如何完善目前村委会选举中的两大缺失

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1982年，《中华人民共和国宪法》为中国改革开放的蓝图设计了农村村民委员会制度，中国式村民自治正式启动。1987年，全国人大审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年6月1日起试行。在试行了12年后，1998年11月4日，《村民委员会组织法》正式颁布实施。至2001年，村民委员会选举基本实现了由等额到差额、由间接到直接、由公开表决到秘密投票的转变。

《村民委员会组织法》是村民自治的基本法，关涉9亿农民的基本民主权利，关涉全国60万个村委会的制度化运作，自其试行以来的20年间，立法讨论、修改的次数之多，为中国立法史上罕见。又据不完全统计，2002年开始到2006年，全国人大代表不断呼吁修改该法，累计有2000多人次提出议案或建议案，仅十届人大四次会议就有400多项相关议案。正式实施8年后的2006年，民政部再次制定《〈村民委员会组织法〉修改草案》递交国务院法制办，预计今年11月提交全国人大审议。

自村民自治纳入中国民主政治进程以来，特别是2001年村委会直接选举普遍推开后，村民自治的基本制度——村民委员会选举制度一直是各方关注的焦点。“十一五”开局之年，新农村建设全面启动，村民自治成为新农村建设的核心内容。人们普遍认为，新农村建设不仅仅是新村庄建设，更应该是村民积极参与其中的、全面的农村自治体建设，而经由选举产生的村委会是农村自治体的基本组织形式，是农村自治体建设的方向。

北京新启蒙村民自治研究所（以下简称新启蒙研究所）多年来一直致力于推动村委会选举制度的法理规范和法律适用，他们在进行了广泛的乡村调查的基础上草拟了《村民委员会选举条例》（立法建议稿）。前不久，该所与北京大学宪法与行政法研究中心联合主办了“村委会选举的立法规范”学术研讨会，与会学者、官员、人大代表、农民代表以及法律实务界人士就此《村民委员会选举条例》（立法建议稿）相关问题进行了深入探讨。

《村民委员会选举条例》回应的现实问题

与会者首先就村委会选举的乡村调查实践和研究成果展开了广泛交流。他们一致认为，要在继续坚持乡村实证调查的同时，推动这部《村民委员会选举条例》的立法进程。中国人民公安大学法律系教授余凌云认为，该选举条例直面村委会选举中的两大缺失：选举规则的缺失和国家对村民选举权的保障的缺失。

《村民委员会组织法》作为我国法律体系中村民自治的基本法，全部30条内容中，规范村委会选举的内容只有6条500多字。这6条仅就村委会选举作了粗略的原则性规定，属实体法范畴，而对村委会选举过程的具体操作没有作出详细的统一规定，程序缺失。

随着村委会直接选举的普遍推行，选举过程中各种各样的问题不断凸现。候选人提名受到“社会痞子”、家族势力、为富不仁者的干预；选举过程受到强力因素干扰，存在贿选和操纵选举的情况；权力组织或个人利用法律规定的空白操纵村民代表的产生，进而影响村委会的选举；委托投票屡屡引发争议、上访；因没有明确规定，乡镇政府对村委会选举的干涉时而缺失时而又过甚，等等。据新启蒙研究所的调查，在全国范围内，村委会选举过程中的无序状况普遍存在。

农村土地问题成为村委会选举中各种复杂问题的一个根源。根据清华大学法学院副教授赵晓力的调查研究，在一些地处城郊或大型工程沿线的村庄，现有土地制度形成的土地级差地租给了村干部和“将来的”村干部权力寻租的空间，土地补偿款和出租、转让、发包等款项并没有转移支付给广大村民，本属于村民的这部分利益在选举过程中或者选举后几经博弈，却最终被剥夺了。农村土地问题成了村委会选举条例必然回应的一个难题。

村民选举权的救济欠缺。当村民选举权受到侵害寻求法律救济时，目前可依据的法律规定只有《村民委员会组织法》第15条，且这一条内容也语焉不详。村民往往就选举权受侵害提起行政诉讼，而法院多以村民选举权诉讼不属行政诉讼审判范围为由，驳回起诉。而且，诉讼中的“被告人”究竟是现任或当选村委会、上级政府还是破坏选举的个人，则无法认定，对村民选举权的法律救济“无法可依”。

