市长在大调解现场会的发言

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各位领导，同志们：

近年来，与全国其它地区一样，随着改革进入深水区，人民内部矛盾集中彰显，突出表现为：矛盾尖锐，涉及面广，解决难度大；信访量猛增，层层都在疲于应付、沉陷其中；表现形式越来越激烈，越级访经常不断，进时有发生，有的演变成群体性事件。大量矛盾冲突的存在，严重地影响了社会稳定，造成了一定的社会对立，制约了经济社会发展，党和政府的执政能力面临着现实挑战。

应对这种形势，传统的办法、手段很难适应工作需要：一是缺失全覆盖、无疏漏的大排查网络。撤乡并镇后，乡镇辖区面积增大，治安警力、调解力量相对薄弱，对矛盾纠纷的排查难以做到深入细致，信息渠道不畅，触角不灵。二是没有一个上下相互紧密衔接的大调解组织网络。旗域内各地矛盾产生后，没有一个专门的机构负责按照事情的大小，进入有序的工作状态，使矛盾纠纷按照严格流程得到有效的调解。三是调解资源相互割裂。各自为战，单打独斗，人民调解、司法调解、行政调解等调解组织主要调解各自职权范围内的矛盾纠纷，调解形式单一，缺乏解决问题的合力。四是没有建立有效的联动互动机制。致使部分矛盾纠纷行政调解结案后又寻求司法救助，司法结案后再通过信访途径解决，在各级政府、信访、行政、司法等部门交来交去，办来办去。五是缺少有效的责任制度保障。往往一个小小的矛盾纠纷，遇到负责任的就调解成功了，不负责任的就放任自流、听之任之，做不到该由哪一级、哪一个部门调解的，必须由哪一级、哪一个部门调解完成。六是头痛医头，脚痛医脚。对于一些带有普遍性的矛盾，不能做到统筹考虑，制定出具有权威性的解决办法，付诸应用，往往导致矛盾在地区间、部门间越调越多。七是调解的效率低下。一件小矛盾、小纠纷时常久拖不决，久调不解，小事拖成大事，易事变成难事，导致群众的不满情绪累积升级。

和谐是时代的要求，安居乐业是人民群众的殷切期盼，更是我们各级党委、政府义不容辞的责任。基于上述背景，面对现实，委、政府坚持以人为本，本着关注民生的理念，建立“大调解”工作机制，选择了一条有效解决各类问题的有效途径。从去年年末开始，在认真总结人民调解、根河市三所联调、莫旗三所一庭一办经验的基础上，派人专程赴湖南、河北等地学习成功作法，并对安徽省、北京怀柔等地的成功模式进行了系统研究，立足实际，组建网络，完善制度，全面启动了独具地方特色、效果凸显的“大调解”工作，走出了一条成功化解旗域内矛盾纠纷的创新之路，基本实现了“小事不出村、中事不出乡镇、大事不出旗”的工作目标，有力地推进了法律制度的进一步完善，有效化解矛盾。

一、主要作法

构建一个格局，建立两级中心，落实三级责任，狠抓四个环节，完善六项机制，从而真正实现全旗上下调解工作组织形式上的大格局，工作范围上的大覆盖，工作职责上的大对接，工作落实上的大力度，形成了分工明确、职责清晰、协同作战的大调解工作体系。

（一）构建“一个格局”。即着力构建“党委政府统一领导，综治部门组织协调，人民调解为基础，司法、信访为依托，调处中心为平台，职能部门联动，社会广泛参与”的“大调解”工作格局。成立了由旗委、政府领导挂帅的专项领导小组，对“大调解”工作严格实行“三个纳入”，即：纳入各级党委政府重要议事日程，常抓不懈；纳入和谐社会建设，齐抓共管；纳入党政领导责任制，强化考评。进而，在全旗上下全面明确了大调解工作的职责定位和工作切入点，形成了强大的组织领导合力。

（二）建立“两级中心”。投入资金40多万元，建立了旗矛盾纠纷调处中心和乡镇矛盾纠纷调处中心，全面搭建起了两级联调平台。同时，在基层法庭、派出所和各司法、行政部门分别设立了治安联调室、司法联调室、职能部门调处小组，目前，共建立职能部门调处小组32个；企业、行业调委会16个；村和社区调委会160个、村（居）民调解小组869个，选聘专兼职调解员474名、矛盾纠纷信息员969名。

