公务员法的制度创新

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［摘要］《中华人民共和国公务员法》的制度设计理念是全新的，是以人为本的理念与效能的理念。在这种制度设计理念的指导下，《公务员法》的制度设计具有突破性的创新，更加突出了法制化与科学化的管理特征。

［关键词］公务员法；制度创新；理念创新

《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）是我国第一部总章程性质的人事管理法律，是我国公务员管理工作科学化、法制化的里程碑。与《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）相比，突出的特点在于其制度设计的理念是全新的。如果说《条例》的制度设计理念是秉承官僚制的非人性化的理念与人事管理的理念，那么，《公务员法》的制度设计理念则是“以人为本”理念与“效能理念”贯通全篇的。在这种制度设计理念的指导下，《公务员法》的制度设计，在吸收《条例》的经验教训基础上，在分类制度、更新制度、晋升制度、责任追究制度等方面都具有突破性的创新，从而更加突出了《公务员法》的法制化与科学化的管理特征。

一、公务员法的理念创新

（一）《公务员法》体现了以人为本的理念

首先，《公务员法》体现了以人为本的“保护人”的理念。《公务员法》在开篇阐述制定《公务员法》的目的时，特别强调了义务、权益、监督三者的统一，体现了“保障公务员的合法权益”的“保护人”的理念，这是对《条例》的突破。因为在《条例》中没有特别提出对公务员合法权益的保护问题。在这一理念指导下，《公务员法》第二章明确规定了公务员拥有的8项基本权利，体现了对公务员个体的尊重，对公务员合法权益和基本权利的制度卫护，体现了以人为本的理念在制度与法规层面的落实。

其次，《公务员法》在职位分类、职务晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了以人为本的“关心人”的理念。在现实行政管理中，一方面公务员的待遇，包括工资、住房、医疗、交通等都与职务挂钩，职务低，其经济待遇就难以提高和保证；另一方面，公务员的职务职数又十分有限，在一定程度上影响了公务员积极性的发挥，并由此造成了千军万马走职务提升这座“独木桥”、买官卖官、跑官要官等腐败现象的发生，增加了职务成本，派生了职务腐败。为从根本上解决这个问题，《公务员法》建立了公务员职务与职级制度，通过明确职务与职级的对应，构建了公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，开辟了公务员晋升的多元通道，从制度层面关心公务员的发展，调动了公务员的积极性。同时，《公务员法》将现行的职务、级别、基础、工龄四项结构工资改为职务和级别两项结构工资，并对公务员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”“公务员工资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”（第七十五条）。这些规定为公务员的薪俸标准提供了明确的法律保障和依据，有利于保障公务员的薪酬权益，体现了对公务员个体生活的法律保障，有效防止和消除了因行业垄断及政策权力带来的不合理收入及分配不公，保证了公务员工资的稳定性，保障了设定公务员增资幅度和水平的公正性与科学性，进一步完善了公务员的激励保障机制，体现了对公务员切身利益的制度关怀。

再次，《公务员法》在公务员权利义务及惩戒的制度设计中体现了以人为本的“尊重人”的理念。《公务员法》首次明确规定了公务员可以对上级说“不”，体现了法律对公务员权益及人格的尊重。在现实的行政管理工作中，由于客观情况的复杂和领导个人主观上的局限性，上级或领导的决定和命令并非总是正确的。在过去的非人性化管理中，传统的做法是理解的要执行，不理解的也要执行。《公务员法》第五十四条明确规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这一制度设计既严明了公务员的权责、纪律，也明确了组织体系中公务员作为执行主体的相对独立性及其行为责任。从“绝对服从”到“相对服从”，不仅蕴涵着制度设计理念的变迁，也体现着在人事制度设计中人性化的回归，体现着对公务员权益的尊重。同时，《公务员法》第一百条专门设立了人事争议仲裁制度，明确了人事争议仲裁的原则和程序。其中，聘任制公务员与机关之间因履行聘任合同而产生争议时，先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，实现了聘任制公务员的人事争议仲裁与司法程序的贯通和衔接。人事争议仲裁制度的建立及其原则规定，对于保障聘任制公务员与所在机关双方的合法权益都具有重要意义。这种尊重人的制度设计理念落实到法规上，不仅在客观上弱化了权力的绝对性，强化了权力的相对性，减少了下级对上级权力的依附性与服从的盲目性，体现了对公务员权益及人格的尊重，增强了上下级公务员之间在法律意义上的平等关系；而且淡化了行政机关的等级观念，使行政系统更加开放，更加富有灵活性、适应性和创造力，能够激活公务员对社会正义的关怀和追求，能有效地抑制官僚习气和特权意识的生长。（二）《公务员法》体现了效能化的制度理念

