在加快体制创新优化发展环境加速建设动员会上的讲话

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今天我们召开全市加快体制创新、优化发展环境、加速开发区建设动员大会，就是要举全市之力，以开拓创新的精神，通过政策措施，逐步形成加快和促进开发区建设的制度体系，以提供制度供给为杠杆，推进开发区的大发展、大跨越，掀起开发区发展的新热潮。为此，我讲四点意见。

一、深化对开发区地位的认识，明确加快开发区建设的着力点，增强加速发展的责任感和紧迫感

我国对外开放的基本路径就是在全国建立一批对外开放的试验区，并对这些试验区进行相对的封闭管理，形成制度创新和经济发展的辐射源，带动整个经济发展和社会主义市场经济体制的建立、完善和发展；然后达到开发区和非开发区经济、政策和体制的一体化。这是我们改革开放的一条基本经验。我们也可以说，我国在香港、澳门实行一国两制，实际上就是最彻底的封闭管理。没有这样的封闭式管理，就不可能有两制的正确实施。除了港、澳特区及全国性质的一批对外开放的试验区以外，各地各级的各类开发区，在本质上具有改革开放试验区的性质。为此，开发区建设要明确两个目标，即体制创新的目标和经济发展的目标。围绕这两个目标来认识开发区的地位，同时实行适度的封闭式管理，以加快开发区的建设。

（一）从体制创新上认识开发区的地位。建立社会主义市场经济体制有许多未知领域。如果不进行区域性实验，在改革实验中检验和完善改革方案，都有可能因方案与现实的不协调而引起社会震荡。所以，体制改革和体制创新需要实验。我市建立的汽车产业开发区、高新技术产业开发区和鱼梁洲旅游经济开发区，就负有按照建立社会主义市场经济体制的总体要求，进行制度创新的任务。因为在转轨时期，在建立社会主义市场经济体制的进程中，政府的职能已经由直接管理人、财、物向间接调控服务和提供制度供给转变。在很大程度上，制度供给成为转轨时期政府最重要的职能。能不能按照市场经济运行的内在要求，进行制度设计和制度创新，成为检验政府素质高低的重要标志之一。因而，在三个开发区的建设上，政府第一位的工作就是提供制度上的保障。今年以来，我们经过认真的调查研究，并吸纳外地先进开发区的成功经验，通过开协调会等形式，出台了一系列支持几个开发区发展的政策措施，这些政策是制度创新的重要实现形式。对于已经出台的政策，各地各部门要积极贯彻落实，并逐步完善。同时，不断根据开发区建设和发展的需要，制定新的政策，形成比较完备的政策体系，奠定体制创新的政策基础。

（二）从两个大局上认识开发区的地位。全市经济要一体化发展，这是我们的最终目的。但现阶段，要举全市之力，支持开发区建设，使开发区的发展速度更快一些，成为全市经济发展的重要增长源。这是全市经济发展的大局。等到开发区发展到一定时候，具备了较强的实力，就要积极反哺，为全市经济发展做出贡献，这也是一个大局。现在我们大力支持开发区的发展，就是在从战略上为全市经济的长远发展打基础。对此，我们各个部门要有充分的认识，要从全市经济发展的大局出发，用战略思维来认识这个问题。这和我们国家实施沿海经济发展战略，加快东部地区发展，综合国力增强了再实施西部大开发是一样的道理。各地各部门要服从并服务于这个大局，为开发区的发展创造良好的环境。

（三）从加快对外开放步伐上认识开发区的地位。由于经济发展的水平、地理区位以及工作努力不够，我市对外开放水平不高。要改变目前这种状况，必须实行重点突破，必须建立对外开放的基地和窗口。三个开发区目前已经有了比较好的基础，突破口必须也只能选在这里。这三个地方对外开放的档次和水平上去了，就会产生辐射和浸润效应，带动全市整个对外开放上一个新台阶。现在可以这样说，几个开发区的对外开放问题，决定着全市的对外开放水平。全市支持开发区，开发区也要切实起到示范和带动作用，为加快全市对外开放步伐做出贡献。

二、完善政策措施，加快制度建设，推进开发区管理和发展的制度创新

政策和制度是重要的经济资源。好的政策和制度能将其他有形的物质资源整合起来，形成强大的生产力。同样的基础条件在不同的政策和制度下，可以产生绝然相反的经济结果。作为地方政府，目前手中真正掌握的有形物质资源是十分有限的。但在转轨时期，政策调控和制度创新的空间是比较大的。只要我们敢于打破陈规、勇于探索，很多问题是可以找到解决办法的。政策和制度资源可以产生很大的替代效应，在一定程度上弥补其他物质资源的短缺。因此，在对待开发区建设这个问题上，政府的态度是，制度供给和政策供给是第一位的，物质供给是第二位的。总的来讲，政府将从以下几个方面来提供政策和制度供给。