1、进一步明确了职责任务。旗矛盾纠纷调处中心与信访部门合署办公，依托信访办12名工作人员，抽调司法、公安、法院、农牧、国土等部门专职人员8名，常驻旗矛盾纠纷调处中心开展工作。主要负责：一是受理直接到旗一级的群体访和个体访，调处应由旗级解决的重大疑难矛盾纠纷；二是调处下一级移交跨乡镇、跨部门构成大事的矛盾纠纷；三是对需要乡镇或部门调处的矛盾纠纷进行分流交办、检查督办；四是对全局性矛盾纠纷的动态、成因、特点、规律进行分析研究，提出对策措施。

乡镇矛盾纠纷调处中心与基层司法所合署办公，抽调农业服务中心、土地站等工作人员进驻中心。主要负责：一是受理直接到乡镇调处中心的矛盾纠纷调处；二是负责旗级调处中心交办事项的矛盾纠纷调处；三是负责对基层站所、村组移送的矛盾纠纷进行调处；四是对基层排查出的矛盾纠纷进行分析、交办、督办，构成中级的直接进行调处。

在旗乡“大调解”领导小组的领导下，旗乡两级矛盾纠纷调处中心负责指导各调解组织开展调解工作，联动和衔接乡村（社区）调委会为主体的人民调解、法院和基层法庭为主体的司法调解、各职能部门调处小组为主体的行政调解。同时，在过去来信、来访的基础上，向社会广泛公开旗乡两级调处中心工作人员的固定电话和手机号码，随时接访受理，还依托旗、乡政府网站新增加了网络接访，进一步拓宽了群众反映情况的渠道。

2、切实加强了业务培训。建立健全了调解员教育培训制度，由司法局、旗委党校和法院共同负责，组织开展岗前培训、在岗定期培训、经验交流、现场观摩、庭审旁听等活动，提高了调解员的综合素质和调解能力。专兼职调解员培训合格后，统一颁发聘任证书，方能持证上岗。

3、建立了稳定的财政保障机制。按照我旗总人口每人一元钱的标准，从年开始将32万元经费列入财政预算，今后将随着经济社会发展和人口的增加逐年加大，保障“大调解”工作深入开展。实行办案补贴制度，对专兼职调解员、矛盾纠纷信息员成功调解每案给予5—35元补贴，为专职调解员每人每年发放400元办案补贴。

（三）落实“三级责任”。大调解工作突出的是“联”字，体现的是“调”字，归结点是“解”字。矛盾得到彻底解决，创造社会和谐，是我们要达到的目标。组建旗、乡两级调处中心，对村屯依托调委会，形成三级工作网络，将人民调解、司法调解和行政调解的相关部门纳入调处中心工作之中，不是简单地将这些部门放到了一个共同的办公场所，而是将资源、人员和工作职能全面进行有效对接，改变过去问题被转来转去，迟迟得不到有效化解的状况。对此，我旗在组建调处中心时，突出抓了“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的三级责任制，建立责任倒查机制，对矛盾纠纷化解不力上交问题的或不按规定程序、规定时限办结的，严格按照《责任查究制度》的具体规定，对相关干部严肃追究责任，视情节轻重启动通报批评，责令作出检查，诫勉谈话，党纪、政纪处分和免职五个档次的处理，有效解决了能调不调、该管不管的问题。

（四）狠抓“四个环节”。

1、掌握纠纷动态，着力解决好“排查”问题，实现由被动调解向主动调解转变。坚持排查在前、疏导在前、稳控在前，对属于共性的或因政策不完善、执行不到位可能引发问题的苗头隐患，认真开展矛盾纠纷排查工作，变被动等待问题出现、升级为主动沉下去发现问题、超前解决问题。同时，实行领导接访、部门约访、干部下访“三访”制度，建立了乡镇、部门、单位排查责任制，乡镇与综治、信访、司法等部门联合，采取日常排查、专项排查和特别时期重点排查等方式，对排查出来的一般矛盾纠纷即时登记，做到随排查、随登记、随化解，努力把问题解决在当地、解决在基层，对本地无法解决的问题要求及时上报，请示上级协调解决，严防矛盾由小到大、酿成突出问题乃至群体性事件。今年4月，我旗六合镇红旗村两户村民为争夺水稻田发生纠纷，双方矛盾不断升级，出现了两大家族集体械斗的苗头。该村调委会及时将情况上报镇派出所，最终在镇派出所和村级调解组织联合调处下，双方握手言和，防止了矛盾激化、事态恶化。

