烟草产业政策几点思考

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摘要：在经济全球化和区域经济一体化的背景下，世界各国都在根据自己的国情调整各自的产业政策。中国作为一个发展中国家，正在建立社会主义市场经济和积极融入世界经济之中。我国烟草行业自1983年实行统一管理以来，取得长足的发展，特别是近年来发生了深刻的变化。以贯彻落实57号文件为标志，烟草行业改革与发展正在进入一个新的阶段，面对新的形势，必须高度重视产业政策对产业未来指向和现实问题解决的重要操作性作用，密切关注新形势下我国产业政策的新走向，理清烟草产业政策的主要原则，在坚持完善《烟草专卖法》和灵活适从“WTO和WHO规则”的基础上，引导和促进烟草产业持续稳定协调健康发展。

关键词：烟草产业政策思考

国家局领导最近几次强调指出，国家局、总公司和省级局、省级公司机关工作人员，尤其是各级领导干部，要把加强政策研究作为基本功，高度重视政策研究工作，当前要高度重视和加强产业政策的研究。在烟草行业深入学习和贯彻落实57号文件，改革与发展进入新阶段的形势下，国家局领导高屋建瓴及时提出加强产业政策研究，对于行业上下理清思路、把握全局、明确方向、统一思想、抓住重点具有重要的现实意义，对于全行业积极研究探讨如何走出符合中国烟草实际的新路子、加快提高中国烟草的竞争实力必将产生积极而深远的影响。

一、高度重视产业政策对产业未来指向和现实问题解决的重要操作性作用

烟草行业作为国家垄断产业，它的发展方向和实施操作都要受到政策层面不同于其它行业的调控。产业政策作为一种经济调控手段和重要的政策工具，就是与产业有关的规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等各种政策的总和。从亚当·斯密1776年发表《国富论》以来，就引起经济学家们的强烈兴趣。二次世界大战以后，日本、美国、英国都成功地运用产业政策促进了经济的发展，我国从20世纪80年代开始引入产业政策这个概念，1988年国务院授权国家计委（现发改委）成立产业政策司，形成了研究、组织、制定和实施产业政策的组织体系，并颁布了产业政策要点和国家产业政策纲要，从实施“七五”计划开始运用产业政策来调节经济运行，在完善产业结构和产业组织方面取得了显著成效。一般来讲，产业政策由产业结构政策，产业组织政策，产业布局政策，产业技术政策，产业全球化政策，产业现代化政策等内容构成，这些政策之间又不是封闭的静态的，而是相互联系和相互交叉的，并且在不同的时期侧重点也是不同的。

产业政策对产业未来指向和现实问题的解决具有重要的操作性作用，主要集中在以下几个方面：一是可以通过经济的、行政的、法律的手段，调节资源的合理分配，促进产业资源的优化配置，加速实现产业结构的合理化和高度化。二是可以促进产业在较短的时间内形成具有竞争力的规模和技术体系，有效的参与国际分工，以“后发优势”实现超常规发展。三是可以弥补单靠市场机制配置资源、调节产业方向、产业结构、产业规模的滞后和缺陷，把产业政策和市场机制结合起来，有效解决市场失灵的问题，全面提高经济运行的质量。四是可以增强本国产业的国际竞争力，在顺应经济全球化和区域经济一体化浪潮时，趋利避害，为本国谋求最大的利益。因此，在目前形势下研究产业政策对于烟草行业的改革与发展具有非常重要的意义。

从产业的演变和各国实施的产业政策来看，产业政策发挥作用有一定的模式：（1）以优化产业结构和全面提升企业竞争力为目标、以结构政策和组织政策为主要内容的产业政策。这种类型的产业政策重点是推进产业结构优化及产业组织的合理化，通过扶持、倾斜等措施，提高产业的竞争力。（2）以形成产业自我调节为主要目标、以弥补市场机制缺陷、完善市场机制政策为主要内容的产业政策。这种类型的产业政策重点通过市场竞争，促使社会资源向产业结构未来发展的方向合理流动有效配置。适合较发达的国家。（3）以结构变化为主要目标、以指令性计划为主的产业政策。这种类型的产业政策是行政干预实现资源增量的重点配置，促进社会资源增量的调整。但在使用这种模式时要重视发挥市场机制的作用。

