干部监督工作法治模式探测

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同志曾经指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”“历史上的腐败现象，为害最烈的是吏治腐败。”因此，在新的历史条件下，如何切实提高干部队伍建设工作水平，有效防止和克服干部选拔任用工作中的弊端及不正之风，是当前党建领域的重大课题。

一、干部监督工作的历史回顾

我们党对干部监督工作历来高度重视。建党初期，党中央高度重视党员干部队伍的建设和干部监督工作。党的一大通过的中国共产党第一个纲领，就对党员和党组织的监督问题作出了相关规定。延安时期，我们党开展了整风运动和大规模的干部审查工作，这种审查式的监督，对于保持党的纯洁性、壮大干部队伍、提高党的战斗力起到了极为重要的作用。这一阶段我们党对干部工作规律的积极探索与丰富实践，为建国后干部人事制度的创建、发展和完善，提供了极为宝贵的经验。建国后，同志一再强调：“无论任何人，犯了错误都要检讨，都要受党的监督，受各级党委的领导，这是完成党的任务的主要条件。”在这一正确思想指导下，建国后的十七年中，我们党采取了一系列措施加强干部监督工作。

党的十一届三中全会以后，我国的各项建设事业百废待兴，干部队伍亟需整顿，邓小平同志准确把握时代脉膊，认真总结“”的惨痛教训，深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”特别强调“国要有国法，党要有党规党法。”在这些思想的指导下，我们党紧紧围绕健全党的民主集中制、党委的集体领导和干部选拔任用及监督管理工作，开始了一系列的整章建制活动，在干部选拔任用和监督管理领域进行了大胆的创新和有力的实践，成效显著。

二、干部监督工作中的时弊及产生根源

回顾我们党的干部工作，总体上朝着制度化、法治化的目标迈进，干部队伍呈现出良好健康的发展态势，成绩是显著的。但是，在干部选拔任用工作中也存在一些不正常现象，少数地方甚至发生谋官害命的恶性刑事案件。针对“跑官要官”、“买官卖官”、“拉关系、搞圈子”、“任人唯亲唯情”等干部选拔任用工作中的不正之风和违法乱纪现象的产生、蔓延，曾庆红同志一语中的地指出，之所以产生这些问题，主要是因为对主要领导干部尤其是党政“一把手”的监督难以有效落实，并进一步分析总结出监督不力的六条原因：一是少数领导干部自律意识淡薄，不愿接受监督；二是上级组织重使用轻管理，疏于监督；三是同级班子成员碍于情面，不愿监督；四是下级怕打击报复，不敢监督；五是群众知情少或不知情，无法监督；六是有些监督制度不完善，不利于监督。这六条，高度概括了当前干部监督工作乏力的原因，对组织部门研究如何进一步加强干部监督工作具有极大的启发意义。领导干部特别是党政“一把手”选人用人工作中的不正之风和监督不力现状，还有其深刻的社会历史根源。

一是“官本位”观念和官僚特权思想等封建残余，仍然强烈吸引着一些社会公众，少数人为了靠近权力中心进而取得权力，利用制度的疏漏，甚至不惜违法乱纪，通过种种非正常手段“拉关系”、“跑官要官”，严重冲击着正常的干部选拔任用工作秩序，由此滋生了更为严重的腐败现象，损害了党和政府的形象。这种腐朽的封建残余思想，是当前干部选拔任用工作中不正之风的历史渊源。

二是中国数千年的封建统治史，实质上是一部“人治”史，其深厚的封建文化底蕴影响至今，在干部选拔任用工作中表现为少数主要领导干部不按组织程序和法律规定办事，搞“一言堂”、“家长制”，独断专行，甚至严重违纪党规，大搞以权谋私，任人唯亲，卖官鬻爵，在群众中造成极其恶劣的影响，妨害了我们党的干部队伍建设工作。这种落后的“人治”观念，是当前干部选拔任用工作中不正之风的封建文化传承。