首先，《公务员法》的分类制度体现着效能化的理念。在公务员的分类制度中，在综合管理职位外，增设了专业技术类和行政执法类职务，单设了法官、检察官等职务。公务员分类制度设计的这种创新，克服了长期以来我国实行的以“品级分类”为特征的干部制度的弊端。《公务员法》增加了职位分类的种类与职务分类的设计，克服了以往职位分类过于简单、公务员价值实现的途径狭窄、职业发展渠道和与上升阶梯过于单一的问题,使公务员职位分类进一步科学化和规范化，为公务员的职业发展提供了多元化的途径，拓展了公务员发展的空间，调动了公务员的积极性，为提高行政效能奠定了坚实的基础。专业技术类职位的增设，改变了以往专业技术公务员只能承担非领导职务,难以得到公正的社会评价,导致优秀人才严重流失的现象。使专业技术类公务员的管理、晋升、发展有了法律的依据，有利于稳定和吸引科技人才进入公务员队伍,有利于培养一支“少而精”的政府专家队伍。

其次，《公务员法》所构建的公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”体现了效能化的理念。《公务员法》规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历来确定，这就克服了以往职务与级别联系过于紧密，只能按职位论级别，职位与级别不错位，导致级别与职务的对应幅度小的不合理弊端。公务员法明确指出公务员级别晋升的条件不完全依据所任职务，还可依据其德才表现、工作实绩和资历来确定。而且“公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别”（第十九条）。构建了公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，使公务员在职务晋升之外，将级别晋升作为其另外一条职业发展阶梯。“双梯制”拓宽了公务员晋升的渠道，使一元晋升制变为了多元晋升制，调动了公务员的积极性，完善了公务员激励保障机制，为公务员的成长拓展了更加广阔的空间。另一方面，《公务员法》规定，公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资制度，避免了由于地区差异所带来的工资收入的不平衡，将改变目前公务员工资收入差别较大的现象，有利于激发公务员的积极性，有助于弱化“官本位”，塑造公务员的“公共精神”。再次，《公务员法》在考核、辞退、奖励、惩戒、职位聘任等制度设计中，注重了公务员队伍的效能建设，贯彻了效能的理念。《公务员法》在考核制度理念的设计中，首次把“廉”的要求法定为公务员的考核内容，有利于从源头上防治吏治腐败，提高公务员队伍的整体效能。《公务员法》第三十三条规定：“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”这表明在《条例》规定的“德、能、勤、绩”考核内容的基础上，公务员法增加了考“廉”的内容，把对公务员“廉”的要求，从以前的政策、法规要求上升到了法律规定，并与2002年颁布的《党政领导干部选拔任用条例》中的加强党风廉政建设的要求，增加了对领导干部“廉”的考察的规定有机的统一起来，这对于防治吏治腐败，保持公务员一身正气，两袖清风的公仆本色，保持公务员的廉政勤政，充分发挥考核促“廉”的功能作用，保证行政的效能，具有十分重要的意义。

二、公务员法的制度创新

《公务员法》在总结与吸收《条例》的经验教训的基础上，在分类制度、更新制度、晋升制度、责任追究制度等方面都具有突破性的创新。

首先，《公务员法》中分类制度的创新，完善了公务员制度的激励保障机制。《公务员法》第三章特别规定，按照公务员的工作性质将公务员职位分为综合管理类、专业技术类、行政执法类；在公务员职位分类的基础上设置公务员的职务序列，公务员的职务分为领导职务与非领导职务。（第十四、十五条）。这种分类制度一是构建了公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，克服了以往职位分类过于简单，造成公务员职业发展渠道和阶梯过于单一的问题，调动了公务员的积极性，为公务员的职业发展提供了多元化的途径；二是设置专业技术类职位，对专业技术类公务员提供了公平的社会评价标准与价值实现的途径，增强技术工作的权威性，拓展了公务员职业发展的空间，提高了公务员队伍的专业化建设水平；三是克服了以往职务与级别联系过于紧密，级别与职务的对应幅度不合理的弊端。公务员的级别可根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别，这就为中低职务层次的公务员拓展了更大的发展空间。上述三者的有机结合将极大的激发公务员的积极性，使公务员制度中激励保障机制的功能得到最大限度的发挥。

