构建中国特色城镇发展新格局

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主要观点

●我国城镇化已进入快速发展阶段。促进城镇化健康发展，必须适应城镇化进程，把握好市镇设置节奏。

●节约土地、集约发展是我国城镇化道路的必然选择。应处理好推进城镇化与占用土地的关系，注重提高城市规模效益，控制适度的城镇规模。

●大中小城市和小城镇在我国现代化建设和城镇化发展中都有不可缺少的重要作用。坚持大中小城市与小城镇协调发展，既要注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，又要加强规划和调节，并与统筹区域协调发展结合起来。

●我国城镇化决不能以牺牲农村为代价。既要发展城镇、建设城镇、繁荣城镇，又要发展农村、建设农村、繁荣农村，实现城乡协调发展、共同进步。

推进城镇化健康发展，构建具有中国特色的城镇发展新格局，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重要任务。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”这是对我国城镇化发展趋势和道路的高度概括，是对构建中国特色城镇发展新格局的科学阐述。城镇化建设涉及众多部门，许多民政业务都与之密切相关，特别是市镇建制的设置调整更是关系重大。目前，一些地方对城镇区划调整的热情很高。这就要求我们从全局上认识和把握城镇化发展趋势，积极稳妥地做好城镇区划调整工作。

适应城镇化进程，把握市镇设置节奏

城镇化是工业化的必然结果。从现实情况看，城镇化至少应包含以下内容：一是人口的转换，即农业人口向非农业人口转换；二是地域的转换，即农业用地向非农业用地转换；三是经济结构的转换，即经济投入和产出从农业向非农产业转换；四是生活方式的转换，即由农村生活方式向城市生活方式转换，以及农村的现代化过程。改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。从1978年到2004年，城镇化水平由不足18％提高到41.8％，这表明我国城镇化已进入快速发展阶段。在这一城镇化发展的关键时期，实施好城镇化战略，对于扩大内需、推动国民经济增长，对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重要意义。

我国国情决定了城镇化进程必须把握节奏、循序渐进、稳步发展。城镇化进程的快慢、转移人口规模的大小，主要取决于两个前提条件：一是农业生产水平，即在保证粮食供给的前提下，农村可以提供多少进城劳动力和农副产品；二是工商业发展水平，主要是城镇能提供多少就业岗位。我国农村人口之多、城镇化任务之艰巨，是其他任何国家无法相比的。我国现有城镇人口5亿多，城镇化水平每提高一个百分点，就要增加1300万到1500万左右的城镇人口。面对如此庞大的农村人口城镇化任务，如果不实行积极的城镇化战略，必然滞缓整个国家的现代化进程；但如果农民进城速度过快、规模过大，城镇无论就业还是公共设施都难以承受。因此，在推进城镇化的过程中，应全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会可承受的程度，注重经济社会综合效益，注重发挥政府的宏观调控作用，总体规划，科学引导，逐步推进。

城镇是城镇化发展的产物和载体。虽然设市设镇不等于城镇化，但城镇化的发展必然要求设置一定数量的城镇，城镇的设置在一定程度上影响着城镇化的发展进程。随着城镇化的进一步发展，城镇人口逐步增多，适时适度地增加一定数量的城镇是必要的。但是，城镇的设立应与经济发展水平相适应，特别是与城镇化进程相适应，循序渐进，逐步增加，把握好节奏，控制好数量，选择好方式。

审慎调整城镇区划，引导城镇集约发展

节约土地、集约发展是贯彻落实科学发展观的客观要求，也是我国城镇化道路的必然选择。作为不可再生、不可替代的资源，土地在经济建设、社会发展、人民安居乐业等方面具有举足轻重的地位和作用。人口多、耕地少是我国的基本国情，土地问题对我国来讲是一个关乎生存和发展的全局性、战略性重大问题。在坚持走中国特色城镇化道路中，必须贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持城镇集约发展的方针，把节约土地特别是保护耕地摆在突出重要的位置，确保经济社会可持续发展。

从理论上讲，城市土地利用率远远高于农村土地利用率，城镇化有利于集约发展，集约化有利于节约土地。但如果不加强规划、严格控制，在城镇化进程中浪费耕地的危险是存在的，有的地方这一问题还很突出。因此，必须处理好推进城镇化与占用土地的关系，坚持节约用地、集约发展，最大限度地提高土地利用率，反对盲目扩大城市规模、乱占耕地的行为。