三是改革开放以来，我国社会政治、经济、文化等领域发生了一系列深刻变化。如体制转轨、资源分配方式转型、利益重新组合、价值观念多元化等等。部分社会大众对一些腐朽没落的世界观、人生观缺乏应有的鉴别力，出现了道德滑坡和信仰危机。在这些不良思潮的影响与冲击下，少数领导干部一方面放松了世界观、人生观的改造和自身道德建设，权力观畸变，追求庸俗的生活方式；另一方面把市场经济的交换原则引入干部选拔任用工作，搞“权钱交易”、“买官卖官”等不正之风，“公权”私化以牟取个人利益。改革开放的环境和市场竞争的负面效应，是当前干部选拔任用工作中不正之风的时代背景和社会根源。

四是个别地方和部门的领导班子中民主集中制未能得到应有的贯彻落实，权力制约原则无法体现。民主集中制是我们党的基本领导模式和权力内部制约机制，实践证明，这种模式具有极大的优越性。但是由于个别班子一把手个人素质比较差，其他班子成员碍于情面，外部监督滞后等诸多因素影响，这些班子讲民主少，搞集中多，造成“一把手”在干部问题上自裁量增大，甚至独揽人事权。权力过分集中，势必导致权力滥用和权力腐化的危险性增大。当前干部选拔任用工作中的不正之风，则与“一把手”权力过分集中、缺乏有效监督和制约有着直接联系。

五是随着干部人事制度改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行的干部工作制度逐渐暴露出一些与法治要求不相适应的矛盾。一方面干部选拔任用工作制度体系尚不完善。另一方面干部监督工作制度化进展缓慢，监督机制缺乏稳定性、科学性、严密性。

可以看出，根治这些弊病一方面要不断加强干部选拔任用工作制度的建设，另一方面要创建干部监督工作的法治模式，开创我党干部监督工作的新局面。

三、干部监督工作的法治模式构想

为政之要，在于用人。中国古代统治者在选人用人上一直无法摆脱凭经验、靠智识、以官选官的人治模式，即便是科举制这一极为成熟的选官制度也始终贯穿着人治精神。因此，封建王朝的“吏治”始终处于极不稳定的状态，最严厉的监察制度也难以挽回王朝覆灭的命运。由此可见，要保持国家的长治久安，就必须保持“吏治”的清廉，就必须摒弃“人治”，推行法治。

何谓法治，当前理论界认为它至少应包含如下几个特征：其一，制定完善、良好的法律，这些法律应体现公平、正义、效率等原则；其二，树立法律至上的观念，“唯法”而“不唯上”、“不唯人”、“不唯亲”；其三，严格依法办事。基于法治的这些内涵，我们党的干部监督工作法治模式可以这样构建；首先，建立一整套科学完善的干部选用和管理制度以及严密的监督制度，保证干部选用和监督工作有法可依、有制可循。其次，加大对主要领导干部遵纪守法状况的检查力度，辅之以严厉的违纪违法行为惩罚制度，保障各项法律制度正确贯彻落实。第三，加强对主要领导干部的教育、培训，帮助人们树立法律至上的观念和正确的权力观。

（一）建立完善党政干部选拔任用工作制度，实现干部监督“关口前移”，从源头上遏制干部选拔任用工作中的不正之风。

1、修订完善《条例》，使之更趋科学、具体、严密。结合六年来的实践经验，应着重考虑从以下几方面进行补充与完善：一是科学合理地建立干部考察评价指标体系，完善考察程序，增加刚性内容，做到定量计分与定性分析相结合，尤其要把领导干部选人用人工作情况作为一项重要指标纳入考核指标体系。二是在选用标准上，既要突出党政“一把手”应具备的素质要求和选用标准。同时强调选配好副职，扩展副职的权力，以保障班子内部监督的有效落实；三是完善选用干部差额提名、差额考察和考察预告制度，改进考察手段，引入公平、公正的竞争机制，进一步提高干部选用工作的公开度、透明度，鼓励、引导群众的参与积极性，以保证考察结果的真实性、准确性，坚决杜绝干部考察走过场、“暗箱操作”；四是完善干部交流回避制度。坚持领导干部异地交流任职，确定党政“一把手”在一地任职的合理期限，摆脱干部选用工作受“小圈圈、小摊摊”、“裙带关系”等不良风气的干扰和影响。交流的重点应当是重要部门、重点单位和热门职位的领导干部，包括业务干部。

