促进我国中小企业技术创新的政府行为分析

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从20世纪80年代起，我国政府就开始致力于中小企业技术创新政策体系的建设，“星火计划”、“火炬计划”、生产力促进中心、技术市场、企业孵化器、科技型中小企业技术创新基金、中小企业担保体系等具体的政策措施都取得了一定的成效。但面对激烈的市场竞争，我国中小企业技术、设备落后，管理水平低下，劳动力素质较差，技术创新能力不足等问题日益凸显。从理论上讲，市场经济在价格机制和竞争机制的作用下，会自动趋向有序与和谐。但市场机制在实际运行过程中会存在竞争不完全、信息不完全等“市场失灵”现象。从中国改革实践看，中国的“市场失灵”不是通常意义上的市场失灵，而是由于市场机制不完善所导致的失灵。对于这种失灵，政府只有先行承担起扶植市场发育的责任，并在市场成长起来之前，代替市场完成一些整合功能。

一、中小企业技术创新中的政策障碍

1、促进中小企业技术创新的政策法规不完善

改革开放以来我国已经逐步制定和实施了若干有关技术创新的法律法规和政策措施，如《科技进步法》、《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》、《关于促进科技成果转化的若干规定》、《关于加强中小企业技术创新服务体系建设的意见》、《中小企业促进法》等，对推动科技进步与技术创新起到了很好的作用。但也存在一些问题：首先，这些法律法规较为分散，缺少一部有关国家创新体系和企业自主创新的基本法，特别缺乏一部专门针对中小企业技术创新和技术进步的专门法规。其次，这些法律法规内容较为空泛，有重复，有空白，也有相互矛盾。比如，不仅政府的发展改革委员会在制定关于中小企业的政策，工商管理、税务、劳动、各类科技园区、开发区也在制定政策，从而造成了政策混乱，有时甚至是相互矛盾。第三，在现有的不多的中小企业技术创新的政策法规中，又多以扶持那些科技型，特别是高科技中小企业的技术创新为主，如火炬计划、中小企业孵化器、科技型中小企业技术创新基金等。对于加工制造业中的中小企业，特别是第三产业中的中小企业的技术创新重视不够。

2、促进中小企业技术创新的政府组织体制不顺

中小企业的技术创新，离不开政府的组织作用。但政府不是具体管理企业的，而是通过政府的组织功能，为其技术进步创造必要的环境和条件。在我国，中小企业的数量众多，虽然1998年底的国务院机构改革中，在国家经贸委下专设了中小企业司，但它没有统一管理中小企业的合法授权，不具权威性。同时，各级地方专门的中小企业管理机构还不健全，各部门对管辖的中小企业往往实行不同的管理方法和管理政策，形成了政出多门、管理分散、指导不够、扶持不力的局面。分部门管理造成不同经济成分、不同行业的中小企业发展环境的差异，不利于中小企业的技术创新活动，当然也就更谈不上对中小企业的技术创新进行有效服务。

3、中小企业技术创新的融资渠道不畅

(1)目前我国的科技经费投入虽然达到了1.23％，但与其他国家相比仍有较大差距，而且政府的科研经费中的80％投向了大专院校，投向企业的经费中又有60％投向了大企业。中小企业在获得国家科技经费支持方面显得非常的无助，政府并没有在主流计划中规定专门支持中小企业的部分。

(2)直接融资困难。中小企业在主板市场上市融资受到体制的制约，很难满足上市条件；债券融资也受到自身条件限制和政策的约束，中小企业发行债券更是很难越过政策关。风险投资无疑是适合高新技术企业成长特点的融资渠道，但受我国体制、法规不健全以及风险资本退出机制不完善等的制约，已成立的一些风险投资公司也难以真正按风险投资机制运作。民间投资尚未启动，虽然居民储蓄超过6万亿元，但由于缺乏有效的金融制度安排，民间资金并不能通过风险投资基金或者以“天使资本”的形式投人科技型中小企业；私募资金仍是政策禁区。

(3)间接融资困难。主要是贷款难，担保难。自1998年以来，全国各地政府普遍从财政资金中拿出资金建立融资担保基金。通过政府提供政策性贷款担保机制来解决中小企业贷款难的问题，但由于人们对政府担保的认识存在一些偏差，担保公司、银行在受益与风险承担方面存在明显的不对称的矛盾，加之政府担保金的补偿机制大多没有建立起来，因而影响担保工作的顺利进行。中小企业贷款难的问题依然非常突出。

4、支持中小企业创新的社会化服务体系有待完善

(1)有效地产学研合作机制尚未建立。现在，以企业为主体、产学研相结合的创新体系在建设中阻力非常大。由于体制原因，长期以来，我国产学研分离，科研经费和科技人员过分集中在国家的科研院所和高校，科技成果的“价值”通常是用获得国家经费多少、的数量、参与者学术地位的高低以及所获奖励级别来确定的。这种评价体系体现了科技成果的“学术价值”，但是忽略了科技成果的“市场价值”，导致科研成果要么不具有市场领先性，要么不具备工业化生产的可行性，与生产脱节。

(2)知识产权保护体系不完备。目前我国知识产权保护由于在法律和管理体制等方面不够完善，存在着多头管理、侵权打击不力、侵权成本低、维权成本高昂、考核评价体系不科学等体制“瓶颈”，导致现阶段我国知识产权整体保护意识淡薄、保护水平低下，而且维权成本奇高。

