养老保险制度概观

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一、智利的养老金制度改革及养老金投资管理

（一）养老金制度改革的基本做法。智利可以说是养老金体制转轨的典范，也是目前世界上实行养老保险强制储蓄模式的典型。其改革养老金制度的基本做法就是由通过个人账户实施的养老金积累制取代现收现付制。改革从上世纪80年代开始。在通过有效的制度设计特别是比较成功地解决了体制转轨中的成本支付等关键问题的情况下，智利设立了强制性个人养老金账户制度。该制度规定每个进入新体系的人每月必须缴纳工资总额的10%存入个人账户并进行积累，最终个人账户中积累的储蓄及增值收益作为个人养老金的资金来源。

（二）养老金投资体制。对于所积累的养老金，智利的基本做法是，由多个竞争性的私营养老基金管理公司来负责个人账户养老金资金的管理并进行市场化的投资运作，利用投资回报收益使养老基金升值。基金管理公司依法向个人账户所有者征收营运基金的管理费用，管理费率放开由公司自定，各基金管理公司之间在服务的价格和质量上开展平等竞争。个人账户所有者可以自由选择基金管理公司并在其认为需要时将自己的个人账户由一家公司转移到另一家公司。

（三）为了确保养老金投资的安全和高效，智利从改革之初就建立了非常严格的监管体制。从很大程度上讲，严格的监管体制是其新制度能够成功运行的关键。

1、监管主体。在智利，负责对基金管理公司及其活动进行监管的主体是征服所属的养老基金监管局。作为独立的监管机构，养老基金监管局的职责主要包括：制定有关法律、法规和实施细则、批准管理公司的建立和注册、对基金管理公司的日常活动进行监督、对违规行为进行处罚等等。

2、监管内容。智利对基金管理公司及其活动进行监管的内容可以说非常广泛且细致。归纳起来，大致包括几个方面：

第一，经营目标与业务内容监管。按照智利的规定，基金管理公司只能有单一的经营目标，这就是管理养老基金。基金管理公司的业务范围也必须且只能围绕养老金投资管理进行。对此，智利有非常明确且具体的规定。在限定基金管理公司目标和业务范围的同时，智利也禁止银行等其他金融机构介入养老基金的管理，核心仍是要使对养老基金的管理能够处于有效的监控范围。

第二，投资计划监管。在智利，对养老金基金的投向有着比较明确的限定。首先是对养老金可投资于何种领域以及不可投资于何种领域有明确规定。总的来看，在其体制改革初期，所允许的投资范围相对较小，随着资本市场的逐步发展以及基金管理公司的逐步成熟，所允许的投资范围也在逐步扩大。在限定投资品范围的同时，对特定投资品有具体的最高投资限额（占所管理养老金资产的比例）限制，主要目的自然是分散风险，防范将养老金过分集中于某些投资品特别是风险较大的投资品种。需要注意的是，投资限额没有制定下限，因为最低限制将导致强制性投资，从而解脱了基金管理人的投资责任。同时投资限额的总额必须超过100%，否则这些限额便会转变为强制性投资限额。

投资限额也不是固定不变的。通常，养老基金监管局每月一次公告，设定最高投资限额。

第三，多元化的风险控制。鉴于养老金的特殊性，为防范基金投资出现风险并保护个人账户所有者利益，智利实施了多种风险控制措施。①制定了法定存款准备金制度。该制度要求，所有经营养老金的基金管理公司，必须用自有资产形成法定存款准备金。最初要求的法定准备金数量为所管理养老金总资产的5%，后调整为1%。如果养老基金的收益低于平均收益的2%，管理公司就必须用法定存款准备金祢补差额。此外，90%的法定存款准备金必须交由中央银行监管。②实施基金管理公司资产与养老基金分离制度。养老基金的净值完全独立于基金管理公司的自有资产。这是基于旧体制的教训而采取的措施，基本目的是防范基金管理人挪用养老金以购买营运资产或为自己牟利。③建立风险评级机制。智利设立了由养老基金监管局、中央银行、证监会等机构组成的风险评级委员会。该委员会的主要职责是测量、评价不同投资工具的风险，为基金经理决策提供依据。对于债券等固定收入投资工具，他们设立了ABCDE五个风险类别，并规范了评级方法。对于如股票等非固定收入投资工具，该委员会建立了可投资和不可投资股票的概念，并提供一些客观标准来帮助基金管理人确定一个可投资股票的范围，至于具体投资什么股票，则由经理人根据价格波动情况在该范围内自主决定。该委员会除提供评价标准外，也对基金管理公司所确定的投资计划进行审批，以防范将养老金过分投资于高风险产品的倾向。

