浅议村务公开现状及其问题

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随着中国农村基层管理体制的变迁，特别是村民自治的发展，由村民自治引起的国家与农村社会关系的重新构造及乡村治理问题日益引起理论界的广泛关注，并出现了热烈的讨论和不同的观点。而本文所要阐述的村务公开作为基层民主建设的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的具体体现，是推进农村基层民主政治建设的有效途径，也是建设社会主义新农村的重要内容。

村务公开，就是将涉及村民切身利益或村民普遍关注的村中事务告知村民，使村民在了解真实情况的基础上，再去参与村中事务的决策和管理，真正实现当家做主。村务公开，看似简单，但意义重大，影响深远。实行村务公开是基层民主政治建设的重要内容，是扩大农村基层民主和进行农村政治体制改革的重要之举。

笔者在安靖镇土地村，以典型访谈为主要形式进行了调查，从村务公开的基本程序、公开的形式时间、公开的内容以及公开的结果等四个方面具体考察农村居民对村务公开的总体评价状况，从而为村务公开各种问题的解决和制度改进提供现实依据。本调查的调查对象为15位随机抽取的村民，其中既有村干部，也有普通群众。本调查通过对15位村民谈话笔录的整理，力求客观公正的再现本村的基本情况。

一、农村居民对村务公开的评价状况

(一)对村务公开基本程序的评价

根据2004年中共中央办公厅、国务院办公厅文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》)，村务公开的基本程序是:村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。因此村民对村务公开基本程序的了解程度直接关系到村务公开的规范性、合法性和延伸性以及村民知情权的深度。在村务公开的过程中，经村民会议或村民代表会议的村民代表中推选出的成员所组成的监督小组起着举足轻重的作用，他们不仅负责监督村务公开制度的落实，而且还要保证公开过程的公平公正性及公开结果的较高满意度。按规定，监督小组成员不得由村干部及其配偶、直系亲属担任。

整理前两组调查数据的结果可以得知，超过一半的村民对选举村民代表以及理财代表的基本程序不了解。而在15个村民中对两个选举过程都熟悉的只有一个人，而这个人恰恰又是村干部。而这两个选举过程将直接制约到村民参与到村民自治的队伍中去，既而直接影响到村民参与自治的权利。而在接下来的那组数据中，我们又可以得知村民对村务公开的规定内容更加生疏，竟有7位村对调查者说不了解情况。而知道村务公开基本程序的村民就更少。只有3人基本了解情况，其他村民要么不了解，要么就干脆不填。这其中和这个选项涉及知识本身难度较高有一定原因，但是更关系到村民的参与程度。其中有位吴某的中年男性对调查者说道，“我们不了解这些情况。村长和社长们又没有宣传过，我们从哪里去知道。其实就算村干部宣传了又能怎么样呢？我们又能干些什么，那个东西也不是我们能弄得懂的啊。当了半个辈子的农民，还是不谈政治的为好。白忙乎还不如在家种田干活，还能弄到一两个钱喝喝茶，打打麻将什么的。”

(二)对村务公开形式和时间的评价

根据《意见》，各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支状况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。

表二主要是对“村务公开栏”基本情况认知调查，可以得知居民基本知道村里设有“村务公开栏”并且大部分了解“村务公开栏”的具体位置，对“村务公开栏”的简单的认知还比较了解。但是一综合表三，问及“村务公开栏”的具体情况时候，就没有多少村民可以准确的说出来。特别对“村务公开栏”规定更换时间把握的偏差以及对本村“村务公开栏”认知不明确，将大大影响村民参与到村民自治的效果。其中一位村民很直白的告诉调查者，“‘村务公开栏’在七社，我们住在一社，离这么远，哪有闲情跑到七社那边去看这破玩意，反正又没有什么用。”另外还有一点在表中没有明确指出的是，村民普遍觉得村务公开只有单一“村务公开栏”的形式太过枯燥，普遍不能满足村民的政治需求。，他们认为公开形式的单一性和局限性严重影响了村务公开的实施效果，致使即便村一级把村务公开的内容全面、真实、准确的公布出来之后，村民仍然对该制度一知半解，甚至完全不知晓。这意味着村务公开的形式还需要不断完善和创新，对于形式的有效性问题我们也需要提出质疑。

(三)对村务公开内容的评价

根据《意见》，村务公开的内容比较广泛，主要包括国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等，应继续坚持公开。要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。同时，要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。

表四和表五涉及的就是具体实际的村务公开内容认知。从两个表，我们可以清晰的看出，经常关注“村务公布栏”的村民只有两个，出乎我们的意料，只占到整个调查人数的13.3%。而对“村务公布栏”的内容认知和村务公开具体内容的认知，村民就更是一问三不知。原因出在哪？我们通过观察和总结村民的笔录，可以得到本村村务公开的基本情况，以供政策参考。本村村务公开不规范，尤其是财务收支项目笼统，内容不够明细具体；有的政策公开公布不完整、不具体；有的公布内容陈旧，村民无法进行事前、事中、事后全过程的监督。村务公开没有经过村民代表讨论，公开项目由村干部说了算；有的村务公开后，不听取群众意见，对村民质询无动于衷，不反馈不解释，久而久之，村民也就不对村务公开感兴趣，逐渐到达“无知”的地步。

