解读胡温新政下的三农政策

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近年来，中央相继提出建设“全面小康和和谐社会的科学发展观”后，在解决“三农”问题方面采取了一系列颇具力度的政策措施，如取消农业税、粮食和农机直补、增加六小建设投入、降低教育收费、农村合作医疗补贴、农村金融改革、乡镇体制改革等等。

一，这些措施，为农村经济、政治发展带来了几个可喜的变化：

第一：当前农业、农村经济发展遇到的宏观环境是改革开放以来最好的“黄金时期”。马晓河研究员认为，1978年以来，我国农业、农村发展遇到两次“黄金时期”，一次是20世纪70年代末80年代初，农业、农村通过内部制度创新，实行家庭联产承包责任制，获得了举世瞩目的发展成就；另一次就是最近几年，这次在很大程度上是国家通过一系列的外部制度创新，去推进农业、农村经济发展的。同以往比较，最近这几年各级政府格外关注和重视“三农”，是向“三农”投入最多、改革力度最大、取得效果最好的时期。比如，一是2004年中央财政用于“三农”的支出高达2626亿元，比上年增长了22.5%。二是由于降低和取消农业税，去年农民受益305亿元，今年又将获益210多亿元。三是2004年6月中央决定彻底放开粮食收购市场，农民可以将手中的粮食按市场价格，卖给收购企业或加工企业；同时，中央还将对粮食流通领域的补贴改为对农民的直接补贴（去年116亿元）。四是中央还对农民实行间接补贴，对稻谷、小麦、大豆等良种进行补贴，对农民购买农机具进行补贴，对农产品加工业进行贴息补助，支持农民调整农业结构（数据不全）。五是全国绝大部分的省市区都对农村信用社进行了改革，为了支持信用社改革，央行拿出近1700亿元的票据和专项再贷款资金，用于置换信用社的不良资产，增加资本金，以帮助农民解决贷款难的问题。

第二：粮食产量出现了恢复性增长，粮食供求关系出现了转折性的变化，粮食安全问题逐渐缓解。去年9300亿斤。从目前来看，全年粮食产量有可能突破（乐观估计9600）亿斤，加上大豆、稻谷、小麦进口500亿斤，粮食供求平衡。

第三：农民收入打破了1996年以来增幅连续下降的格局，出现了8年以来少有的增幅（6.8％）。（农业收入增长12％）。在收入迅速增加的情况下，农民消费开始活跃，农村市场也由冷趋暖。

第四：乡镇企业快速增长，农民就业开始逐渐恢复。去年下半年以来，由于农民收入增长和农村消费活跃，我国的乡镇企业与劳动就业实现了同步增长，农民从乡镇企业获得的工资性收入明显增加。

第五，贫困地区人口流出加快，劳务收入成为贫困地区现金收入的主要来源。由于粮食等农产品涨价和中央对三农投入的增加，2003——2004年中部地区农业收入增长较快（12％），中部地区出现农民工回流现象，导致东部发达地区出现大面积“民工荒”现象。“民工荒”的出现，为基本技能相对差一些的云南贵州边远地区农民提供了城市就业的机会。2004年，贵州输出农民工达到350万，较上年增加50万人；2005年贵州输出农民工400多万，再增加50万人。农民工工资成为贫困地区主要的现金收入，据调查，贵州农民家庭现金收入的65％以上来自打工。在西南、西北的贫困地区，一亩地的收入在150元左右（劳动力不计算价格），一个劳动力外出打工一般收入7000元左右，相当于47亩地的收入。2003年，我国贫困人口不减反增80万，为2800万；到2004年，收入在668元以下贫困人口减少290万，收入在924元以下贫困人口减少640万。这是近5年来贫困人口减少最多的一年。

第六：农村合作组织建设进入新的阶段。来自农业部的信息显示，中国农村的农民专业合作经济组织，总数已达140万个，其中具有一定规模、运行基本规范的有14万个，它们基本涵盖了种植业、畜牧业、渔业等农村生产的方方面面。从2004年起，中国政府已经在财政上支持农民专业合作经济组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，并积极推进有关农民专业合作经济组织的立法工作。《农民合作经济组织法》有望明年提交人大。