二、密切关注新形势下我国产业政策的新走向

在经济全球化和区域经济一体化的背景下，世界各国都在根据自己的国情调整各自的产业政策。中国作为一个发展中国家，正在建立社会主义市场经济和积极融入世界经济之中。我国烟草行业自1983年实行统一管理以来，取得长足的发展，为国家财政积累做出了重要的贡献，特别是近年来紧紧围绕行业“做精做强主业，保持平稳发展”的基本方针和“深化改革，推动重组，走向联合，共同发展”的主要任务，行业的发展与改革发生深刻的变化。面对新的形势，在坚持完善《烟草专卖法》和灵活适从“WTO和WHO规则”的基础上，走出一条符合中国烟草实际的新路子，在专卖体制框架内，以经济的、行政的、法律的手段引导和促进烟草产业持续稳定协调健康发展，必须密切关注我国产业政策的新走向。

未来一个时期我国产业政策的新走向主要体现在如下几个方面：

1．进一步构建在新形势条件下的产业政策体系，更加有效地发挥产业政策加快完善社会主义市场经济体制、防范经济风险的作用，保持我国宏观经济持续、稳定和健康发展。

2．进一步加快我国农业现代化和农业产业化的发展，通过工业返哺农业等一系列政策，努力提高农业生产效率和农民收入，确保农业基础地位。

3．进一步加大基础设施和环境保护等公益性项目的投资力度，为整个国民经济的发展提供更加完善的基础设施。

4．进一步加快产业结构调整步伐，着力培育我国具有国际竞争力的优势产业和支柱产业，不断提高我国产业的国际竞争力。

5．进一步提高我国产业自主创新的能力和产业技术水平，加快传统产业改造的步伐，推进产业结构优化升级。

三、烟草产业政策需要把握的几个主要原则

产业政策是为了调整产业关系，维护产业运行，促进产业发展，达到资源的优化配置，重新调整产业经济活动的一种政策导向。因此，必须从社会经济发展的现实出发，从国家产业发展的全局着眼，根据产业发展规律的客观要求研究制定产业政策。从烟草产业实行专卖管理以来的运行规律和未来改革与发展的目标方向来看，烟草产业政策需要把握以下几个主要原则。

1．市场取向原则。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，烟草行业所面临的外部环境发生了深刻的变化。我国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制。因此，烟草产业政策也必须以市场机制为基础，按照经济发展规律和产业升级的要求并结合实际进行调整。由于烟草行业的特殊性，专卖制度如何与市场经济结合是全行业面临的重大问题，如何解决专卖管制与市场机制的问题将对烟草产业的发展产生历史性的影响。20*年以来国家局多次明确表示行业改革的总体思路就是坚持完善专卖制度，积极推进市场为取向的改革。20*年以来的“按客户订单组织货源”试点工作，对中国烟草来讲是一场深刻的革命。是行业以市场为取向改革的又一重大战略举措，为烟草行业市场化提供了实现模式，使烟草行业市场为取向的改革站到了一个新的起点上。

2．立足国情原则。制定某种产业政策的目的是为了促进某个产业的发展，我国目前只是一个发展中大国，未来我国产业政策应该根据产业发展实际和经济发展的阶段来制定。作为烟草行业更要综合考虑我国国情及自然地理状况、烟叶种植布局、市场状况、民族区域分布、政治经济等因素，并且要结合产业发展的状况不断调整。另外，烟草行业作为国家垄断产业，要紧密结合我国国情实际，在理顺资产管理体制的同时，研究探讨回报国家、回报社会的战略性投资，树立烟草业良好的社会形象。

3．国际视野原则。21世纪是一个高度开放的世界，经济全球化的核心是产业全球化，要想在经济全球化的背景下趋利避害，未来烟草产业政策的制定必须要站在产业全球化的角度，在充分考虑国际经济环境和产业结构变化的前提下制定各种产业政策，使烟草行业的发展符合信息时代经济全球化和区域经济一体化趋势。中国烟草只有逐步实施“走出去”的战略，才能实现由“烟草大国”向“烟草强国”的跨越。

4．突出重点原则。产业政策应当分层次、有重点，不然涉及面太广、支持的重点太多，那么这个产业政策就可能从总体失效。现阶段我国烟草产业政策要在专卖体制框架内，做精做强主业，以经济的、行政的、政策的手段引导烟草行业朝着改革取向市场化，烟叶加工产业化，工业布局规模化、跨国经营品牌化方向推进，促进烟草产业逐步形成持续稳定、有序竞争、健康发展的新机制，并且要逐步转向提升产业素质和竞争力上来。

5．重视技术原则。产业技术政策是产业政策的重要内容。随着国际竞争的加剧，科教兴国已成中国的发展战略之一，没有自主创新能力就没有核心竞争力和国家竞争力。加快技术进步、鼓励技术创新、用高新技术改造传统产业、推进产业升级等已成我国产业政策的取向。国家局党组非常重视产业技术政策，刚刚召开的全国烟草科学技术大会上，姜局长明确指出“烟草行业已经进入到必须更多地依靠科技进步和自主创新推动发展的新阶段，自主创新已成为能否保持行业持续健康发展的关键因素”。国家局已经提出了未来15年烟草行业科技发展的总体思路、指导方针、主要任务和发展目标，将要正式出台《烟草行业中长期科技发展规划纲要》。