根据《村民委员会组织法》第28条规定，省、自治区、直辖市的人大常委会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定村委会选举的实施办法。但是，1998年至今的近10年时间里，各地虽然制定完成了本省通行的选举条例，但在内容与上位的《村民委员会组织法》相差无几，可操作性差是其共同缺点。

与此相反，北京大学中国经济研究中心调查组经过广泛乡村调查后的统计分析证明，通过较为完善的选举程序产生的村委会，其服务的村子在公共投资、行政开支、村级收入分配以及帮助穷困村民摆脱疾病造成的负面冲击等方面都有明显的经济效益，村民参与村庄管理和建设的积极性高涨，成效显著。

对此“无法可依”的全国性状况，国家行政学院教授、行政法学学者应松年强调，与实体内容相比，程序虽然并不直接决定问题和事件的性质，但却实质性地影响着问题和事件的处理方式和处理结果。没有规范村委会选举程序的严肃法律，村委会民主决策、民主管理、民主选举和民主监督制度就无法保障。

因此，村民自治实践以及村委会选举的希望就在于，制定一套全国统一的、可操作性较强的选举规范。《村民委员会选举条例》是直面当前现实的。

《村民委员会选举条例》的基本内容和制度创新

新启蒙研究所制定的《村民委员会选举条例》（立法建议稿）共计11章94条。总则首先确认了村民自治的基本权利——选举权，确立了村委会选举的基本原则，即：普遍选举权原则、平等选举权原则、直接选举原则、秘密投票原则。

进而，该条例对选举程序做出了较为全面、系统的规定。首先是选举前的村级财务审计、选举工作机构等准备性环节，选举过程包括了选民登记、村民会议召集人及村民代表、村务公开监督小组成员选举、产生村委会候选人、整个选举程序等较为完备的内容。而罢免、辞职与补选、监督管理和法律责任章节则建立起了“权责对应”的立法框架。

这部选举条例的第一个亮点就是以“二次法”选举村委会。所谓“二次法”，就是召开二次村民会议选举村委会。第一次村民会议选举村民会议召集人、选举委员会成员、村民代表，并推荐党支部成员候选人；第二次会议选举村委会以及村务公开监督小组。“二次法”贯彻了村民会议是村级民主决策的基本组织形式的自治精神，并厘定村民会议召集人、选举委员会和村民代表各自独立的法律地位，旨在建立一种村民会议与村委会之间的权力制衡机制。

新启蒙研究所在《关于制定〈村民委员会选举条例〉的建议案》（以下简称选举条例立法建议案）中强调，村民代表是被《村民委员会组织法》所忽视的重要主体。村民代表不但是全体村民利益的代表，直接对其所代表的村民负责，还要从中产生村务公开监督小组等，应予以详细规定，从而保证其有效地行使职责，避免业已出现的贿选村民代表的现象。该所进一步提出的在村民代表选举中实行科学的“选区划分”办法，属于村委会选举的一大创举。（参见本报5月9日发表的行政法学学者张千帆教授的署名文章《如何保证村民代表的公正选举》）

在该条例中，对候选人资格的认定更加灵活。候选人可以自荐或他荐，然后定职位竞选。这和目前农村村委会选举的实践是一致的：在浙江省已经有了“自荐海选”村委会的成功案例。针对违反计划生育政策或者非本村户籍的优秀的提名候选人，其资格认定经由村民会议作出，排除了强制性立法规定和行政手段的干涉。

村民会议召集人制度将选举过程中各种会议的召集权从上届村委会手中还原给了参与自治的村民。村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。通过有效运作的各种议事会议，保证选举的规范运行和民主决策、民主监督。

委托投票必须通过书面委托的方式公开办理。谁委托谁投票，原因是什么，必须要公开。中国人民大学教师仝志辉博士认为，委托投票不但牵涉到当选票数过半以及能不能充分代表民意的问题，而且，书面委托可以规避委托投票引起的贿选行为，也就是买卖委托票行为。

作为一部较为系统的程序法，《村民委员会选举条例》（立法建议稿）规定了对村委会成员的罢免、弹劾程序，共计10条的详尽内容保证了罢免程序的可操作性，这是对实践中“村官罢免难”问题的有力回应。

与会专家一致认为，新启蒙研究所主持起草的这部《村民委员会选举条例》与《村民委员会组织法》民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的总体立法目标是一致的。