2、整合调解资源，着力解决好“联调”问题，实现由单一调解向多调联动转变。联调工作由旗综治办综合协调，以人民调解为基础，充分发挥旗乡两级调处中心的平台作用，建立和完善了信息沟通、联席会议、协作联调等对接联动机制，加强了各调解组织在调解程序、调解力量、协议效力等方面的衔接和互动。一是建立司法调解与人民调解协调互动机制，对于到法庭起诉的民商事案件，由立案庭优先引导到调解中心进行调解，做到能调则调；同时，人民法院还将调解工作贯穿于诉讼全过程，建立了以自行调解为主，以诉前告知人民调解、诉中委托调解和判决执行调解为辅的调解格局，实现了方便快捷的诉调对接，达到调判结合、案结事了。二是建立治安调解与人民调解协调互动机制，公安派出所将符合调解的治安案件移送到治安联调室，重大疑难案件，通过联合其他调解力量依法调解，及时化解矛盾纠纷。今年8月份，音河乡黄某夫妇到杨某承包蚕场采榛子时，两家发生口角，黄某死亡。公安部门接到报案后经综合鉴定，排除了他杀嫌疑，需要做进一步尸检确定死亡原因，但黄某家属强烈反对尸检、拒不安葬，并要求杨某赔偿10万元，否则要杨某抵命，同时要组织亲友到旗政府静坐示威。面对矛盾纠纷随时可能演化升级的严峻形势，旗矛盾纠纷调处中心组织公安局、法院、音河乡调处中心及黄某所在地的村调委会4家调解组织联合进行调处，通过耐心的思想工作、法律讲解，双方当事人达成了调解协议，一起可能引发民转刑案件的矛盾纠纷得到及时化解。三是实行职能归位和联动调处机制，对适宜行政调解的矛盾纠纷，由旗乡两级矛盾纠纷调处中心交有关行政部门调处，复杂疑难案件由旗乡两级调处中心组织相关部门共同调处或由旗乡党政领导包案调处。对超出调解限度的纠纷，引导当事人进入诉讼程序。实践证明，开展“三调为主、多调联动”的调解工作，能有效化解矛盾纠纷，是促进社会和谐的有效途径和最佳方式。

3、严格履行程序，着力解决好“规范”问题，实现由无序调解向有序调解转变。严格规范各类矛盾纠纷的移送标准、移送程序和办理期限，实现了上下互动、横向联动。

一是规范移送标准。按三级责任制的要求，一般矛盾纠纷不能向上级矛盾纠纷调处中心移送，由当事人所在地或矛盾纠纷发生地调解组织进行调处。对涉及两个以上乡镇或部门，或因政策体制原因造成的，管理权限不在乡镇或部门的重大、疑难矛盾纠纷，经乡镇或部门领导包案调处不成的，移送到旗调处中心，经调处中心主任核审同意后，提交旗乡党政主要领导审核，签给分管领导包案调处，旗乡党政主要领导不能亲自签批的，可委托党委、政府分管常务的领导代批。对应由乡镇或部门调处的矛盾纠纷，经乡镇或部门主要领导包案处理，在主要事实已经查清，调处措施得当，调解两次以上未达成协议、随时可能导致矛盾纠纷激化的，可以向旗矛盾纠纷调处中心移送。村（社区）调解委员会参照以上标准向乡镇矛盾纠纷调处中心移送矛盾纠纷。

二是规范移送交办程序。对符合移送标准的矛盾纠纷，由移送单位填写矛盾纠纷移送函，主要负责人签字后，指定专人陪同纠纷当事人，携带相关材料到旗、乡矛盾纠纷调处中心提交调处。旗矛盾纠纷调处中心直接受理的矛盾纠纷，经审核后，如果按分级调处的要求属下级调处的，将矛盾纠纷分流交办到乡镇矛盾纠纷调处中心或旗直部门调解小组进行调解，并填写矛盾纠纷交办单，明确调处期限。