第七：农村（土地）金融改革走向深化。继2003年启动农村信用社改革试点之后，2005年，农村信用社改革在全国全面展开。农村信用社改革的重点亮点是：要在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效，进一步发挥其农村金融的主力军作用。2005年的中央一号文件，明确要求加速推进农村金融改革和创新。要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。培育竞争性的农村金融市场，制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定。扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。最近两年以来，在全国各地出现了各式各样的社区发展基金，社区资金合作社。在东北，还出现了准许农民用承包地抵押贷款的社区资金合作社。承包地可以作为抵押品在金融组织里贷款，这个创新具有划时代的意义。在广东，集体土地可以加入一级市场，土地成为农民的资本，农民可以分享完整的土地产权，这实际上为农村金融的发展拓展了巨大空间和机会。

第八，义务教育和卫生医疗改革试点全面启动。

教育：2006年，西部贫困县实行免费义务教育，教师工资由省政府预算解决；2008年全面实现免费义务教育。

医疗：2003年底，在浙江、湖北、云南和吉林省试点。到2005年，试点由四省扩大到全国。到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖全国的农村居民。

第九：乡镇体制改革逼上前台。随着农业税的取消，乡镇和村两级原有的财政基础没有了，乡镇体制改革被逼到了前台。改革探索体现在以下几个方面：

一是在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索（1－7）。主要有：1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。2、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。3、“两推一选”镇长的探索4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。一票是民意测验票。二票是选举票。5、由选民直接选举乡长的探索。6、“海推直选”镇党委书记、镇长的探索。7、“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同步进行的探索。具体做法是：全区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选；党委书记、副书记、委员均实行差额选举，并由党的代表大会直选产生；乡镇党委产生后，按法定程序实行党政交叉任职，即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任，另5名委员中有3名兼任副镇长；乡镇机构合并为4个办公室：党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室。实行“海推直选”乡镇领导与机构改革同步试验，使咸宁区乡镇干部减少了62%，这个经验在湖北全面推广，正推向全国。

二是撤并乡镇。据统计，截至到2003年底，农村乡镇数量已从2000年的44,867个，减少至39,240个，减少了5,627个乡镇建制。

三是推行乡镇政务公开乡镇政务公开，是农村乡级民主的新形式和重要内容，对完善乡镇管理体制有重要作用。这项工作是直接在中央的部署下进行的。2000年12月，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所，全面推行政务公开制度。目前这一制度正在各地巩固、完善、提高之中。

四是在深化乡镇体制改革上提出了五个可供选择的方案。有5个方案可供选择。一是撤销乡镇公务员之家，全国公务员共同天地制，改成县政府的派出机构；二是撤并乡镇，转变政府职能，精简机构和人员；三是实行乡镇自治，明确农村事务和国家事务，通过国家法律充分保障乡镇自治；四是先进行乡的改革，镇根据具体情况另行改革；五是实行小县制，履行原县乡两级政权的职能。

二，影响农村经济、政治、社会发展的不利因素依然存在。

在农村经济、政治不断向好的方向发展的同时，我们还必须看到，当前还存在着多个制约因素。

第一，近几年粮食价格在高位上下降的可能性要远远大于上升的可能性。首先，2004年末世界粮食库存增加，2005年全球粮食有望增产。根据联合国粮农组织的《世界粮食展望报告》，2004年末世界粮食库存比上年增加了5562万吨，增长了14.3%，库存粮占世界年度消费量的20.2%，高于公认的18%粮食安全线。这将使世界粮食市场价格呈现下降趋势，重新回归国际价格低于国内价格的常态。其次，从国内看，在粮食高价格的刺激和中央“三农”政策支持下，目前2亿多个农户的种粮积极性都比较高，他们不但增加种粮的投入，而且还扩大种植面积和复种指数，今年粮食9600亿斤。根据粮食生产周期预计，未来2－3年粮食继续增产，必然会带来市场价格的波动，引起粮食价格下降。因此，粮食价格下降会直接制约农民收入的增加。，局部地区会出现粮食过剩和卖粮难的问题。减轻农民负担的好处是800亿元/年，如果粮食、棉花、油料价格下降10％，农民收入将减少2000亿元以上。