3、监管方式。智利对基金管理公司的投资活动的监管方式极为严格，且实施时时监控。早在新制度实施之前，监管部门就对养老基金投资组合的现金流量、交易、估值和分散化等有关情况进行了电脑模拟，以寻找必须严加监管的关键点。在新制度开始实施之后，监管部门建立了每日汇报制度，基金管理公司必须向其报告每天的全部交易情况，监管部门则逐日检查基金的价值和管理公司递交的信息并与从其他途径得到的信息加以比较。此外，监管局还经常对管理公司进行事先不通知的现场检查，以核对每日报告的信息是否正确。对于基金管理公司与关联公司进行违法交易、交易操作员利用职权谋取私利等问题，一经发现，有关公司和责任人员便被处以重罚，包括不良记录备案、解雇、革职、起诉等等。除政府监管外，智利也非常重视社会监督。基金管理公司必须每月向其管理的个人账户资金的所有者就其投资的实际收益实施公告。这一收益必须用相同的标准来衡量和报告。为此，监管部门也制定了详细的计算方法和公告内容。

二、美国的三支柱养老金制度

美国的养老金制度是包括政府强制性养老金、政府鼓励并给予税收优惠的非强制性雇主养老金、政府鼓励并给予税收优惠的自愿性个人储蓄养老金在内的多支柱养老金体系。在三支柱中，第一支柱政府养老金的资金运行模式为现收现付，雇主养老金和个人储蓄养老金则为积累制。对于二、三支柱的养老金积累，都是由竞争性的商业（私人）资产管理机构以市场化方式运作的。

（一）第一支柱：政府强制性养老金计划。

美国的第一支柱养老金是目前覆盖最广、也是最基础性的养老制度安排。其最基本的制度特点和运行情况大致可归纳为以下几点：1、筹资为专项税收方式，资金运行方式为现收现付。美国的第一支柱养老金的资金来源为参保人对这一专门体系缴纳的社会保障税。社会保障税为专项税收，即只用于参加该体系的成员的养老金计遗属和残疾者的补贴，与政府其他方面的税收和预算是完全分离的，并形成了专门的社会保障预算。该体系的资金运行模式为现收现付，即当期的支出需要来自于当期的社会保障税收入。由于该计划为政府强制性计划，所以，政府财政要为该体系提供最终担保。2、联邦政府统一组织。具体管理部门为联邦政府的社会保障属，下设10个局及6个服务中心和1个鉴定中心。全国具体从事社会保障税缴纳情况记录、收益资格认定、咨询以及资金发放的直接服务机构有1000多家。所有的资金都是在联邦范围内统一调配使用，社会保障税收入也与其他联邦税收分开管理。社会保障预算为联邦政府的专项预算，各种具体的制度规定也是全国统一的。另外，组织与经办体系的管理费用包括雇员工资，均来自从该体系税收收入提取的管理费。2000年，全部管理费用占当年社会保障税总收入的比重为0.6%。3、社会保障税有雇员和雇主共同缴纳。对于工资收入特别高的人，并非是完全按照其实际收入作为纳税基数，而是有一个上限。即超出上限的部分不必再缴纳社会保障税。4、有比较严格的收益资格与条件规定。能够领取第一支柱养老金的基本条件包括年龄和纳税贡献。该体系规定的领取年龄为65岁。纳税贡献计算方式是采取计点方式，或者说是积分制。能够领取养老金的最少点书为40，且无论是级纳税额的高低，每年最多计4个点。换句话说，最少要有10年的缴费才能够在达到法定退休年龄后领取退休金。这也是遗属获得补贴的基本条件。达到法定条件的推卸这所获得的养老金以及遗属、残疾人的津贴也不是均等的，而是与在职时纳税基数相挂钩。按照这种规定，显然会有一部分人无法领取有关养老金或津贴，或在纳税人达到法定退休年龄前的一定时期内没有收入。对此类人，美国有另外一套收入援助计划来提供保障，标准略低于第一支柱的养老金及遗属和残疾津贴标准。收入援助计划的资金来自于政府的一般性税收而非社会保障税。5、基本实现了对就业人员的全覆盖。6、迄今为止仍一直有较多的资金积累。目前，所积累的资金主要投资于政府债券。