三是规范调解期限。简单矛盾纠纷在受理之日起5日内办结；一般矛盾纠纷在受理之日起15日内办结；重大、疑难或跨部门、跨乡镇的矛盾纠纷，在受理之日起30日内办结；特殊情况经旗调处中心主任批准可适当延长调处期限，但最长不能超过2个月。规定办结时限，有力地解决了矛盾纠纷久拖不决、久办不结的问题。对不按规定时限办理，发生越级访的，按照《责任查究制度》的具体规定：造成10人以上较大规模集体上访的，对相关乡镇、部门（单位）党政领导班子、领导干部和直接责任人给予通报批评；造成30人以上到旗委、旗政府上访，20人以上越级赴市上访，10人以上越级赴自治区上访，5人以上越级进京上访的，责令相关乡镇、部门（单位）党政主要领导向旗委、旗政府作出检查；当年出现四次以上到旗、三次以上到市、二次以上到自治区集体上访或一次以上进京集体上访的，对负有责任的党政领导和直接责任人给予党纪、政纪处分；当年出现五次到旗、四次到市、三次到自治区、二次以上进京集体上访并造成严重后果的，对负有责任的党政领导和直接责任人给予免职。给予乡镇、部门（单位）责任单位党政领导班子、领导干部和直接责任人通报批评的，由旗“大调解”工作领导小组办公室提出建议，旗分管信访、或调处工作的旗领导批准，旗委督查室、旗政府督查室组织实施；责令乡镇、部门（单位）党政领导班子和领导干部作出检查的，由旗“大调解”领导小组办公室提出建议，旗“大调解”工作领导小组组长、副组长例会研究决定，旗委督查室、旗政府督查室组织实施；给予乡镇、部门（单位）党政领导诫勉谈话的，由旗“大调解”工作领导小组提出建议，旗党政主要领导批准，由组织部门按照干部管理权限组织实施；追究乡镇、部门（单位）领导干部党纪、政纪责任和免职、撤职的，由旗“大调解”工作领导小组提出建议，纪检、监察、组织部门按照干部管理权限组织实施；给予乡镇、部门（单位）“一票否决”的，由旗“大调解”工作领导小组办公室提出建议，经旗综合治理委员会审核同意后，报旗委、旗政府研究决定后实施。

4、社会积极参与，着力解决好“扩面”问题，实现由政府主导调解向社会力量共同参与转变。不断拓宽调解工作覆盖面，广泛吸收社会力量共同参与，切实做到“哪里有人群、哪里就有调解组织，哪里有纠纷、调解工作就做到哪里”。充分发挥群团组织优势，建立了工青妇与信访部门、调处中心、职能部门的沟通协作机制，定期沟通情况，及时化解矛盾，积极维护工人、妇女儿童、青年等群体的合法权益，让广大群众话有处说、怨有处诉、难有处解、事有处办。扩大村级调解员覆盖面，把熟悉法律政策的村级纪检员、设岗定责党员、科技富民驻村人员、大中专毕业生、复员退伍军人、退休法律工作者和村（居）民小组中德高望重、有一定威信、责任感较强的老党员、老村干部选聘到调解组织中，最大限度地发挥“人熟地熟社情熟”的优势，增强调解成功率，实现最佳调解效果。

（五）完善“六项制度”。为确保旗乡两级调处中心和各基层、各部门调解组织顺畅高效、规范有序地运转，我们建立健全了六项长效机制，从而确保了“大调解”工作始终在常态化的轨道上持续发展。一是建立运行管理机制，建立严密的组织运行体系，制定了《建立“大调解”工作机制》、《规范和加强行政机关调解工作意见》等一系列文件，切实推进大调解工作规范化运作。二是建立分级调处机制，层层落实责任，严格按照调解流程办理，杜绝矛盾上交。三是建立领导接访机制，实行领导干部定期接访、调处制度，有效解决矛盾纠纷。四是建立排查预警机制，切实做到防患于未然。五是建立协调互动机制，制定了联席会议、联合调处工作制度，实现联调联动。六是建立考核奖惩机制，把“大调解”工作纳入领导班子和领导干部实绩考核与社会治安综合治理年度考评，严格兑现奖惩。

