浅谈镇财政支出管理制度的改革

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镇财政支出，是镇政府把筹集起来的归其所支配的财政资金进行有计划的再分配，用于完成镇政府行使提供公共产品和公共服务的职能。由于目前的镇财政支出制度仍然是在计划经济条件下形成的框架，与构建节约型社会不相适应，与打造廉洁高效政府的要求仍有不足。因此，改革现行的镇财政支出管理制度，构建与市场经济体制相适应的镇财政支出管理体系，已成为当前建设与发展镇财政的重要问题。

一、现行镇财政支出制度中存在的主要问题。

(一)财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存。财政支出“越位”方面，一是直接涉足竞争性领域。尤其是在上世纪九十年代，许多镇政府出面借贷和集资办起了一批镇企业。但由于市场变化、管理不善，甚至人为因素等原因，企业经营困难，倒闭破产时有发生，使镇财政背上了沉重的负担。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程。一些镇主要领导在当政期间，急于要成绩，出政绩，不顾财力可能，靠贷款、集资和摊派大搞

“面子”、“样板”、“形象”工程，结果是完成一项建设，留下一笔债务。这不仅造成了镇财力和资源的浪费，而且加剧了镇原本就紧张的财政资金供需矛盾。财政支出“缺位”方面，一是镇政权机构和镇公益事业保障乏力。镇政权机构和公益事业单位如中小学(2004年9月我市将体制上划)、卫生防保机构等，按性质属于公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金提供保障，但由于镇财政的越位供给，造成本应由财政保障的事业资金供给短缺、保障乏力。二是由政府提供的公共服务设施、环境保护、非营利性的基础设施项目，但由于财力有限，投入偏少。既影响了基础设施、公共服务设施建设和环境保护，又易产生乱集资、乱收费。三是对农村保障无力顾及，社会保障是实现现代社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国

以市场为取向的农村改革中，急需建立完善的农村社会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活，但是目前的镇财力，根本无力顾及。

(二)刚性支出增长过快，超过了镇财力的增长。

国家陆续出台的一些增支政策，使镇的刚性支出不断增加。一是政策性增资。近几年来国家每年都有增资政策出台，如调整工资、提高补贴标准、提高社会保险基数、扩大社会保险的范围等等，增加了镇财政困难。二是法定支出增加。国家通过制定法律，对一些支出指标作出了硬性规定，如国家规定农村初级保健、农村计划生育、科技等方面支出增长速度必须高于财政收入增长速度，而且要逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门出台的专项政策、下达的专项资金，都要求镇政府安排一定的配套资金，否则专项资金难以安排。如农业综合开发项目、农村道路灰色化工程、农村新型合作医疗等等，这也增加了镇财政的支出压力。这些刚性支出的增长，有的远远超过了镇实际可用财力的增长。

(三)支出预算编制不科学。

长期以来，我国镇财政支出预算的编制方法一直是按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法合理之处，按功能编制预算便于经济分析，按“基数法”编制支出预算较为简便。但也存在明显不足：一是没有将预算指标细化到具体单位和项目，不利于镇财政的监督，不利于合理控制支出。二是由于预算编制较粗，预算分配的透明度不高，造成预算约束弱化。三是支出预算科目的设置不科学、不规范，不能从不同的角度全面反映镇政府的事权和财政支出金额，因而不能满足细化预算的要求，也不便于对预算执行情况进行精确分析。

(四)镇财政预算约束软化，监督乏力。

镇财政预算是镇政府有计划地配置和分配镇财政资金的重要手段。预算一经镇人民政府代表大会审查通过就成为镇政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但实际执行过程中，一方面由于镇人大缺乏监督财政的经验，其工作仅限于形式、程序上对年内预算的批准和确认，对财政预算的审议不够严格。另一方面，由于镇人大平时对财政预算执行情况监督不够，部分镇在实际执行过程中随意性大，调整预算很少通过人大，往往凭领导“一支笔”或“一句话”办理，导致预算数和决算数差异较大。由于镇预算内外尚未集中统一管理，预算外资金游离于财政监督之外，一些不合理、不合法的支出在预算外资金中列支，这一切都为财政支出预算的产生留下了隐患。

二、镇财政支出制度的改革思路。

(一)优化支出结构，建立镇财政支出新格局。

优化镇支出结构的前提是科学界定镇财政的支出范围。财政支出范围不科学，优化支出结构很难收到应有的效果。因此，必须按照建立社会主义市场经济和公共财政的要求，科学界定镇财政的支出范围，明确镇政府应该承担哪些事务、重点支持哪些事务等等。根据镇财政职能，支出应主要包括四个方面：一是政权建设；二是社会公益事业；三是农村社会保障；四是非竞争性和非营业性公共投资。

1．基层政权组织，节减行政支出。当前，镇机构庞大、财政供给人员过多、政府职能错位、资源效能低是造成镇运行成本过高、行政经费增长过快的根本原因。因此，一要全面深化基层政权改革、转变职能、精减机构、减员增效，是解决镇行政经费开支过大的治本措施。二要强化支出管理制度的规章约束，控制公务经费支出，降低政府运行成本，是构建人民满意政府的重要举措。

(1)转变镇政府职能，彻底解决政事、政企、事企不分的问题。对镇政府的职能要按照市场的要求进行重新界定，镇政府的职能方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调控、间接管理上来，把政府不该管的事彻底分离出来，属于市场的还给市场，属于企业的还给企业，属于社会的还给社会，属于村组管理的还给村组。

(2)深化农村税费改革，减员增效。随着农村税费改革的不断深入，当前的农村工作已经发生了质的转变，已经从过去的伸手要钱转变到为群众服务上来。因此，要进行村组合并，精减村组干部职数，从而达到减员增效、降低运行成本，避免重复建设的效果。