(四)对村务公开结果的评价

根据表六，我们得知，对于本村村务公开最主要的形式“村务公布栏”的满意程度，一般以及以上的不到一半，出现这种状况的原因在上面已经给出了分析，在这里就不再进行讨论。而对于村民代表大会工作和理财小组工作的满意程度是所有调查选项中，满意度最高的。毕竟他们是从村民中直接选举产生，直接面向村民，代表村民的心声，深得民心也就不以为怪了。但是问题最大的莫过于对村干部工作满意程度的认同，特别是对村支书的工作认同，竟然有一半以上的人表达了自己的不满。调查者整理笔录，主要原因有以下几个。其一，是村支书选举不民主，基本上属于上面政府圈定人选后，在其框架之内“民选”出来的；其二，村支书选出来之后，成天忙于应对镇党委工作以及捞取自己的政治和经济利益。其三，村民找其反映问题，要么是找不到人，要么反映之后迟迟没有答复。最后，我们根据表六统计本村村务公开的满意程度时，只有8人(占样本总数的43.3%)认为一般或以上，只占到总数的一半，有的村民可能还是因为外界的行政压力，不得已而做出的答案。出现这一状况的最主要原因莫过于在村干部工作满意程度上的评价大大低于预期，最终导致本村村务公开的基本情况很不乐观。

二、村务公开困境的根源讨论以及思考

通过对15个村民个案的整体分析和研究，并且参照在这一方面的前沿讨论，笔者得出以下四种困境根源以供大家讨论。

（一）基层经济状况对“村务公开”的影响

当前城乡一体化趋势越来越明显，城乡二元化经济格局一步步被打破。在我们调查的土地村就可见一斑。虽然是成都市三环附近的一个郊区农村，但是经济发展水平决不亚于一个小的县城。在大街上是熙熙攘攘的人群，鳞次栉比的店部，琳琅满目的商品。而且特别要提出的是，今年6月7日，国务院同意批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。今后，成都将成为中国新的改革开放的前沿阵地，并率先对中国重大政策先行试点。对于当地村民来说，政策的倾斜无疑会对他们的生产生活产生巨大的影响。不仅是有大量的资金涌入，而且在金融、土地、税收等方面上更是会提出经济优惠政策，而村民现在想到的是抓住这个重大的历史发展机遇来振兴经济，利用房屋出租和纺织品加工等成规模的行业来捞取经济利益，确立自身经济地位。对于政治地位的确立，他们觉得现在还为时过早，也不对其感兴趣。其中一位李某村民就告诉调查者，“不是我们不想搞村务自治，村务民主啊。现在这个时候，谁不想着好好赚钱啊，别人一年能弄到五六万，自己不眼红是不可能的。就是光修几套房子也一年能拿到两三万。现在啊，大家都在赚钱，那我也只能先赚了再说。别人不搅和，你不要在村里没事找事干。”

（二）基层权力格局对“村务公开”的影响

在调查中可以发现，大部分村民对村干部的工作并不认同，对村务公开更是不屑一顾，甚至是刻意逃避。而村干部的说法也同样表达了自己的无奈。一位知情的村干部这样解释到，“村里的事，其实也不是我们说了算，上面也有自己的政策。我们每天光应付政策就已经够忙的，哪有时间自己去整事做啊。我自己还要吃饭养家呢。”乡镇政权作为国家权力体系中最基层的政权，发挥着对基层社会“面对面”的指导作用，既具有推动基层民主建设的政治权力，也有阻碍民主制度进一步推广的行政权力。这两种权力交织在一起，起到对基层社会的控制。村委会作为村民自治组织，虽然名义上不是行政政权，但事实上许多地方受”政府“指导”，在政治和经济两个方面都依赖于基层民主政权的开化程度。从而导致村委会角色的失衡。

（三）基层民主困境对“村务公开”的影响

根据宪法，党章和《村民组织法》的规定，乡镇党委不仅对乡镇政府而且同时也对村党支部实行政治性、方向性的领导；而村党支部又对村委会实行政治性、方向性的领导。也就是说，乡镇党委可以利用党组织的控制权实施对乡镇政府和通过村党支部实施对村委会的“绝对领导”。这种“绝对领导”是造成基层民主建设举步维艰的关键因素。在基层民主实际运作中，地方村委会的实际权力受到侵蚀，很容易出现村支书“一把手”的局面，。大小事情都是村支书拍板，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”变成了书记嘴边的一句空话。而且，村干部手中的政治权力很容易带来经济利益，利用手中的公权“暗箱操作”后转化为私利。一位知情村民透露，“现在这个村支书也是在忙着自己赚钱，在职两年捞的钱恐怕是象我这样的人十年都赚不回的啊。”所以，村民自治在一些地方就成为空话套话，村务公开作为一项具体的民主形式变成形式主义也在所难免。

（四）传统的“乡土文化”对“村务公开”的影响

根据著名社会学家费孝通先生的观点，“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”中国的乡村社会是讲究“熟人关系”的，注重“面子”和人情。在这个“熟人面子”的社会里，制度可以运行的空间不大。“村民自治”是在制度层面上设计出来的东西，意在鼓励更多人通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等多样的形式参与到中国基层的政治民主建设中来。但是在制度层面上的东西到了基层，有多少可以贯彻执行呢？又有多少村民愿意拉下脸和自己村支书“打破脸面争到底”呢？所以，村民代表大会，理财小组流于形式，形同虚设，不负责任也在所难免。最后，从基层的行政文化角度上看，村民和村干部也习惯于唯上，不习惯于思考、提建议等。一旦有人出来表示自己不满或者反抗，就很可能会遭到报复，在雍渡村就经历着这种情形。最后，大家就都在这种政治体制下达成妥协，缓慢的推进政治民主化建设，谁也不愿打破这种“和谐”的景象。所以中国基层民主化建设从形式主义走出来还要经历一段相当长的时间。