第二，农业生产资料价格和农村消费品价格同时上涨，直接增加了农民生产生活成本，并影响农民的收入。尽管政府利用各种手段限制农业生产资料价格上涨，比如给化肥企业补贴，严格监督和控制化肥价格上涨。但从目前的农村市场看，化肥、农膜和种子等农业生产资料价格还是上涨了。2004年较2003年农业生产资料价格综合指数上升了9%；2005年上半年，主要农用生产资料价格与2004年同期相比，总体呈增长态势。从化肥类农资价格看，涨幅最大的是国产复合肥，批发价（农资经销户进价）为1620元/吨，市场价（零售价）为1745元/吨，同比分别上涨35%和41%；其次是国产氯化钾，市场价为1704元/吨，同比上涨28%；国产磷酸二铵批发价为2300元/吨，市场价为2420元/吨，同比分别上涨15%和7%；碳酸氢氨批发价550元/吨，市场价为600元/吨，同比都上涨15%；国产尿素批发价为1715元/吨，市场价为1760元/吨，同比分别上涨了13%和17%。从种子类价格看，也是呈现上涨态势，同比上涨7％。从农药价格看，由于农药供应量较为充足，市场价格与去年基本持平。从饲料价格看蛋鸡配合饲料同比下降了12%；育肥猪配合饲料同比上涨2.67%。此外，普通棚膜市场价为8824元/吨，同比上涨5%；地膜市场价为8592元/吨，同比上涨9%，农用柴油（0号）市场价为4102元/吨，同比上涨9%。另外，从消费品价格来看，2004年以来农村消费品价格上涨幅度一直要高于城镇1—1.5个百分点。今年以来，这种趋势还在继续。

据计算，农民消费资料价格每上涨一个点，每位农民要多支出16元（3000亿元以上），如果农民比市民的消费价格指数高出1.5个百分点，农民为此一年要比市民多花费25元（2000亿元以上）。

第三，政府支持农业的政策空间在变小。去年取消农业特产税，降低农业税税率，农民由此受益305亿元，今年27个省取消农业税也就是210多亿元，减免税费的空间已经使用完了；去年国家对农民直补116亿元，今年预计130亿元，增量补贴不足20亿元。再加上种子和农机具补贴，总额不会超过去年。粮食总量达到9600亿斤后，如果再增加粮食补贴也许会导致农民增产减收的结果。另外政府对农业的投入，由于特别国债发行减少，今年对农业的投入占国家总投资的比重不会降低，但绝对量增加不会太多（2626亿元）。因此，今年在政策上支持农民增收的空间有限。这样，由政策刺激农民大幅度增加收入的空间将明显小于去年。

以上第一、第二、第三主要对中部和东北农民收入产生较大影响，会导致中部和东北农村劳动力向东部和城市非正常转移，从而影响西、南西北贫困地区农民正常的非农就业，进而导致整个劳动力市场由相对的卖方市场向买方市场转变，对农民收入增长和西部农民脱贫产生消极影响。

第四，农业税免征后也激发出一些新的问题和矛盾。

实行农业税免征，极大地调动了农民种田务农的积极性，也使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来，但由于农村基本制度还是“以农补工”时期留下来的，与之衍生相伴也出现了一些新的矛盾和问题。

一是农民土地矛盾纠纷急剧增多。农村土地二轮承包是1997年，当时由于种地少有利润或亏本，不少农民外出打工没有参与分地，大片的“撂荒地”承包给了种粮大户。现在农民种田实现了“零负担”，土地收益大大提高，一些地方出现了农民工返乡争田要地的潮流（“民工荒”的原因之一）。于是出现了“种粮大户依据《合同法》保卫自己的土地经营权，失地农户依据《土地承包法》保护自己的土地承包权”的法律打架局面，以致矛盾双方层层上访，甚至大动干戈，酿成恶性案件，严重影响了农村稳定。据统计，去年以来长阳土家族自治县共发生农民土地纠纷信访案件92件，涉及108人次，今年元至4月已受理信访件19件，涉及33人次，同比都呈上升趋势。据央视报道，湖北省监利县村村都存在土地纠纷案件。由于种粮收益提高，加上“增人不增地，减人不减地”的法律化，不少地方毁林复垦抬头，生态环境遭到破坏。

二是乡镇及村组干部的职能和角色转换尚未及时到位。乡镇财政所随着农业税全部免征，工作量大大减少，人浮于事的现象较为突出。而农村却有很多的事情如：乡村公共基础设施建设、技术服务、合作医疗、养老、乡村规划、社会治安、环境保护等没有相应的财政支持，更没有人管。过去依靠农业税支撑的农村公共服务体系，正处于崩溃之中。

三是村级自治组织正常运转更加困难，农村存在组织崩溃危险。农业税全免后，财政收入渠道更加变窄，刚性支出又必须确保，加剧了乡镇财政收支矛盾。村级组织支出成为无米之炊，村民自治组织缺失财政基础，农村民主自治走到了死胡同。另外，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等基础设施和公益事业也因没有经费投入而一拖再拖，陷入停滞状态。农村社会正处于混乱前夜。农村的两个非法生存和两个灰色化趋势越来越明显。

