有效性难认定。在一些细小环节上难免出现偏差或不妥，有的可以即时得到纠正，有的却事后难以操作，一旦选举结果产生后，如何认定其有效性就缺乏明确的法律依据。

方桥村的村委会选举在夜间进行，其记票无村民监督，透明程度不高，导致村民对选举结果的认可度较低。

《村委会组织法》实施以来，人民群众对选举的要求越来越高，渴望村民自治能有更大的发展。但民主和法制的发展需要一定的时间和条件，它受到各方面因素的制约。目前，在推进村委会民主直选这一进程中，从法律规定的运行情况看，不可避免地显露着以上这些有待妥善处理的矛盾。

民主管理

民主管理是村民自治体系的重点，这是村民自治的本质要求，根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，这一性质决定，民主管理是村民自治的是题中应有之义，从广义上说，村民自治的过程就是民主管理的过程；管理是通行于经济和社会事务运行的重要课题。管理出效益，管理出新的生产力，同等的生产要素，不同的管理会有很大的差异。民主管理对村级管理来说更为重要，我国农村现实是，村干部文化较低，管理能力较弱，而市场经济对管理的要求越来越高，只能用民主管理，集群众智慧的办法弥补这一不足。

对于实行民主管理，首先要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度。通常人口少且居住集中的村采用村民会议，而人口多且居住分散的村采用村民代表会议。明确规定村民代表会议的人员组成及其条件、职责、权利制定议事内容和议事规则，确定活动方式，活动程序和活动时间，并按规定严格执行。其次，要按照国家的法律法规和政策，结合本地实际，明确规定民主议事的内容，凡属村务管理的重大事项以及村民关注的热点、难点问题的处理，都应先召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党内外群众意见，按大多数人的意见实行民主决策，坚决纠正不顾群众意愿而由几个干部自行其是的做法。此外实行民主管理，还要切实加强群众对村干部的民主监督。

调查中发现，方桥村在民主管理方面做得比较好。一走进他们村委会的办公室，就能看到整整齐齐挂在墙上的各种规章制度，如村委员会成员及职责，信访员制度，护村队及其职责、反邪教宣传小组及其职责等等。从这上面来看，确实方桥村的自治制度是比较完善的，而且操作起来还是比较规范。村里的负责人对我们介绍了他们平常的工作方式，方法。方桥村是一个很大的村，总面积2800余亩，共有999户，2600多人，整个村的座落是比较分散的。正是由于这个原因，要召开村民大会是很不容易实现的，因此村里决定什么大事情就通过召开村民代表大会来参考。方桥村总共分成11个社，每一个小社的社长要管理人员几百不等。社长是从他们社的村民推选上来的，这点做得很民主。村里的决定或是传达事情先通过村委会干部与社长们共同探讨，再由社长去负责实施他们社里的细节工作。在方桥村村委会的外面还有一个醒目的村务公开栏，上面详细具体的把村里的各项计划以及许多村里的开支，收入公布在上面，并且半年更新一次。

为使调查更加完整，我们还用人物访谈的方式从村民口中了解一些情况。通过调查，我们增加了村领导所采取的一系列做法的真实可信程度，同时也从村民的看法中发现一些存在的问题。由于方桥村面积大，人口多且居住分散。村民与干部的交流少且很少造访村委会，因而对村务有很多不明白的地方，甚至还有些人不知道具体村务。总体上村民对本届的村委会还是比较满意的，需要指出的是，村干部应深入基层，加强与村民的交流，要多对村务，以及中央及地方的文件精神进行宣传，使村民更多地了解其内容，从而使民主管理取得更好的效果。

民主决策

民主决策在村民自治体系中起着关键作用。首先，决策关系重大，决策失误带来的损失最大。在市场经济条件下，影响决策的因素更为复杂，民主决策可以将决策失误的风险降到最低点。民主决策对农业更具特殊意义，农产品的生产周期长，往往是一着不慎，几年难翻。其二，决策是群众关注的热点。需要民主决策的事，一般是比较重大的问题，不可能把一些琐事拿来“民主”一番。既然是比较重大的问题，如果没有群众民主参与，村民自治就失去重心。其三，民主决策影响其它三个民主。决策是否民主，是对民主选举质量高低的检验，所选的村委会成员素质高，决策一般会民主，反之，民主决策就会走形；民主决策是民主管理的先决条件，民主决策才能使决策科学，而科学的决策是有效管理的前提；民主决策是民主监督的重点，如前所述，民主决策对重要事项的决策，当然就是民主监督的重点了。

在这次社会实践活动中，我们多次深入到方桥村各小组的茶馆中与众多村民就民主决策问题进行了广泛的交流，在座谈中我们了解到方桥村村务决策的民主化步伐正在加速，普通村民的建议正日益得到村干部的重视。但同时应正视村民参与决策的高涨热情与干部的被动态度之间的落差，民主决策建设的现状仍不容乐观，民主决策仍需加强和完善。透过现象看本质，民主决策发展滞后的原因可归结到以下两个方面：