2、建立健全干部选拔任用工作责任制和用人失察失误责任追究制度。西方政治学家克克特加德调查了大量腐败案例后概括了一个著名公式：“腐败条件：垄断权＋自由裁量权－责任制”。因此，在研究如何规范权力运作的同时，建立健全干部选拔任用工作责任制，包括推荐责任制、考察考核责任制、决策责任制等，明确各环节上的责任主体、责任内容，并辅之以相应的责任追究制度，不但要追究直接责任人的违法违纪行为和用人失察失误行为，还要追究负有政治责任的领导干部的连带责任，从而强化各级领导干部在干部选拔任用工作上的政治责任心。

3、按照《深化干部人事制度改革纲要》的要求，稳步推进干部人事制度改革。应着力解决好以下问题：一是以进一步提高干部工作的公开程度和透明度为目标，推行领导干部公选制、考任制、竞争上岗制、干部任前公示制；二是推行干部任期制、聘任制和试用期制，解决干部能上不能下的弊病；三是完善干部考核制度，建立一套分类科学、指标具体的领导干部考核评价体系，同时将考核结果与职务升降、奖惩紧密结合，建立不称职干部评价处理制度，形成干部能上能下的激励机制；四是加强后备干部人才库管理体制制度建设，拓宽优秀人才“入库”的渠道，同时加强对后备干部的考核工作，优胜劣汰，动态管理，能者“入库”、劣者“出库”，既便于优秀人才脱颖而出，同时可以杜绝“在少数人中选人”等不正常现象。

（二）加快干部监督工作制度建设进程，创立新学、有效的监督机制，使干部监督工作有章可循。

人总是具有两面性和不稳定性，从干部选拔任用工作和干部监督工作的实践来看，优秀干部走上领导岗位后以权谋私、违法乱纪，最终滑向犯罪泥潭的例子屡见不鲜。究其实，是由于各类监督形式缺乏有效的落实措施，监督主体的监督职能难以充分发挥。形成干部选拔任用工作和监督工作“两张皮”现象。针对上级疏于监督、同级不愿监督、下级不敢监督以及事前防范、事中监督少、事后处理多的监督工作的被动局面，必须采取有效措施保障党内各种监督形式的落实，并把这些措施制度化，进而制定统一的党内监督法规，使各监督主体权责一致，科学合理地设置党内各种监督形式的落实方法和工作程序，规定党内各监督主体与党外监督主体分工协作、相互配合的工作机制，调动全党、全社会的监督力量，形成强大的监督合力，逐步构筑严密的干部监督工作制度体系和监督网络。

1、切实加强上级监督。上级党组织对下级党组织及其“一把手”的监督是最有效的监督，体现了管理权与监督权的统一。因此，要保障这种监督形式的落实，就要定期听取下级的工作情况汇报，尤其要注意听取下级党政“一把手”选用干部工作情况的汇报；建立派员列席下级党组织讨论干部会议和民主生活会制度，做到事前监督，防止出偏；建立下级选用干部工作情况向上级备案制度；建立巡视制度，设立专门的巡视机构，对下级党委政府及其工作部门的各项工作情况巡视检查，特别要把各级党委贯彻落实民主集中制和选人用人工作作为巡视监督的重要内容；建立干部监督督查员制度，选聘党性观念强、敢于坚持原则、实际工作经验丰富的在职或已离开工作岗位的领导干部为督查员，赋予他们监督权、督办权、受理举报调查权和整改建议权，对地方和部门的党政主要领导干部实施监督；充分行使人事任免权，严肃处理违纪和不称职的下级党政“一把手”，以惩戒措施加强监督力度，起到警示教育作用。

2、以落实民主集中制为突破口，落实领导班子内部监督。班子成员间的相互监督是最直接的监督，要使这种内部监督有效落实，就必须：领导班子内部建立科学的分工制度，合理分解“一把手”过于集中的权力，强调副职在班子中的地位与作用，鼓励副职充分发扬民主，行使应有的监督权力，在干部选用工作中增加一道“关口”；按照《条例》制定选用干部议事规则，研究讨论干部任用必须严格按规定程序办事；坚持开好民主生活会，充分发扬批评与自我批评的优良传统和作风，力争把工作中的问题解决在萌芽状态。建立旁听制度，召开民主生活会可请同级老同志、干部群众代表参加，使干部群众有知情权、监督权；建立复议申诉制度。班子成员对“一把手”独断专行、滥用权力行为不服的，可先要求就该项决策在本级班子内部复议，仍得不到纠正的，可向上级组织提起申诉。本级领导班子对上级组织无原则干预行为不服的，可请求该上级组织复议，对复议决定仍不服的，还可向该上级组织的上级提起申诉。复议申诉制度不仅不违背矛盾不上交原则，而且有利于补弊纠偏。用复议申诉实现对“一把手”权力的牵制，是落实内部监督的有效措施之一。