（二）第二支柱：雇主养老金计划

美国的雇主养老金计划在20世纪70年代以前基本都是待遇确定性，即雇员退休后可以按照与雇主的约定，按照一定的计算公式领取固定数量的养老金；20世纪80年代以来，以个人账户为基础的缴费确定性雇主养老金计划有了迅速发展，。目前是两种方式并存。二者在具体组织方式上存在较大区别。

1、待遇确定型基本组织方式。（1）待遇标准由雇主和雇员谈判确定。（2）目前普遍采取基金制，即，要形成雇员养老金基金，基金规模与包括在职人员和退休人员在内的所有人积累的全部养老金权益相当，而且所建立的养老金基金必须与雇主的资产分开，基金投资也必须与雇主业务完全分离；筹资方式主要有两种，一是完全由雇主定期向基金注资，二是雇主和雇员共同向基金注资；由于实施的是基金制，并且支出水平是可测量的，而基金增值则不太确定，所以缴费通常不确定，如果基金有较高的投资回报，不用再继续往里注资了，仅基金自身的本金和投资收益就足以支付当期需要并能够保证支付所有人积累的养老金权益。（3）各个企业或非企业机构所建立的待遇确定型养老金基金都要成立一个管理机构。管理机构通常由雇主代表、雇员代表以及熟悉投资和精算的专业人士构成。这一机构作为基金的信托人，对基金富有监护并保证其安全的法律责任。其工作主要分成两个部分，一是雇员具体待遇水平的确定、筹资比例确定等具体业务工作，二是投资管理。美国多数者来养老金基金的投资都不是由基金的管理机构（信托人）直接实施的，二是由基金管理机构(信托人)委托专门的投资机构进行投资。基金管理机构主要职责一是确定兔子原则和大投资方向；二是负责在众多竞争性的专业投资机构中选择投资人；三十余所选择的投资机构共同确定投资计划；四是全面监督投资人的行为及投资效果。当然，也有一些待遇确定型养老金基金管理机构，特别是一些大公司的基金管理机构自己进行投资，即这种管理机构兼有信托人和投资人的双重身份。基金的投资方向非常多，既有股票、债券，也有不动产以及其他形式的金融产品。通常，基金管理机构都采取多方向的组合投资方式，以防范风险并获得尽可能大的利益。（4）待遇确定型雇主养老金计划虽为非强制性计划，但在其组织和运作过程中，政府仍然发挥着多方面作用。一是规定基本组织方式即基金制；二是进行税收调节，所有待遇确定型的养老金在领取时都要缴纳个人所得税；三是对基金管理者以及投资者的行为有严格而详细的法律规定；四是针对可能出现的投资失败情况，政府建立了担保机构，防止个别基金投资失败是雇主和雇员利益严重受损。总体上说，政府在这一养老金计划中的作用是利用法律法规进行规范和监管。