四是基层债务沉重，成为农村不安定的重要因素。

取消农业税，更进一步加剧有农村债务的膨胀。

最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

基层债务眼前还没有找到化解的办法，新一轮的讨债高峰必将在中国农村上演，至于闹出一些什么故事还无法预测，但有一点可以肯定：债务必将导致农村新的私有化浪潮和不安定。

第五，中央财政转移支付的路径、资源配置方式、资金使用管理低效。

随着农业税的取消，中央逐年加大了对三农的转移支付力度。但由于体制改革跟不上，存在的问题也是“触目惊心”的。

一是转移支付“雁过拔毛”，路损严重。2004年中央对三农转移支付2626亿元，2005年预计超过3000亿元，按照7亿农村人口计算，人均430元多；2004年中央和地方政府的各类扶贫资金350亿多元，预计2005年超过429元，按照国家公布的2600万贫困人口，人均1500多元。但是，中央对三农的转移支付的过程中“路损”巨大，100元从北京出发，到农村仅剩30元。据对云南、贵州5个国家级贫困乡的调查，2万人的乡镇，每年实际得到转移支付的扶贫资金和农业扶持资金，一般在300万元左右，人均150元左右。

在中央财政转移支付环节上，"权力寻租"行为普遍存在。主要表现是：（1）中央级财政转移支付环节上，大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时仅将其中的56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。2003年，国家发改委安排的中央预算内基本建设投资为304.49亿元，内部预留76.13亿元，占年度预算的25%。中央级财政转移支付之所以会出现"梗阻"，根源就在于这些"小财政部"已经到了雁过拔毛的地步。此外，据对17个省（市、区）财政审计的结果，2002年省级预算一共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，还有4个省根本没有编报中央补助收入预算。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。（2）中央财政转移支付的专项资金分配环节上，存在着重复设置项目，多头审批，层层截留等严重问题。财政部提交全国人大代表讨论的2003年中央转移支付8000多亿元资金中，竟然有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。由此导致一大批政府官员"权力寻租"，甚至直接向项目单位提取一定的所谓"管理费"。中央财政转移支付经过层层"把关"之后，几乎每一笔专款在每一次“把关”中都会出现10%～20%的损耗。

二是转移支付不仅没有缩小公共服务能力差距，相反扩大了。经济发达地区财务情况好，经济落后地区政府的财政能力弱。按一般性转移支付、税收返还和体制补助合计计算，东部获得的财政补助大于中部，中部获得的财政补助大于西部。广东超过350亿元，上海、江苏、浙江超过200亿元，山东和辽宁也超过150亿元。东部只有两个省市的补助低于100亿元；而中西部22个省区市补助超过100亿元的只有6个，补助最多的云南也只有140多亿元。

三是转移支付资金到达农村后，使用效率也及其低下。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算；到达农村的项目资金，大多都是干部主持对“资本家”招标，实际30元的项目，招标价格高达百元以上。（1）例如，大别山区一个国家级贫困县近10年间，一共争取到中央财政转移支付专项资金2.4亿元（包括财政贴息扶贫资金、财政支农资金和以工代赈资金等），这其中有60%以上用于平衡县级财政预算。此外，专项资金下拨到项目后，县乡都要专门成立机构来主持资金、项目运作，还要有专门人员，配套办公地点、交通工具和办公设备，所剩无几的资金再来一个“官商合谋式”的招标，结果是专项资金到该用的时候已经是“钱到地头干”了。（2）贵州北部有一个县，该县人口48．9万，农业人口约42万人。政府农口供养人550名（其中70％的人员在县城机关）。04年该县农牧部门行政预算为人民币877.6万元，林业局行政预算为人民币254.5万元，水利局行政预算为人民币264.4万元，合计人民币1396.5万元；该县2004年水利、畜牧、农业、国土、林业、气象、扶贫办、农行等部门共得到上级财政项目扶持人民币4267.87万元，县财政配套227.1万元，共计人民币4494.97万元。按全县农业人口平均，人均投入107元，而财政报告上农民人均增收不足一百元（农民反映没有增收，有的还收入下降了）。和当地各乡镇农民访谈，农民反映农业产前产中产后没有得到什么服务，由此可见，巨额的支农资金主要用在了养农业行政机构和不干活的农业行政人员上。