（一）关于产权制度安排问题。

三个开发区内土地资源、政策资源（如各种形式的行政性收费等），可以由开发区自主决定在引进的企业中以股份或其他方式享有收益和处置权。对于引进合资企业有功人员，可以给予股份奖励或者配股。开发区内的现有国家公务人员，可以保留公务员身份，不再履行公务员职责的前提下，到企业任职，并且可以用区内各种资源形成的股份进行配股。如果愿意解除公务员身份，可以用适当数量的股份进行置换。开发区可以自主决定用资源吸引外资。对于进区落户且有发展前景的企业，可以在一个时期内将部分资源形成的股权收益权由投资者享有。只要有利于开发区发展，开发区可以对区内的各种资源享有处置和管理权。

（二）组织人事制度的安排问题。

开发区内的干部可以根据岗位需要适当享受高一级的政治、经济待遇。这种待遇只在开发区内享受，调离开发区后自然取消。什么样的岗位可以享受这一政策，由组织、人事部门会同三个开发区共同商定具体意见，拿出方案，报市委、市政府审批后由组织、人事部门监督实施。每一个环节都要按组织、人事部门的规则进行。要按实际需要来选任干部，并引入竞争机制，实现人员能上能下，能进能出，待遇能高能低，探索动态管理的机制。

（三）关于机构设置问题

总体上要遵循精简、效能的原则，根据职能和需要设置机构。根据需要，能够设置正式机构的尽快将机构建立健全起来。有些涉及到报批程序问题的，可以先以某种方式将确实需要的职能先转过去，然后再按程序报报批。由我们自己审批的，可以尽快办理报批手续。具体需要增设哪些机构，是什么规格，由组织、人事、编制等部门拿出具体方案，研究批准后实施。

（四）关于各种资源的分配问题。

城市建设、旅游、防汛等各种资金和资源配置，总体要求是在全市统筹兼顾的前提下，适当向几个开发区倾斜。按照这个原则，每年在项目安排、资金分配上尽最大限度满足几个开发区建设的需要。

（五）关于财政体制问题。

原则上是自收自支，不向市财政上交。但市财政要进行监督管理。对于设置金库问题，可由财政部门与几个开发区协商，拿出具体意见和方案，市政府以文件形式批转后实施。

（六）关于其他需要解决的问题。

计划、矿产、土地、旅游、消防、环保、建管、房管、城管、运管、劳动、人事、审计、外经、外贸、物价、科技、民政、计生、文化、教育等管理权限，包括审批权、办证权、收费权等，能下放到开发区的，原则上都下放到开发区，真正赋予开发区独立的执法主体资格。

还有其他方面的一些问题，由万常委负责组织有关部门在充分调研，并征求有关部门意见的基础上，拿出方案，一并研究。

三、加快机制建设，发展和壮大产业群体，努力提高开发区的影响力和带动力

开发区的建设和管理要按照现代市场经济运行规则的要求，在内部机制建设上下功夫。

（一）建立高效的内部管理体制。开发区管委会是市政府的派出机构，代表市政府对开发区实行统一管理。值得注意的是，传统的行政管理方式在很多地方是不适应市场经济发展需要的。正因为如此，我们才要进行机构改革和行政管理体制改革。赋予开发区行政管理职能，并不意味着开发区就要按现在的方式进行管理。不要把需要进行改革的一些行政管理方式引入开发区的管理之中。在机构设置上，不要照套政府的现行机构设置，不要把开发区管理机构搞成现行政府构架的翻版。确实需要的机构要抓紧建立，能够不移植到开发区的机构尽量不朝开发区移植。要算一算开发区管理体制的成本账。我们几个开发区的管理人员及其运行费用与管理对象之间是什么样的比例，这个比例是否合理，是否符合精减、效能和小政府、大服务的开发区管理理念。我们每个开发区回去算一算这个账，看看有没有需要改进的地方。反思一下这个问题，对我们下一步管理工作是有益无害的。开发区没有科学的机构设置，没有科学的职能划分，同样会滋生衙门作风，同样会患这样或那样的机关病。建立高效的内部管理体制，本身就是制度创新。希望几个开发区能在这方面探索出好的路子，为全市机构改革和管理体制的创新提供有益的借鉴。