“大调解”实施后，我旗调解结案率明显上升，民事收案率明显下降。年月份，全旗各级调解组织收案4714件，成功调解4529件，调解成功率达96.1％，同比增长13.1％；调解履行率达97％，履行率同比增长8％。其中人民调解委员会调解案件3690件，同比增长80.4%，调解成功率达96.2%，同比增长11.5%；旗调处中心调解案件108件，结案105件，调解成功率97.2%;乡镇调处中心调解案件547件，结案524件，调解成功率95.8%；行政调解组织（不含公安）调解案件369件，同比增长41.9%。法院民事案件收案1266件，结案999件，其中：调解结案824件，占82.5%，同比增长3.6%，与其他调解组织共同调解结案165件，同比增长61.8%；治安案件发案427件，调解结案228件，同比增长42.5%，与其他调解组织共同调解结案163件，同比增长115.5%。

二、收获与启示

开展大调解工作，使我旗化解矛盾纠纷、维护社会稳定工作发生了重大变化。具体体现在：

（一）调解资源得到有效整合，改变了过去各自为战的局面。在过去的调解实践中，人民调解侧重的是情和理，司法调解和治安调解依据的是法，行政调解注重的是政策法规。在当前人民内部矛盾凸显的特殊时期，仅仅依靠一个单位、一个方面的力量、一种调解组织解决矛盾纠纷的办法已经不能奏效。“大调解”将人民调解、行政调解和司法调解等调解力量有机整合，实行“统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理”，综合运用各种矛盾纠纷解决手段，联动互动，联合参与调解、化解矛盾纠纷，增强化解矛盾纠纷的针对性，使“情、理、法”三方面紧密结合，实现了由过去的单兵作战转变为联合作战，矛盾纠纷化解更加简捷、及时、经济，既维护了矛盾纠纷当事人的利益，又使当事人双方心平气顺，切实维护了社会稳定。

（二）调解模式得到充分认可，增强了群众通过调解化纷止争的意识。“三调为主、多调联动”的工作模式，实现了各调解组织无间隙衔接、相互促动、整体联动，及时有效化解矛盾纠纷。坚持自愿平等、依法依规和尊重当事人权利的原则，按照调解工作程序有效化解矛盾纠纷，经调解组织主持和解的纠纷，当事人获得具有法律效力的调解文书，降低了诉讼成本，减轻了诉累，得到群众的充分认可，大多群众在权衡利弊后，选择了调解这一便捷、高效、人性化的方式化解矛盾纠纷，进一步提高了调解的成功率和矛盾纠纷化解率。比如年，我们针对城镇拆迁工作中存在矛盾纠纷多的共性问题，由主要领导亲自主持研究制定了《年拆迁优惠政策》，并成立了13个由副处级领导任组长的城镇拆迁协调群众工作组，进驻拆迁现场宣传政策，化解矛盾纠纷，保证了拆迁工作的平稳推进和公益建设项目的顺利实施。年至今，全旗城镇拆迁面积达34578平方米，没有出现一例越级上访案件。

（三）调解时效得到明显提高，摆脱了矛盾纠纷给各级党委、政府带来的困扰。“大调解”机制建立前，各类社会矛盾按归口受理的原则办理，即民间纠纷、信访上访、治安矛盾、涉法涉诉等问题分别由司法、信访、公安、法院等部门分别处理，有些问题带有交叉性，涉及部门多、性质难以分清，群众要反复跑部门、找领导，“大调解”机制建立后，由重复接待转变为一次性受理矛盾纠纷，限时分流交办、限时调处结案，重大案件包案限时调处，使大量的矛盾纠纷在基层、在初期、在萌芽状态、在第一时间得到了有效化解。效率的提高，带来的是社会稳定和谐、人民群众满意的成果。