财政转移支付路径、财政资源的配置方式、财政资金的管理使用体制存在的问题是非常严重的，除宝贵的财政资金大量的浪费外，更大的后果是造成了政府机构和人员的膨胀，资源越多，政府机构和人员膨胀就越快，经济发展的好处不能让人民分享，而是被政府体制内的既得利益集团消耗了。这样的问题不尽早解决，将来是付不起改革成本的。

第六，农民权益进一步弱化。

一是由于农业税的取消，农民与政府博弈的筹码没有了，农民与政府似乎没有了对话的机会和渠道。过去政府找农民要钱，不得不听取民意，改进政府工作；现在，政府成为了“施舍者”，农民成了“被施舍”对象，农民的主人翁地位既没了经济保障也无政治保障。从现在农村开展的合作医疗、农村信用社改革和中央转移支付资金的使用管理来看，农民几乎没有任何角色了，农民在国家政治和公共决策层面似乎更加边缘了。

二是《农村土地承包法》的实施和取消种地负担后转移支付严重不足，弱化村社土地产权，使村社组织功能更加弱化，农民更加原子化，村民自治走到死胡同。《宪法》规定，农村土地属于村社集体所有，但《承包法》和取消农业税政策剥夺了村社土地所有者的权益。所有者既不是发包者，也不能决定承包期，更不能根据民意、村情和市场行情调整土地和收取承包费。30——50年之内“增人不增地，减人不减地”和不许村社收取土地地租的政策，是对村社组织的釜底抽薪。这样的结果是既破坏了村社的产权与村社的治权的统一，又破坏了乡村社会原有的制度体系和治理方式。村民更加原子化，村民自治成为无本之木，无水之源。

三是农民工权益保护没有实质性的进展。尽管中央在十六大明确承认农民工是产业工人的重要组成部分，但农民工至今没有享受到产业工人的待遇。

劳动部门的统计显示，2002年全国各地累计拖欠农民工工资400多亿元，而当年劳动监察部门仅追回14亿元。历年来，中国农民工被拖欠的工资累计达1000亿元，其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70％。据北京市属几大国有施工企业调查，2003年总体劳务费结算率在50％左右，有些单位只有30％左右。全国建筑企业2003年内拖欠农民工工资161.93亿元（孙立平）。

据陆学艺测算，进城农民工人均一年给城市创造的价值大约在25000元左右，而一个农民工一年充其量才拿走8000元，剩余的17000元都留给了城市。照这样计算，1亿农民工务工，这些农民工为城市创造的价值一年就是17000个亿。

调查显示，2004年广东省外来农民工月均工资仅为全省在岗职工月均工资(1675元)的54.9%，即大约988.25元，普通工人的月工资大多维持在600-800元左右。珠三角地区农民工月均工资12年来只提高了68元。到福建晋江求职的青年反映，他们的心理底线是每天工作10小时，月薪600元，但市场提供的岗位大多是每天工作12小时，月薪500元。

农民工不仅工资低下，职业工种低贱，工作生活条件差，工作时间超长，食品消费低档，食品安全难保证，更为严重的是精神空虚和性生活缺乏。

此外，健康状况也非常糟糕，生命安全和身体健康得不到保障。据武汉市卫生部门的调查，感染肺结核的比例比常住人口高出近一倍，首批参加体检的121名民工中，就发现了1名急性肺结核患者，乙肝“大三阳”“小三阳”共有28名。卫生部及国家安全监管局等单位2004年11月14日透露，目前职业病防治工作面临新情况、新问题，其中农民工、临时工遭受的职业病危害尤为突出。2004年1－9月，卫生部共收到重大职业病危害事件报告36起，涉及中毒人数584人，其中死亡49人，中毒者大多为进城务工农民。据罗小朋在贵州农村调查，伤残和死亡的农民工，占外出打工者的百分之七以上，总数在1000万左右。

此外，基本社会保险普遍缺失；子女受义务教育权也没有保障，此外，民主权利更难以保证。

第七，一般地租收入减少，必然导致地方政府（官员）强化对差级地租和矿产资源的摄取。

农业税的取消，其配套改革没有跟上。一方面，过去靠农业税和额外农民负担（至少1500亿元）支撑的机构、人员和事权、债务都依然存在，而中央取消农业税后实际转移支付资金不足700亿元，缺口至少800亿元；另一方面，工业化和城市化的进程不仅没有减缓，反而在加速，每年至少需要数千亿的资源。这就必然导致地方政府寻求地方经济发展的新动力和地方财政的新来源。主要是通过以下两个途经获得资源：