《村民委员会选举条例》的立法程序

目前，对村委会选举程序立法的讨论大致可以分为四类：第一，修改现行的《村民委员会组织法》，加入对村委会选举的详细规定；第二，由全国人大制定村委会选举的范例法，各省、自治区、直辖市的人大常委会参考制定本地区适用的详细的选举条例；第三，由全国人大制定《村民委员会选举法》；第四，通过修改《村民委员会组织法》第14条，全国人大授权国务院制定《村民委员会选举条例》，条件成熟后再由全国人大制定选举法。

新启蒙研究所草拟的《村民委员会选举条例》依循的是第四条途径。他们坚持认为，无论是修改《村民委员会组织法》还是新立《村民委员会选举法》，其间必然受阻于立法机关多个部门之间复杂的立法博弈——《村民委员会组织法》试行12年始得正式施行就是证明，这也是对有限立法资源的极大浪费。而更为迫切的是，正在全国范围内全面推进的村委会选举实践亟需一部具有可操作性的选举规范。

该选举条例立法建议案关于立法程序的建议与民政部的立法规划相一致。作为村民自治工作的最高领导机构，民政部依据广泛而扎实的调查数据，积极推动着选举条例的立法。同时，各省业已制定、实施的村委会选举办法为制定全国统一的选举条例提供了较为充分的实证准备。而来自中国青年政治学院法律系的马岭教授则认为，选举条例立法存在“良性违宪”的立法风险，应给予充分关注。

在立法技术上，统一的选举条例能否体现地方差别，是与会者讨论的一个焦点。质疑者认为，就目前的乡村调查实践来看，各地差异性较大，对既有调查的统计分析又无法保证对全国“面上”情况的掌握，那么，如果统一的选举条例无法适应地方的具体情况，条例的“可操作性”就会成为空谈。

对此，选举条例立法建议案有特别说明：该选举条例对村民选举权作了统一的、详细的赋权性规定，对村民会议召集人制度、选区划分、投票计票方式等可在全国范围内普遍适用的选举细节作了统一规定，但整部选举条例仍然是一个开放性的权利体系，全国各地方还要经过充分讨论，增删修改，直至达成统一；同时，该条例坚持对选举过程的量化分析，追求选举成本的节约，以适应不同地方财政的实际情况。

关于《村民委员会选举条例》的理论研讨

《村民委员会选举条例》的立法方向是什么？与会者一致认为，《村民委员会选举条例》就是要推动农村向着民主自治体的方向不断发展，确立村民自治在整个国家治理转型中的方位。因此，当前的选举条例要立足农村的社会基础，注重农村的本土资源，发挥农民在村民选举中的创新能力来选举产生村委会，避免立法者“为民做主”的思想倾向。

但是，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英提醒与会者，在村民自治的现有实践中，村委会权力过大已成为民主政治发展的不利因素，民主选举产生的村委会主导着集体经济组织、矿产资源、农村转城镇用地等多种资源的一部分配置权力，而其往往并不能自当选之日起始终秉持“受托者”的“公仆”角色，这就需要通过进一步完善相关法律制度、深化农村产权改革等途径加以规制。（参见党国英《论乡村民主政治的发展》）

来自全国人大常委会法工委政策研究室的胡健提出，应将选举条例的立法置于国家总的立法体系中，先确立选举程序立法的四级权限划分：哪些由全国人大制定，哪些由省市区人大制定，哪些由县乡制定，哪些属村规民约。余凌云教授进而补充到，村规民约应该成为选举规则的重要内容，而目前对此的重视显然是不够的。

民政部基层政权建设司农村处处长王金华提出，按照《立法法》第8条的规定，对基层群众自治的规范须由全国人大制定法律，那么，“村委会选举程序”究竟应属人大立法范畴还是国务院立法范畴呢？张千帆教授认为，立法过程中普遍存在的立法博弈问题、立法资源分配问题导致现在推动此项立法困难重重，而从法理上看，“村委会选举程序”完全可以纳入国务院行政立法的职权范围，关于“选举条例”的立法规划是可行的。

无法得到司法救济的权利即使法律规定得再完备也是无济于事的，目前村委会选举中司法缺位的普遍现象引起了与会者共同的焦虑。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，国家的权力正在一步步地社会化，所以，对社会机构权力的规制也应是一个司法问题，将村民选举纳入行政诉讼范围在法律上并没有太大障碍，行政诉讼法与村委会选举条例的对接是可行的。当前，将村委会选举纠纷纳入行政诉讼范畴需要解决两个问题——谁做被告和法院保护的权利范围如何界定。王金华则认为，对村民选举权的救济可以考虑行政办法，比如民政部门的行政干预等。