其次，《公务员法》中更新制度的创新，完善了公务员制度的新陈代谢机制。《公务员法》第十六章专门设置了“职位聘任”一章，规定“经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。“机关聘任公务员需签订书面聘任合同，聘任合同期限为1至5年”。这一制度设计是对《条例》的突破。当前，我国和国外公务员的任用制度主要有两种：一种是委任制，另一种是聘任制。委任制的特点是职务常任，队伍稳定，但问题是能进不能出，队伍缺乏活力；聘任制引入市场机制，用人开放灵活，队伍不断更新，但容易影响工作的连续性。由于社会发展越来越强调政府的活力和效率，聘任制越来越多地被采用。《条例》虽然规定了部分职务实行聘任制，但一直没有推行。《公务员法》所设置的聘任制则以职位聘任为基础，任职即具有公务员身份;解除职务关系就不再具有公务员身份，打破了多年来公务员的诸多管理都建立在身份基础上的传统做法，成功地把市场竞争机制引入到公务员队伍的管理中，把职位聘任制作为公务员任用的补充形式，对一些专业性强和辅助性的职位实行聘任制，体现了不拘一格用人才的原则，适应了机关对较高层次专业人才的客观需要，同时也将降低政府机关用人成本，为政府机关吸引优秀人才，在制度层面解决了公务员能进不能出的问题，改善了公务员队伍结构、增强了公务员制度的生机与活力，完善了公务员制度的新陈代谢机制。

再次，《公务员法》将“公开选拔”与“竞争上岗”确立为法定的职务晋升方式之一，完善了公务员制度的竞争机制。《公务员法》第四十五条规定：“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选”。“公选、竞岗”晋升方式的制度设计，实现了坚持党管干部原则与走群众路线的有机统一，改变了职务晋升单纯由领导研究决定的单一方式，把竞争机制引入到公务员职务晋升中来，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权；实现了德才兼备用人标准与科学全面客观评价方法的有机统一，有效地避免了个人主观因素的影响，有助于公正公平地选拔人才；实现了坚持任人唯贤的原则与社会化选拔方式的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路。这是对传统委任制的重大改革，是一种从制度上实现选贤任能、能上能下的有力措施，是公务员职务晋升制度的重大突破，是对公务员制度中的竞争机制的进一步完善。

复次，《公务员法》以法律形式把“引咎辞职”、“责令辞职”引入公务员管理制度，完善了公务员制度的监督机制。《公务员法》把党内法规中关于党政领导干部辞职的规定转为法律形式，使公务员辞职的内涵更加丰富，制度更加完备。《公务员法》第八十二条规定：“领导成员因工作严重失误、造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务的，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”由此，责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度，使那些只讲“政绩”，不讲实际，甚至祸害一方的领导干部再异地为官成为历史。公务员制度的监督约束机制的突破，从更深层的意义看，有利于防止公务员“不作为”和“乱作为”，有利于引导领导成员树立科学的政绩观，更好地履行职责；有利于培育领导成员良好的从政道德，推进社会主义民主政治建设。

最后，《公务员法》首次规定了严格的从业限制制度，这是对公务员制度的监督机制建设的又一突破。在总结以往实践经验的基础上，在借鉴国外做法的前提下，《公务员法》设定了严格的离职从业限制。《公务员法》第一百零二条规定：“原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职后两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”为防止某些公务员在职期间与被管理对象达成一种期权腐败，为维护市场经济的公平竞争提供了制度上的保证。

总之，《公务员法》的制度设计理念与制度设计的创新，体现了公务员制度的进一步完善，加强了对公务员的管理监督与激励保障，促进了公务员队伍的勤政廉政建设，提高了公务员的工作效能，建设了一支优秀人才密集、善于治国理政的高素质、专业化的公务员队伍。通过公务员法的实施，将进一步提高我国公务员队伍的建设和管理水平，将有力地促进我国公务员队伍的能力和素质建设与提高，从而进一步推动中国社会主义市场经济、民主政治与和谐社会的建设。