一方面是强化对农民土地的征占。中国社科院报告说中国有4000万失地农民，2004年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地征用违法案件16．8万件，相当于去年同期的两倍。由此可见，地方政府疯狂征地并无收敛。2005年6月中旬，河北省定州市二三百名头戴安全帽穿着迷彩服的青年男子手持猎枪、钩刀、棍棒、灭火器，向居住在荒地窝棚里保卫自己土地的村民发动袭击。袭击至少造成6人死亡，另有48位村民受伤送院，其中8人尚有生命危险。失地农民目前是“种田无地，上班无岗，低保无份”。这种“一脚踢”，即给点钱就一脚踢开的野蛮征地办法，“权力暴，资本笑，农民逼上吊”，造成了社会严重的不安定。中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘对进京上访的农民进行问卷调查，获得632份有效问卷，其中涉及土地问题的有463份，占73.2%。2004年1月以来，课题组共收到172封农民控告信，信中涉及土地问题的有109封，占63.4%。调查显示，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

另一方面是血腥开发煤、气、矿产、河流、森林等自然资源。

辽宁省水土保持局负责人王希昶提出警告：辽宁采矿业给国家带来的税收不到治理费的五分之一，这还不论采矿业造成的环境破坏给人民健康和生态环境所带来的间接损失。

湖南70%属无证非法开采。湖南东部某县，开矿三年来，一个118人的小村庄，就有11个人查出患了癌症。

我国既有的统计资料显示，目前产煤百万吨死亡率接近4，即便如此也远远高于世界平均水平。在产煤大国中，美国百万吨死亡率为0.04，俄罗斯为0.34，南非为0.13。我国年煤炭产量不少于20亿吨，每年有8000人死于煤矿事故。

中国钨矿资源正以惊人的速度流失，最近四年竟流失了120万吨，致使中国钨资源储量占世界总储量的百分比从65%下降到了46%。仅赣州市稀土开采矿点就高达上千个。

石油资源更是我国的紧缺资源，近年来地方乱开乱采也到了疯狂的程度，仅安塞县先后有179家联合单位和个人进行了实质性的石油开采，累计有生产油井1036口”。

我国的小铁矿资源浪费也很惊人，他们的铁矿和铁矿粉的开采及加工率还不到40%和60%，而像太钢开办的大铁矿，开采和加工率均在70%和80%。

此外，水资源乱开发、乱污染也触目惊心。西南无河不建坝，西北无地不打井，中部无河不污染，工业无厂不排污。

为什么中央关闭非法开采保护环境的禁令难以落实到位，用老百姓的话说，"后台硬，关系通天。"天在哪？天就是地方政府。地方政府一从中作梗或从中捣鬼，事情就难办了。"强龙不压地头蛇"，再大力度的中央红头文件，一到地方政府的"一亩三分地"上，也是强弩之末了。地方政府也有自己的道理，发生“9•13事故”造成200多人死亡的大同市南郊区李尚银副区长说，煤炭的收入占到了区里财政收入的70％—75％。减轻农民负担中央得了名声，穷了地方政府，地方政府不开矿怎么活呀！

罗小朋深入贵州调查发现，贵州不少民工在自己世代居住的村庄底下采煤，工资之低竟然买不起煤烧，更支付不起“煤尘肺”等职业病的医疗。最令人不能接受的是，有些地方卫生部门，竟敢以保护经济发展为由，阻拦农民工透视检查，企图隐瞒他们健康受损的事实，保护外来矿主的利益。在西部，国有自然资源成为少数人暴富的源泉，已不是个别现象。大量的事实是个人投资数十万，一年所得数百万，所纳税费却只有10—20万。现在，全球资源价格一路上涨，地方财政的拮据和地方官员的贪婪决定了中国对自然资源疯狂掠夺只会变本加厉。

值得提请关注还有：过去寄生在“农民负担”之上的一些地方政府和部门官员，在“农民负担”这个母体消失以后，他们的权力并没有消失，必然会重新寻找寄生的母体。最有可能成为他们寄生对象的有：一是黑社会性质的组织；二是城市和集镇郊区的村社内部集体经济组织；三是所谓的龙头企业；四是非法开采矿山等自然资源投机商。寄生的方式千篇一律——权钱交易、法钱交易。一个明显的趋势是乡村社会的黑社会力量较过去猖獗，村干部违纪违法损害农民利益的案件增多，龙头企业骗取国家扶持资金越来越普遍，乱开乱采天然资源越来越疯狂，这些都与干部借“代表政府和人民”的合法外衣谋自己的私利高度相关。