6．政策互动原则。产业政策之间不是孤立的，配套互动积极意义愈来愈加重要。特别产业结构政策和产业组织政策互动更为突出，产业组织的演变要以产业结构状况为基础并服务于产业结构调整目标，产业结构变动是产业组织合理化的导向，但产业结构政策又必须以产业组织优化为基础。未来产业组织政策还要建立在对市场机制的充分利用之上。烟草行业经过近几年的兼并联合重组，产业结构明显优化，在此基础上，以全面贯彻落实57号文件为标志进入了行业组织优化、市场化导向改革的新阶段。因此，只有产业政策之间的良性互动，才能促进资源合理配置，有效发挥产业政策的作用。

四、对于烟草产业发展相关政策的几点建议

根据国家局当前和今后一个时期烟草行业改革与发展的总体思路，笔者提出烟叶加工产业化，工业布局规模化，跨国经营品牌化等几点建议。

（一）努力推进烟叶加工向集约化、专业化转化。

国家局历来重视烟叶加工复烤工作。烟叶从挂杆复烤到打叶复烤，是我国烟草加工的重大工艺技术进步。20*年国家局又下发了《关于加快打叶复烤企业改革与发展的实施意见》，通过两、三年的努力，大多数完成了企业改制，强化了管理，促进了复烤企业的进步。全国现有63家打叶复烤企业，83条生产线，总加工能力3425万担，分布在全国16个烟叶生产省份，共有职工15045人（包括长期聘用在岗职工），其中在岗正式职工人数为11545人。已经完成改制的企业有46家，17家企业尚未改制。未改制企业中有9家为烟厂打叶复烤车间，8家为烟叶产区兴建的打叶复烤企业。有51家实行财务独立核算，这51家企业20*年资产总额为138.3亿元，所有者权益为78.3亿元。总体来看，目前烟叶加工复烤业管理体制不顺，布局不够合理，主体设备落后，加工工艺不完善、专业技术人员偏少、服务意识不强、管理水平较低、烟叶加工产业化进程缓慢等问题有待进一步解决。今年以来国家局组织联合调查组对加强烟叶基层建设进行了系统的调研，将要出台的《国家烟草专卖局关于加强烟叶基层建设的决定》，一定会对解决烟叶加工复烤业的一些突出的问题起到更有效的推动作用。

从长远看，要积极探索推进烟叶加工向集约化、专业化转化，加快提高烟叶加工的产业化水平,整体规划，分步实施，最终实现加工复烤产业化。积极响应国家关于工业返哺农业，城市支援农村的号召，加大烟叶基层建设的投资力度，为构建和谐社会做出烟草业应有的贡献。加快烟叶复烤企业的改制，加强对烟叶复烤企业的管理指导，使烟叶复烤企业在现有管理体制的条件下，在提升管理水平、统一技术标准、加强人员培训、装备技术改进等方面有新的进步。同时要根据烟叶生产布局和烟叶复烤企业的实际情况，逐步调整优化烟叶复烤企业布局，推进烟叶加工向集约化、专业化转化。在条件成熟以后，彻底改变烟叶加工复烤企业的投资管理体制，将烟叶加工复烤业与烟叶种植、卷烟生产分离单列出来，商业公司和卷烟工业企业一律退出烟草加工复烤领域，总公司成立相应专业公司或委托现有相关公司实行统一管理，烟叶加工复烤企业资产全部上划相应专业公司，实现烟叶加工复烤产业化。

（二）积极培育优势企业，加快卷烟工业合理布局。

经过这些年的改革与发展，烟草行业的整体实力和结构布局已经发生了巨大的变化，但由于烟草的特殊体制、行业现状等因素，烟草产业格局还未最终明朗，截至20*年12月底全行业具有法人资格的卷烟工业企业共44家，生产点55个（含暂时保留的生产点）。姜局长近两年多次指出要进行行业生产力布局研究，在2006年的工作报告中已经提出“优化卷烟工业组织结构，培育10多个重点骨干企业”总体布局目标。如何解决好卷烟生产布局，提高烟草产业链的整体竞争实力，对产业布局进行规划已显得更加紧迫。