3、充分调动下级对上级监督的积极性。在落实下级监督和群众监督方面，上级组织应充分尊重下级的人事建议权，对下级和群众反映的干部工作中的问题应件件查实，分级处理。建议复议申诉制度，保障下级复议申诉权的行使，从而使下级敢于监督、愿意监督，实施监督有章可循。同时，应进一步推行政务公开制度，扩大群众的知情权，引导鼓励群众对领导干部进行监督，把群众监督落到实处。

4、强化组织部门的监督。组织部门是党委干部工作的职能部门，应积极发挥其监督职能，把监督贯穿于干部选拔任用工作的各个环节，使监督“关口”前移。一是要进一步完善谈话、诫勉和领导干部回复组织函询等制度，加强事前防范与事中监督。对诫勉无效的领导干部，应依照干部任免权限严肃处理。通过组织部门的监督，强化上级监督的权威性；二是要完善和落实领导干部个人重大事项报告制度和领导干部家庭财产报告制度以及年度工作报告制度；三是要确立组织部门在干部选用工作中与党内外其他监督机构联系制度，协同把好干部“入口关”；四是要建立组织部门内部监督机构和其他干部工作机构联系制度，搞好沟通和信息交流，使干部监督工作介入干部选用工作的基础环节，从而加强组织部门内部监督；五是要组织部门在干部的提名推荐和考察的基础环节上，要能够独立地行使职权，不受外来因素的影响和干扰，杜绝党政“一把手”在干部问题上搞“临时动议”、“一言堂”和“下指示”等不正之风；六是要在各级组织部门干部监督机构设立举报中心，专门受理有关干部工作问题的来信、来访，调动群众监督的积极性，疏通、拓宽监督信息的来源和渠道，在干部监督工作中做到有的放矢，提高监督工作效率；七是要充实内部干部监督机构力量，努力建设一支觉悟高、业务强、敢于坚持原则的监督干部队伍；八是要加强组织干部队伍自身建设，造就一批党性强、业务过硬、高效廉洁、有责任心的组织干部队伍。

5、改善执纪执法部门的监督工作，增强主动性，改变事前监督少，事后处理多的现状。纪律检查部门应积极履行职责，重点加强对党政主要领导干部遵纪守法状况的检查，把检查结果及时反馈给组织部门，作为组织部门选用干部工作的依据。进一步强化纪检部门受理反映本级党政“一把手”问题必须向上级纪检部门报告制度。建立和完善领导干部任期中及离任时的经济责任审计制度，切实加强对领导干部施政行为的监督。尝试建立领导干部社区纪检联络员制度，便于掌握领导干部的“生活圈”、“社交圈”情况，发现不良倾向及时打招呼，做到防患于未然。

（三）切实加强检查监督，加大对违法违纪行为的惩治力度。

“法善而不循法、法亦虚器耳”，因此，为了保障干部工作各项制度的正确贯彻落实，上级党组织及其组织部门应认真履行对各项制度执行情况的检查监督职责，建立健全检查监督制度，定期检查与不定期巡察相结合，全面检查与重点抽查相结合，一般检查与整改复查相结合，建立科学的检查监督制度，确保各级党组织的干部工作在规章制度约束下有序进行。同时，为了维护干部工作各项制度的严肃性，必须建立更为有力的违法违纪行为惩处制度。以《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》为基础，建立更为有力的惩处制度，使惩处力度与政治责任相适应。确立违法违纪行权无效原则，打消权力滥用和跑官要官、买官卖官者的侥幸心理，保障权力的健康运作。

综上所述，创建干部监督工作的法治模式，完善的法制是依托，检查与惩治是手段，教育培训是基础，三者有机结合，才能保证高素质干部队伍建设，有效治理干部选拔任用工作中的不正之风，开创干部监督工作新局面。