三，胡温新政下的三农政策特点：

总的来说：时期的农村改革是内生的制度建设，激发了农村农民的活力，创造了农村发展奇迹，推动城市经济发展；而现在的农村改革是依靠对农村外部干预，引导农村朝着服务城市化和私人资本扩张的方向发展，指望在城市化和全球化的进程中缓解三农问题。

具体说来有三个特点：公务员之家，全国公务员共同天地

第一，农村制度不是按照自身的发展规律建设，乡村在城市“吸取”之中，村社经济制度和自治制度实际上在“城乡一体化”的迷惑中消解和崩溃——被和平演变；

第二，随着村社经济制度和自治制度的解体，农民原子化和乡村碎片化的进程加快，农民和农村承担城市化和官僚资本扩张的代价；农民并无平等分享经济增长好处的权利；

第三，农民和农村出现的阶段性的发展，不是内生制度性改良得到的，是政府短期策略性措施实施带来的结果，当政府策略性目标（如粮食安全）实现后，这些策略性措施所带来的后遗症将要农业、农民和农村付出更高的代价，导致农业、农民和农村新一轮的困境；这样周而复始，实际上是黄宗羲定律的另一种表现形式；

在我看来，胡温新政还没有触动上几届政府制定三农政策的四个基点：一是，保障粮食安全始终是农业的第一任务；二是，在世界贸易中，优先保护工业化；三是，农村发展让位于城市化；四是，国家财政主要是少数城市人的公共财政。一句话概括：农村制度依然不是根据农业、农村、农民自身发展要求建立的，所以，我对胡温新政下的三农政策给十个字：以工补农，虚！以乡补城，实！

三，未来五年三农政策的基本走向和三农发展的趋势预测

首先声明：我的预测更多的是基于我的经验和直觉。我的经验主要是我对体制内在矛盾和对政治运作规律的熟悉，我的直觉是基于我对农民性格、官僚性格和幕僚性格的相通。我的预测没有学理支持，大家可以当我的预测是乡村茶馆无聊茶客的诳语。

总的来说，三农问题或四农问题依然会是全党工作的重中之重。整体而言，实现东部农民的富裕、中部全部和西部已经温饱农民的小康、西部贫困农民的温饱将是农民问题的首要目标；加强农田水利建设和农业新技术普及，保证粮食安全将是农业问题的首要目标；加强乡村规划和基础设施建设，保护农村生态，保持农村稳定将是农村问题的首要目标；实现农民工在城市的居留权和最低生活保障权将是农民工问题的首要目标。

第一，中央转移支付资金会逐年增加，每年会以不少于1000亿元的速度增加。资金使用的重点主要在水利、道路、教育、防疫和医疗、饮水、环境治理、技术推广、农田林网等。资金的转移支付途经、配置方式、使用管理方式都不可能有大的改变；转移支付还会进一步强化部门权力，条条机构和人员膨胀及制度性腐败会随着转移支付资源的增加而加剧；乡镇政府权力会彻底边缘化，村民在公共决策层面的权利进一步弱化。条条与块块的关系会趋于紧张，上级政府和下级政府层级公共关系让位于上下级官员之间的裙带私人关系。乡镇政府和村民有可能由过去的“对立”关系转变为既对立又统一的共同体关系，这种转变会被中央政府利用并做出谨慎的制度安排；

第二，多数乡镇政府财权上收，成为县市政府的派出机构；基层巨额债务将逼上台面，资源（包括土地）“私有化”将在一片置疑声中快速推进。资源和环境破坏的力度远远快于保护和治理的力度，失地农民增加的速度远远快于农民非农就业速度；基层债务逼迫下的资源“私有化”，导致环境和资源破坏所需的治理费用，将远远大于基层债务本身，而伴生社会冲突、健康问题所导致的后果更是无法估量的；法律将进一步沦为为少数人所用的工具，法治社会将离大多数农村越来越远；中央强调社会公正的声音会越来越响亮，但基层社会会朝着越来越不公正的方向发展；无可奈何之下，扩大乡镇人民代表大会权力和乡镇长及人大代表的直接选举的制度安排，会成为中央政府争取农民、依靠民主改造基层政权和稳定农村社会的选择；