城市规模过大，容易导致人口拥挤、交通堵塞、环境污染、社会治安差等问题；但如果城镇没有一定规模，又会造成重复投资、重复建设、公用设施利用率低、公共资源浪费等问题。因此，控制适度的城镇规模尤为重要。必须加强科学规划、合理布局、促进集中、调整规模，对一些规模过小的村镇进行适度撤并，加强中心村镇建设，引导农村工业向园区集中、农民向中心村镇集中、土地向规模经营集中，从而提高城镇化进程中各种相关资源的利用效益，提高村镇建设的质量和水平。从我国国情看，需要一定数量的大城市来承载众多的人口，但也不能盲目扩大城市，而应从实际出发，从优化城市体系的规模结构和区域分布出发，根据区域经济发展的需要确立城市发展的目标定位，在尊重市场经济规律的基础上，采用政策手段对城市规模进行适度调节。

近年来，各级民政部门为促进城镇集约发展，积极组织开展了撤并乡镇工作。全国乡镇数量由上世纪80年代中期的8万个减少到90年代中期的5万多个。本世纪初开始新一轮的撤并，目前全国乡镇总数已减少到3.6万多个。通过撤并乡镇、扩大乡镇规模特别是小城镇规模，优化了小城镇布局和农村资源配置，减少了农村行政成本，减轻了农民负担，体现了集约发展的要求。

科学规划市镇布局，促进各类城镇协调发展

坚持大中小城市与小城镇协调发展，体现了国情要求，反映了时代特征。没有大城市就没有经济和科技发展的龙头，没有中小城市就没有城镇体系的骨干，没有小城镇就没有连接城乡、协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在我国现代化建设和城镇化发展中都有不可缺少的重要作用。《建议》明确了大中小城市与小城镇协调发展的基本思路，指出：“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力……有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。”这是今后一个时期我国各类市镇协调发展的总体要求，也是总体规划、调整优化我国城镇体系的指导原则。

贯彻落实这一指导原则，首先要完善市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时要加强规划和调节，引导各类市镇科学分工、合理布局，科学设置城市建制。由于历史原因，我国城镇体系尚不完善，城市布局不够均衡。因此，要因地制宜，分类指导，实施各有特色的区域城镇化政策，根据城市分布现状和发展的需要与可能，重点支持和引导不同地区不同规模的城市发展。从民政部的工作职能出发，我们要研究制定全国设市设镇总体规划，慎重稳妥地调整城镇设置和区划结构，探索改革完善城市区划体制，增强城市发展活力，健全完善全国城镇体系。针对目前我国城镇体系中存在的县级市总量太少、中西部地区骨干城市不足的突出问题，根据科学不盲目、从严不封口、规划不张扬的要求，逐步解决县包围市、市县同城、一市一区等中心城区发展受到严重制约的问题。

坚持大中小城市与小城镇协调发展，还要与统筹区域协调发展结合起来。这是落实科学发展观的重要体现。目前我国区域经济发展水平很不平衡，东部地区已进入以工业化、城镇化、市场化和信息化为支撑的新型现代化率先发展阶段，中西部地区则刚刚进入工业化、城镇化的初中期阶段，城市布局东密西疏。按照统筹区域协调发展的要求，中西部地区特别要加快区域中心城市建设，着力培育区域中心城市，以省会城市和区域中心城市带动中小城市和小城镇发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的城镇新格局。中部地区人口密集，人口总量多，农村人口比重最大，对全国人均经济发展水平和现代化整体水平影响很大，特别要着重适应农村劳动力转移的需要，加大发展区域中心城市的力度，增强大城市以及城市群的整体实力，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡、共同繁荣。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，应着重适应集中发展的需要，重点建设好省会城市和地级骨干城市，合理、集约利用土地，切实保护生态环境，走可持续、集约式的城镇化道路。

建设社会主义新农村，促进城乡协调发展

统筹城乡协调发展是落实科学发展观的基本要求，也是促进城镇化健康发展的重要保证。我国城镇化决不能以牺牲农村为代价，不能出现西方国家城市化过程中曾经出现过的城镇繁荣而农村败落的局面。既要发展城镇、建设城镇、繁荣城镇，同时又要发展农村、建设农村、繁荣农村，实现城乡协调发展、共同进步。只有这样，我国城镇化才能长足发展，现代化才能全面推进，全国城乡才能真正实现全面小康。正因为如此，《建议》提出了建设社会主义新农村的战略任务，强调“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”

建设社会主义新农村是整个国家现代化建设的重要组成部分，是各行各业的共同任务。民政工作历来重心在基层、重点在农村，在建设社会主义新农村中肩负着重要的责任和任务。我们不仅要扎实搞好救灾救济、五保供养、优抚安置、老年福利等社会保障工作，完善农村社会保障体系，保障广大农村困难群众的基本生活，而且要引导发展各种农村专业协会组织，促进农业产业化、专业化经营；指导好农村基层政权和基层群众自治组织建设，提高村民自治水平，发展和维护农民群众的民主政治权益；积极推进和谐村镇、和谐社区建设，及时解决边界纠纷，提供公共服务，促进农村和谐稳定。