2、缴费确定型基本组织方式。（1）一般由雇主和雇员共同缴费。这与待遇确定型模式中多数机构的基金注入为雇主单方义务不同。不同企业及非企业机构雇员个人帐户的资金注入比例有很大不同，即使在统一机构中，不同雇员所得到的雇主对个人帐户注入资金的多少通常也有区别，这取决于雇主与雇员的谈判。（2）政府对缴费有税收优惠，但有总量限制。美国政府对缴费确定型雇主养老金计划税收优惠的最基本做法是税收延迟，急，雇主和雇员向个人帐户注入的资金免征个人所得税，带最终领取养老金是在根据税法征收个人所得税，税收延迟与不延迟对个人的意义在于它将所得税增值的大部分利益让给了个人；但税收优惠由最高限额，这种限额根据工资及物价指数等因素的变动经常进行调整。（3）个人帐户资金管理与投资方式基本分为两种形式。一是与待遇确定型所积累基金的管理方式类似，特定企业或非企业雇主经个人帐户中的基金集中起来并建立承担信托责任的管理机构，管理机构决定投资方向并选择投资机构或产品，个人不参与投资过程。另一种方式则是给个人帐户的拥有这一选择投资机构或投资产品的权利。较为普遍的做法是，激励雇主仍建立个人帐户管理机构，但该机构并不承担界定投资方向以及选择投资机构或产品的责任，而是协助个人帐户的拥有者进行投资选择。当然，如果一个雇员放弃资金的选择权利，这一机构可以帮助个人进行选择，但原则上不承担风险责任。另外，各然帐户资产记录等具体工作都是由这一机构完成的。个人不仅有选择投资机构和投资产品的权利，也可以照规定的时间和方式比较便利的变更选择。该类型养老金的投资方向也非常多，包括股票、债券等各种金融产品。但具体投资方式并不是由个人或雇主成立的信托机构直接购买股票债券等，而是购买主要有专业投资机构发起成立的各种基金、保险公司的年金以及其他金融产品。其中投向共同基金是该计划养老金投资的主要方式。（4）政府的作用主要有三个方面。一是提供税收优惠政策，以鼓励更多的人参与，二是监督资本市场运行，防范风险，但部队养老金投资提供担保。三是除税收优惠政策外，还有对参保人的约束政策，如，在59.5岁以前，个人原则不能提取个人帐户中的资金，否则就有一定的经济处罚等等。

两种类型的计划一直呈现不断增长之势，但缴费确定型计划的增长率明显高，其原因在于，对雇主来讲，其可以避免待遇确定计划的风险并降低管理成本；对雇员来讲，其最大的好处是可携带，便于职业流动。另外，需要说明的是，在美国许多企业合肥企业机构都同时拥有两种类型的计划，有些规定一个人只能参加一种类型的计划，有些则允许个人同时参加两种类型的计划，当然，其中是有条件限制的。

（三）第三支柱：个然储蓄养老金计划

这是一个完全由个人自愿参加的计划。所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休帐户，而且不论其是否参加了其他养老金计划。

政府对其提供税收优惠。方式主要有两种：一是普通个人退休帐户税收优惠，基本方式是税收延迟。二是对特殊形式个人退休帐户的税收优惠，基本方式是在注入资金时不免所得税，但对本金最后获得的投资收益免税。由于有税收优惠，所以对注入个人退休帐户的资金是有限额的。

资金投向是通过银行、共同基金等金融机构完成的。总体来说，通过共同基金投资是目前个人储蓄养老金投资的最主要方式。

政府在个人储蓄养老计划中的责任与政府在缴费确定型雇主养老金计划中的责任基本相同。一是提供税收优惠；二是监督资本市场运行，防范风险，同样也不对个人储蓄计划的养老金提供担保；三是对于个人储蓄养老帐户有关的缴费与提取上，也有一些约束性政策。

美国养老金制度的运行从总体上看是非常平稳的，而且其体制框架、组织过程都有突出特色。归纳起来，至少有以下几个方面的基本经验：第一，政府保障与雇主保障、个人保障的有机结合；第二，充分发挥市场功能；第三，注重养老金投资管理；第四，注重关键技术问题，如年龄限制和基金制的规定以及具体而明确的税收制度设计和严格的投资管理规定等等。