1．村民群众对重大村务决策的直接参与远未达到法律和制度规定的要求

首先，按有关法律和制度规定，村民群众拥有自主决定本村重大事务的权利。但调查发现，并非所有重大村务都由村民群众直接参与决策。在村级事务决策的实际运作过程中，重大村务事实可被区分为二类，并分别采取不同的决策方式。一类为重要村决策，主要由村领导集团集体决策。另一类是特大村务决策，分别以不同的方式、一定程度地吸纳了村民群众直接参与议决过程。但是，这种参与的机会不多，而且对决策的实际影响程度非常有限。其次，根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大村务民主决策的主要形式。但在村务决策实际运作过程中，无论是村民会议，还是村民代表会议，均没有实质性的决策权力。村民会议特别是议决重大村级事务的决策性全体村民会议，因各种不同的原因基本不召开，当遇到与全体村民利益密切相关的特别重大、复杂的村级事务，往往通过召集村两委会和村民小组长或村两委会和党员联席会议，有时也同时召集村干部和村民小组长、全体党员联席会议进行决策。

2.村领导集团决策村务对民主决策制度原则有一定的偏离

从村领导集团决策的形成和倾向看，未能充分反映村民群众的意愿。按照有关制度规定，村领导集团应在广泛吸纳村民群众意见的基础上进行决策。从村领导集团决策的实际状况看，首先应当肯定，其中有相当一部分的决策确实是以村民群众的意愿为基础的。然而，从决策形成和决策倾向的角度进行分析，村领导集团的决策是各种机构、组织、群体或个人交互作用和影响的结果，其所作的每一项决策总是代表着一定的利益倾向。不可否认，现实中相当部分的重要决策并不一定反映和代表多数村民群众的意愿和利益。村级民主决策是村民自治的首要环节，但是，正是我们在前面所分析的，村级事务决策的实际运作总是在具体的村治环境中进行的。受环境因素影响，村级事务决策的实际运作难免发生对民主决策制度安排的偏离。在现阶段，中国农村的村级民主决策，多数表现出“集中指导下的民主”的特点。村级事务的决策权实际上主要掌握在少数人，特别是村第一把手（一般为书记）手里，与民主决策的制度要求尚有一定的距离。这种决策机制或许有利于提高决策效率，但有可能因决策权过于集中而容易出现决策的重大失误、决策脱离群众。有关人士认为，现阶段中国农村的村民自治基本还处在“干部治理”或“精英治理”阶段，离“群众自治”还有一定距离。村民自治有一个从干部治理——精英治理——群众自治逐步演进的过程，要实现真正意义上的农村基层群众自治目标，需要一个相当长的时期，需要创造一定的基础和条件。如果在条件不成熟的背景下主观、盲目、强制性地推行“群众自治”和民主决策，极有可能造成危害农村政治稳定与社会发展的各种负面影响。

应当指出，农村的村务决策均已在一定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的民主决策的要求和原则还有一定的距离。

民主监督

民主监督是村民自治制度的重要内容，在村民自治体系中发挥保证作用。失去监督的权力必然导致腐败，早已为许多事实所证明。可以说，推行村民自治，本质上就是引导群众对村级事务进行管理、监督。就村级“四个民主”而言，民主监督贯穿各个方面，民主选举的过程就有法定的监督程序；群众参与决策的过程就是监督的过程；离开民主监督，民主管理可能流于形式，因为群众对村务实施的过程不了解，就算参与了民主决策，充其量也只是对村务形式上的了解，只有对村务管理的全过程监督，才算真正参与了村民自治。民主监督的内容包括法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督等，以此可全方位实现对各级领导干部权力的制约和监督。

为进一步对农村民主监督问题进行调查，充分了解农村村民自治现状，我调研小组在方桥村展开富有针对性的社会调查。据调查结果显示，大部分的村民对现任村委会表示满意，对村委会干部表示信任和支持。与此同时，数据也表明，在方桥村有大部分的村民对当前的村务不太清楚，部分村民甚至不清楚村里是否有村务公开栏或村务公开室。而据村委会干部介绍，村里有相应的民主监督政策及举措，我们也在村委会办公室的楼下看到了内容详尽的村务公开栏，这一现象从一定程度上反映了农村民主监督存在的问题。村民民主意识、监督意识有待进一步的提高。

目前农村现状显示，村民委员会所具有的集中管理权，与分散的监督权呈现出非对称性，而这种非对称性往往又导致管理者权力意识的膨胀，引发与民主制度背道而驰的一系列问题。虽然，农村基层党组织肩负着监督的职能，但是这种监督在党支部与村委会关系在理论和实践上有待于进一步理顺的现实情况下，其监督作用的发挥是受到一定影响的。针对这一现状，农村民主监督的发展应抓好村务公开的普遍实行、村民民主理财小组的积极作为、村民罢免权的切实行使及对村委会成员实行工作过失追究制度等。从方桥村村民自治现状来看，民主监督已经从抽象的“纸上权利”变成了实际行动，对于制约村干部的用权行为起到了一定作用，在此基础上，提高村民民主意识、监督意识，使民主监督进一步深入人心，是加强农村村民自治的重中之重！