在推进更高层次、更高水平的企业联合重组、优化卷烟工业组织结构的过程中，以品牌为支撑，通过名优品牌扩张实现企业规模扩张，进一步适度提高生产集中度，着力培育具有国际竞争力的优势企业，同时要综合考虑我国国情及自然地理状况、烟叶种植布局、市场状况、民族区域分布、政治经济等因素，加快实现卷烟工业布局规模化、合理化。积极研究探讨逐步取消暂时保留的生产点的可行性。根据技术工艺、装备水平、人力资源等综合实力对纳入规划的生产点，做出高、中、低档次生产分工取向的安排，在原已批准技术改造的基础上进行适当的调整和填平补齐。在此基础上以品牌为支撑，通过行政的、市场的手段逐步实现国家局提出的“10多重点骨干企业”的战略目标。

（三）着力培育商业市场营销主体，全面推进全国卷烟统一市场的形成。

全行业原有2174家卷烟商业企业，其中省级烟草公司33家，地市级烟草公司314家，县级烟草公司1827家，都有法人资格。烟草行业体制改革推动了烟草商业流通体制改革。以工商管理体制分开为突破口的改革在解决地区封锁、营造公平有序竞争的市场环境等方面取得显著成效。取消县级烟草公司法人资格工作进展顺利，截至20*年底全行业已累计取消县级烟草公司法人资格1317家，更加突出了地市级公司作为市场营销主体的地位。统一实行电话订货，实现了新业务模式的转换，提高了网络运营和服务水平，资源整合取得实质性进展。已经试点的“按客户订单组织货源”，要从“订单供货”向“订单生产”延伸，从重点城市向全省范围延伸，从技术层面向政策层面、体制层面延伸，必将进一步促进烟草商业流通体制改革，提高烟草行业市场化水平，在更大范围内实现资源的优化配置。

贯彻57号文件，建立母子公司体制，调整职能，省公司代表总公司对所属企业行使出资人权利，退出经营领域，要从目前以行政管理为主向以资产经营管理为主转变，地市级公司作为市场营销主体独立地管理和经营企业。在此背景下，地市级公司经营责任集中，经营规模扩大，管理幅度难度增大，因此，要进一步细化地市级公司作为市场营销主体的管理体制、运行机制、管理方式等配套措施，促进地市级公司提高经营管理能力，加快由传统商业向现代流通的转变，使全行业314家地市级烟草公司真正成为充满活力的市场营销主体，建立全国统一完善的卷烟销售网络，全面推进全国卷烟统一大市场的形成，为卷烟工业提供公平竞争的市场环境。

（四）逐步实施中国烟草“走出去”战略，提高中国烟草的国际竞争力。

中国加入WTO以后，为中国烟草走向世界提供了新的机遇，同时也是对中国烟草的挑战，中国烟草实施“走出去”战略不仅是自身持续发展、应对世界烟草跨国公司竞争压力的需要，也是中国烟草在经济全球化条件下的必然选择。20*年奥驰亚、英美烟草、日本烟草、帝国烟草、加莱赫、阿达迪斯六大主要跨国烟草公司已占去中国以外国际市场70.9%的份额，中国卷烟产量虽占全球卷烟总量的30%左右,但基本都在本土内销售，20*年出口卷烟152.2万支，仅占国内产量的0.78%，占世界卷烟总量的0.26%，涉及卷烟生产企业44家，出口牌号95个，其中来牌加工16个。尽管我们尽了很大努力并取得明显成绩，但是目前主要仍以低层次加工出由经销商运作为主，在境外无法作为市场主体直接进行市场运作。参与主体太过分散，量少品牌多，在境外没有形成有影响的中国卷烟品牌。从实际情况看，中国烟草建立起“走出去”的运营平台难度较大。

因此，要结合制定烟草行业“十一五”规划，以树立中国卷烟品牌为重点，以实现中国烟草的国际化为目标，以整合现有资源为基础，以构建中国烟草“走出去”运营平台为手段，加快制定中国烟草“走出去”的整体战略规划，主动参与国际竞争，拓展国际市场，实现跨国经营品牌化，提高中国烟草的国际竞争力。转变思路，创新体制，跳出现有出口加工型的对外格局，探讨组建中国烟草相关对外专业公司的可能性，为中国烟草实施“走出去”战略提供体制平台。该相关对外专业公司作为在中国烟草总公司的全资子公司，与海外公司实行母子体制。整合现有资源，将全行业投资境外的卷烟企业全部划归相关对外专业公司，以此为依托统一品牌、属地生产，由其所属境外企业作为市场主体运作市场，重点培育。经过一段时间的运作，在理顺体制、机制的基础上，根据中国烟草的国际目标市场和实际情况，进行资本运营，通过购买、联合、合资、独资办厂，完成中国烟草国际化战略布局，努力跻身世界烟草强国之列。