（四）干部作风发生明显转变，密切了党群干群关系。以前，群众的矛盾纠纷没有一条及时、便捷、高效的解决渠道，对党和干部心存怨气，影响党群干群关系。“大调解”机制建立后，从上到下形成了社会矛盾纠纷调解服务体系，服务群众的关口前移，各级调解组织成为联系群众的“桥梁”、展示政府形象的“窗口”和反映社情民意的“直通车”，群众找到调解组织后，接待谈心有人管，矛盾纠纷有人调，思想疙瘩有人解，政策道理有人讲，享受到的是一站式受理、一条龙服务，久拖不决的矛盾纠纷得到及时解决，真正体现了解民忧、解民愁的群众观念，进一步增强了党委、政府的亲合力。

（五）以人为本的理念充分体现，促进了社会和谐稳定。“大调解”机制的建立，给矛盾纠纷当事人提供了一个解决问题的出口，调解显得更富于温情，体现了“和为贵”、“息讼”的社会大众心理，弘扬了追求和谐的历史文化传统，它通过说服教育、亲情感化、平等协商等形式，促进纠纷当事人以和解、宽容、互谅互让的精神，达成相互妥协和共识，不仅使矛盾纠纷合理解决，而且理顺了当事人的情绪，缓和、化解了相互之间的对抗与冲突，达到了化干戈为玉帛、重建和谐关系的效果，营造了谦让融和的良好人际氛围，有力促进了社会和谐稳定。

（六）工作成效明显，为经济社会快速发展提供了适宜的环境。矛盾纠纷得不到有效化解，群众必然反复上访，反复越级，机关被围堵、干部“上班有人跟、出门有人缠”的现象时常出现。大调解工作开展后，大量矛盾纠纷逐级得到有效解决，群众满意了，全身心地投入到了生产之中；各级干部也从受困于矛盾纠纷难以解决的窘迫状况中解脱出来，腾出了精力，一心一意谋发展，聚精会神搞建设，全旗上下呈现出一派安乐祥和、欣欣向荣的景象。

大调解工作的五点启示：在大胆探索、开创“大调解”工作格局的过程中，我们得到的启示是：适应形势、创新思维是做好“大调解”工作的先导。只有在人民调解的基础上，创新工作思路，建立三级联动、联调的“大调解”工作格局，才能有效化解矛盾纠纷，适应当前社会矛盾凸显的形势需要。围绕目标、强化领导是做好“大调解”工作的基石。我旗开展大调解工作，由旗委书记牵头，旗委副书记负责主抓，旗委常委、政法委书记负责具体抓。旗四大班子对组织开展此项工作也高度重视，达成了广泛的共识。政法委负责全面组织落实，司法、公安、法院和40多个部门参加，先后召开会议20多次，抽调人员50多人，对各类方案、制度几易其稿。在近10个月内，全旗上下对大调解工作进行了反复探索和深入实践，目前已经初步构建成型，在这一过程中，建机构，配干部，投经费，做到了要机构设机构，要人给人，要钱给钱，正是由于领导重视程度的提高，工作合力的增强，投入力度的加大，各项保障的到位，才能为顺利开展“大调解”工作创造良好的条件。如果没有这样大的决心和力度，很难达到现在这样好的效果。广泛宣传、加强教育是做好“大调解”工作的前提。只有充分利用新闻媒体和各种宣传手段，广泛宣传“大调解”工作的意义和优势，广泛宣传“大调解”的典型案例，广泛宣传各调解组织工作经验和优秀调解员典型事迹，才能在各级干部群众中形成广泛共识，增强群众通过调解途径解决矛盾纠纷意识，激发全社会力量广泛参与“大调解”的工作热情。多方联动、形成合力是做好“大调解”工作的核心。只有建立横向联调、纵向联动、全社会力量广泛参与的工作格局，使各调解组织密切配合，各自发挥作用，才能形成调解的最大合力，及时有效地化解各类矛盾纠纷。应调尽调、促进和谐是做好“大调解”工作的归宿。只有坚持以人为本，从解决群众最关心、最直接、最现实的问题入手，真正解决问题，才能有效维护社会稳定，促进经济社会又好又快发展。

各位领导，回首过去，我们在探索中走出了一条以“大调解”化解矛盾纠纷的成功之路；放眼未来，我们将在市委的领导下，在市委政法委的指导下，认真学习借鉴各兄弟旗市的宝贵经验，扎实推进“大调解”工作，为构建和谐呼伦贝尔做出我们应有的贡献!