第三，中央政府还会进一步加大对粮食生产的补贴，平均每年至少会增加100亿以上。农业会出现新一轮严重的生产过剩，农民从农业生产领域获得收入的份额逐年下降；劳务收入将是农民收入的主要来源；土地承包权将成为农民的有限产权，农民房产和承包地将成为抵押品；同时，农村金融逐步开放，农业扩大再生产贷款难的局面得到根本改观；农业专业化水平提高，分工分业的速度加快；家庭配置资源的功能削弱，新的生产组织形式和新的生产关系涌现；

第四，随着粮食产量的增加，农产品价格会下跌，农民农业收入增长停滞或下降；WTO的蜜月期过去，美国和欧洲拿纺织品摩擦和知识产权施压，如果中国对发达国家逐步开放土地密集型农产品市场，东北和中原农民普遍难以维持简单再生产；农村产业结构调整重新成为农村发展的核心议题，国内资本、农村债主和国际超大农业公司在主张市场化、私有化的官僚和经济学家的支持和推动下，用控制市场的办法逼迫小农放弃传统生产并“自动”交出土地，相当数量的农民会逐步沦为农业无产者和城市流民；随着土地的兼并和买卖，农村金融和经济会出现一个时期的虚假繁荣；随着家庭经济的快速边缘化，农民轻生自杀或死于不安全生产（如矿难）会成为一个常见的现象；华西村、南街村、大寨村、将军村会成为社会关注的焦点，东北将成为农业现代化和农村现代化样板，农村发展道路的争论会演化成“路线斗争”，社会主义新农村这个概念将会重新响亮起来；对国外开放农产品市场也没有减少和西方国家的贸易摩擦，农民就业问题反而更加突出，西北的国土整治将成为失地农民就业的主战场；

第五，义务教育将实现免费，合作医疗基本覆盖农村，农村养老制度将使所有老人受惠；公共服务领域腐败严重，服务质量糟糕，公共服务体制改革再次引发市场化与非市场化的激烈争论；城市按揭模式将普遍用于小城镇建设，小城镇将进入大发展时期，农民合作建房将成为农民抵抗资本垄断城镇房地产市场的主要武器；中部地区将成为小城镇发展的热点地区，中部地区的工业化也会同步发展；

第六，党的基层组织加而不强，共青团、妇联会名存实亡，民间组织会回应农民需求而生，基层组织结构会发生深刻的改变；农村黑社会力量将获得上升空间，农村治安问题上升为热点和难点问题；民主暴力将在乡村社会经常化，变味的村民自治会使多数村民对民主失去热情；民间组织化、组织民间化的呼声日高，政府组织农民怕的状况依然、而农民组织政府怕的状况会有所改变；农村市场秩序混乱，大资本垄断和黑社会势力垄断将是一般特征；反对WTO将成为各种农村组织（包括农业企业）的共同目标，反对新的官商勾结将成为农村社会运动的共同口号，农民组织有可能成为共产党左翼力量的群众基础，农村社会运动会出现一个小高潮；

第七，扶贫资源会逐年增加，至少每年递增100亿元以上；扶贫工作会进一步加强，但扶贫方式方法不会有根本的改进，扶贫资源使用低效的局面将继续存在；西南西北农村贫困人口将动态中稳定，中部、东部农村贫困人口将有所增长，全国城市贫困人口将普遍增加，城市反贫困将和农村反贫困同等重要；扶贫将不再是一般性的工作，而是三农问题乃至和谐社会建设的重中之重。社会扶贫会对政府扶贫构成有力的合作和竞争，公益组织会成为扶贫的重要力量而引起高层的重视，国际NGO会异常活跃；

第八，大城市郊区会成为城市边缘人群的聚积中心，进城的农民、下岗的工人和失业的学生将在城市郊区结合，边缘人文学将逐步成为文学的主流，佩戴像章和学习著作会再次流行，“改革”一词会讽刺为“腐败和流氓者”的口头禅；社会冲突加剧，90年代出生的农村青少年和城市农民工后代会成为特殊群体，“恐怖”事件会增多；“民工公社”将会成为中国特色的边缘人共同体，户籍制度会赋予新的含义，2013年，城市人口将超过农村人口；教育将发生深刻的变革，学生和老师具有平等的地位，大学生将成为大学变革的主导力量，“上山下乡运动”会再次兴起，历史将再次让知识分子与农民结合到一起，大约在2018年，中国农村将再次。