(3)要严格控制经费支出。目前镇政府运行成本一直居高不下，排除必要的支出因素外，仍有相当部分支出属于不合理、不合法的支出范畴。因此，必须制定严格的经费支出管理办法和规定，加强监督。纪监、审计等部门要全程参与，做到事前、事中、事后监督相结合，对任何违法、违纪、违规行为都要严肃处理。

(二)改革支出预算编制方法，构建镇支出预算新体系。

科学合理的支出预算编制方法是加强镇财政支出管理的重要政策工具。改革支出预算编制方法是：细化支㈩预算编制内容：将预算支出按单位和功能进行分配；建立零基预算编制方法。

l、实行部门预算。部门预算是指一个部门所有的经费支出都按照统一的要求、统一的报表格式，统一编制预算。编制部门预算是公共支出预算通行的办法，通过编制部门预算，一是细化支出预算编制，提高预算编制的透明度，有利于防止支出预算分配和执行中“暗箱操作”，有利于立法机构对预算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效地防止挤占挪用财政资金现象，有利于提高预算管理水平；三是实行统一的支出预算，便于集中财力，统筹安排，有利于推行镇综合财政管理。

2、推行“零基预算”。传统的镇财政支出分配一直采用“基数法”，这种做法虽然比较简洁，但执行结果往往造成支出刚性增长，不利于财政宏观调控。“零基数”则不同，主要是根据各单位履行的职责、发展目标和人员配备等宏观因素确定资金使用额度，而不以基数作为预算分配的主要依据，一切从“零”开始，与“基数法”相比，“零基预算法”在支出预算分配上更具有公平、合理和公正性。因此，编制镇支出预算时应逐步采用“零基预算法”。

(二)创新管理体制，探索镇财政支出管理新方式。

1、推行政府采购制度。

推行政府采购是强化财政管理职能、加强财政支出管理、提高财政资金使用效益的重要途径，是有效实现宏观调控和保护国内工业的重要手段；也是我国经济走向世界的客观要求。

一是有利于强化支出预算约束，提高镇财政资金的使用效益。实行政府采购，通过公开招标、公平竞争，货比三家，好中选优，使有限的财政预算可以购买到物美价廉的商品或高效优质的服务，大幅度节减镇财政支出。

二是减少了流通环节，省去流通环节费用。同时，批量采购降低了商品的购进成本，提高了财政资金的使用效益。

三是通过采用公开招投标方式，按招投标程序参与市场竞争，一方面项目预算可通过合同法律化，从而解决传统项目决算突破预算的老问题；另一方面，服务价格可以深入了解，从而有利于细化预算，强化预算约束。

四是政府采购制度是以财政资金的直接支付方式和国库的单一帐户制度为前提，实现了预算指标和预算资金的分离，财政就能对公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制。

五是有利于从源头上抑制各种腐败现象，提高镇政府的信誉和威信。目前我国尚处于经济体制转轨、法制不很完备的社会主义初级阶段，在此背景下，传统的财政体制中“公款消费、分散采购、暗箱操作”的内在缺陷往往成为各种依法腐败行为的“诱因”，导致党员干部误入歧途的“土壤“和温床”。不难发现，正是由于传统财政支出管理具有“暗箱”操作的特色，使国有资产遭受巨额损失，更为严重的是败坏了国家政府形象，从而危及社会经济秩序和政治稳定。政府采购制度是财政监督机制的有效组成部分，实行统一、规范的政府采购制度，特别是公开招投标方式，便于政府的各项采购活动在公开、公平、公正的高透明度度环境中运作，形成财政、审计、监察、供应商以及社会公众等全方位参与监督的机制，从源头上有效地抑制各种腐败现象，提高政府信誉，树立政府廉洁奉公的良好形象。

2、实行集中支付制度。

实行集中支付制度对加强镇财政支出管理的意义在于：一是有利于库款调度。实行国库集中支付制度后，支出单位的财政资金全部集中存放在镇财政，有利于镇财政部门对资金加强统—一的调度和管理，使之更加灵活。同时，也是改变财政资金分散、支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。二是有利于财务监督。镇财政内部实行预算的编制、执行和监督相对分开，从机制上防止营私舞弊。镇财政、支出单位、结算银行都持有可以相互核对的资金支付帐册，预算执行规范透明。有利于加强对财政资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理的支出。三是有利于强化支出预算的约束力和预算执行管理。一方面镇财政按照支出预算办理财政资金的支付，有利于强化预算约束；另一方面，支出单位按其部门预算实行采购行为时不必考虑资金的划拨，有利于部门预算的及时执行。

(三)强化监督，健全支出监控新机制。·

l、加强镇人大对镇财政预算编制及执行情况的监督。对本级人代会通过的预算，必须严格执行，不得随意变更。如遇特殊情况需要增加支出或减少收入应编制预算调整方案，按法定程序提请镇人大主团批准。镇财政要坚持向镇人大主席团每季汇报一次预算执行情况，年终向人代会汇报决算执行情况，镇人大要严格审议年度财政预、决算，平时也要加强财政预算执行的监督。

2、健全镇财政审计监督制度。主要是健全镇财政收支情况年度审计和镇主要领导离任审计制度。纪检、审计部门要通过对镇财政年度收支情况的审计检查，规范镇财政的收支行为，督促其按《预算法》和有关财政经济法规办事。对检查中发现的问题要对相关的责任人严肃查处、追究责任。同时纪检、监察部门也要加强对镇财政的的政务公开，接受群众监督。镇财政的收支情况公开要彻底，特别是对各种列出的事由、内容、数额、经办人、审批人等都要详细公开。对群众反映的问题要及时查实并将查检结果及时通报。