(3)缺乏有利于中小企业创新的中介和协作网络。目前我国技术创新中介服务机构主要包括生产力促进中心、创业服务中心、工程技术研究中心、情报信息中心、知识产权事务中心和各类科技咨询机构、常设技术市场、人才中介市场、技术产权交易机构等，对中小企业的技术创新起到了一定的推动作用。但他们多集中在大中城市，分布不均匀，且专业化水平低，彼此独立，协同程度低，服务功能单一，创新服务体系应具备的可行性论证、融资担保、专利、纠纷调节等功能还远得不到完善和发挥，难以为中小企业提供全方位的优质服务。

二、促进中小企业技术创新的政府行为分析

(一)转变政府职能，建立有利于中小企业技术创新的政策和法律体系

转变政府职能，形成政府与市场互补的机制。政府对中小企业技术创新发展的推动，主要要利用各种政策工具创造良好的市场环境，为中小企业技术创新活动提供公平竞争的环境，建立有利于中小企业技术创新活动的组织制度和法律体系。遵照市场经济发展规律和国际通用的规则，尽快清理和修正现有那些不利于中小企业健康发展的条款和规定，以《中小企业促进法》为依据，建立健全适应市场经济体制、符合中小企业特点的技术创新法律法规体系，如，政府采购政策；保护知识产权，维护创新者的权益；营造公平竞争的市场环境等。使中小企业技术创新的扶持政策在法律基础上走向综合性、系统化，以减少政府政策的多样性、人为性和波动性，保证支持中小企业技术创新政策的持续性、规范性和平稳性。

(二)理顺政府管理体制，设立中小企业促进机构

我国对中小企业分部门管理，造成不同经济成分、行业的中小企业在竞争地位上的不平等，不利于中小企业的技术创新。应成立类似美国的小企业管理署(SBA)、日本的中小企业厅，具有统一管理各种经济成分、各行业的中小企业合法授权的管理机构，协调政府各部门有关促进中小企业发展及其技术创新活动的法律、政策等问题。

(三)发挥财税金融政策的作用，弥补中小企业技术创新资金不足的问题，刺激和鼓励中小企业技术创新活动的开展

1、增加财政科技投入。要逐步建立稳定增长的财政科技投入机制，确保财政科技投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度，财政拨款应该具有针对性，重点支持中小企业技术自主创新的项目。

2、提供财政担保和财政资助，扩大政府采购和补贴支出。财政担保主要是针对一些真正具有良好前景但面临较高风险，难以募集到资金的科技创新项目。财政资助则针对不同企业的不同需求，或直接提供设备与服务的资助或提供银行信贷资助。扩大政府采购自主创新产品支出，在每年的财政支出中，专门划出一块针对科技创新产品特别是中小企业自主创新产品进行政府采购。调整财政补贴的范围。财政补贴作为政府的政策工具，不仅有“四两拨千斤”的功效，更具有明显的方向性，在促进企业自主创新方面也大有可为。一方面，对用自有资金创建中小企业和对现有中小企业增加投资进行补贴，旨在鼓励居民对中小企业进行投资，启动民间投资；另一方面，对有成果的科研开发项目支出进行补助，旨在鼓励中小企业技术创新，推动社会科技进步。

3、完善税收政策，加强对中小企业的税收服务。针对我国中小企业社会负担重的问题，要通过规范税收制度，在清理不合理收费项目的基础上变费为税，使企业的负担稳定在合理的水平上。对诚实建账的中小企业，我国可完全借鉴阿根廷、巴西等国的成功经验，实行单一税制。在企业所得税方面，既要统一内外资企业所得税，使本土科技型企业获得公平的市场竞争环境，又要基于推动中小企业自主创新的诉求，实施一定的税收优惠政策。

4、完善投融资政策，建立健全创业投资机制。制定《中小企业投资公司管理办法》，促进风险投资机构发展，解决制约中小企业自主创新的资金瓶颈问题；继续做好符合条件的中小企业到境外上市，建立中小企业上市融资的新体系，拓宽直接融资渠道；完善技术交易市场、产权交易市场，促进技术与资本的有机结合；加强与各金融机构合作，开展对中小企业的金融产品创新，对符合条件的企业可开展知识产权和非专利技术等无形资产的质押贷款试点，加大对中小企业技术创新的金融支持；积极推进多层次的信用担保体系建设，鼓励开展针对中小企业技术创新的多层次信用担保。

(四)强化中小企业技术创新服务体系建设

1、建立公共技术支持平台。采取政府引导、市场化运作、开放服务方式，在中小企业比较集中和具有产业集聚优势的地区，重点支持建立一批公共技术支持平台，为中小企业技术创新提供设计、信息、研发、试验、检测、新技术推广、技术培训等全方位服务，帮助中小企业提高技术水平，降低资源消耗，实施环境友好型生产；支持有条件的大企业和企业集团的技术开发中心向中小企业开放，为中小企业提供技术支持服务。

2、建立多元化的中小企业社会化服务机构，研究制定相关法律、法规，完善中介服务机构服务标准和行为规范，建立健全激励机制，促使中介机构提高服务质量，进一步发挥和完善技术创新中介服务机构的职能，为企业提供技术、信息、人才、金融、法律、政策等方面的咨询、培训、评估服务。同时，充分利用现有条件和资源，进行优化配置和整合，以城市为依托，形成面向企业，特别是中小企业的区域性、专业性技术创新服务中心，逐步形成符合市场经济规律、开放式、网络化的技术创新服务体系，有重点地引导和扶持中小企业技术开发和成果转化，提高中小企业的技术配套能力。

3、推动产学研合作。目前企业之间的合作创新并不活跃。政府应积极予以引导，制定相关优惠政策，鼓励产学研合作创新，鼓励不同规模不同领域的企业之间合作创新，以合作研究开发、技术转让、共建研究开发基地或共同创办新企业等方式，加快企业与科技资源的有机结合，加速科研成果产业化进程，谋求“双赢”或“多赢”效果。