（二）加强管理主体的自身素质建设。我们的几个开发区这几年各方面都取得了很大成就，正在成为全市改革和发展的增长源和动力源。但同外地相比，我们的确有非常大的差距。这次省委蒋祝平书记带领我们到沿海几个省市考察学习，感到他们那里开发区的概念正在消失，开发区内外都充满生机和活力，已经呈现出开发区内外一体化发展的强劲态势。我们的差距是全面的，整体的。缩小这个差距涉及许多因素，但首先必须提高管理主体的素质。我们的管理者要在几个方面提高素质。一是要真正搞懂什么是市场经济运行机制，如何行使市场经济条件下的管理职能。否则，在传统管理体制的惯性作用下，我们就会自觉或不自觉的回归传统管理体制。我们要在理性思维指导下，克服传统体制的惯性。二是要善于借鉴外地管理经验。他山之石，可以攻玉。外地不仅仅在开发区建设上有许多成功的地方值得我们学习，发展经济和对外开放的其他许多做法都对我们有重要的借鉴意义。在经济管理体制和管理方式上，国外和沿海地方有许多先进的东西，我们要结合自己的实际，敢于实行拿来主义，有所借鉴才能有所发展。对我们来说，借鉴在某种程度上就意味着创新。对几个开发区实行相对封闭幕式管理，内部的运行方式和机制要靠你们自己去设计，去运作。三是要建立竞争和激励机制。物竞天择，适者生存，是讲竞争对生物进化的作用。我们要鼓励和提倡奉献精神，但也要承认理性经济人的利益导向机制。在一个竞争的环境中，低素质的人可能进化为高素质的人；相反，一个缺乏竞争的环境，高素质的人也会逐渐退化。因此，加强管理主体的素质建设，很重要的一条就是建立竞争和激励机制。四是引进高层次高素质人才，活化管理主体。由于受主客观条件的制约，我市从整体上看，缺乏高层次高素质人才。具有现代意识、掌握现代技能、懂得现代科技和现代管理的人才尤其缺乏。我们引进了人才可能就是引进了一种机制。对此，我们一定要有强烈的紧迫感。

三）大力培植产业支柱，奠定开发区发展的坚实基础。我们的三个开发区，立区的基础是要发展最能体现自身优势的产业，以产业带动发展。每个开发区都要在现有产业的基础上，加快发展步伐，形成有特色的产业群体。

高新技术产业开发区要充分发挥军工企事业的优势，积极帮助军工企事业单位搞好民品开发，培植全市高新技术产业的生力军。要根据市场经济发展的现实需要和全市经济结构调整升级的要求，发展机电一体化产业。要积极引导区内军工企事业单位不靠战场靠市场，努力加大民品开发的力度，扩大其规模，同时，要转换机制，以适应市场需要。要大力发展民营科技企业，为高新技术产业开发区的发展注入新的活力。积极鼓励民营科技企业参与国有企业改革，加快民营科技企业的规模性扩张，积极推进现有科研机构转制为民营科技企业。加快科技成果产业化步伐，建立科技创新机制，大力推进产、学、研结合，引进一批科研机构和科研成果，真正把高新技术产业开发区办成全市科技进步和科技创新的龙头，为全市经济的发展和升级提供强有力的科技支持。

汽车产业开发区要坚持两手抓，一手抓好为东汽襄樊基地的服务工作，一手抓好项目引进和项目立区工作。要以面向东汽，服务全国和整个国际市场为着眼点，大力引进和发展以汽车零部件及其他机电工业为主体的产业，立足于把汽车产业开发区建成在全国和整个国际市场有重要影响的汽车研究、开发、配套基地。同时，要继续加强基础设施建设，进一步改善投资环境。要以更加开放的姿态，积极引进国内外大企业进区发展，在不远的将来，成为全市经济发展和财源建设的重要一极。

鱼梁洲旅游经济开发区要抓住目前发展势头很好的机遇，利用得天独厚的自然优势，大打旅游牌，特别是要全力以赴配合中安达公司高标准高效率地建设好分时渡假村，同时，要大力开发新的旅游产品，加强产品促销，力争早日把鱼梁洲建成在全国有影响的度假胜地。

每个开发区都要拿出产业发展规划，走大产业、大发展、大经济的路子，不断壮大产业群体，实现经济规模的快速扩张，尽快实现对全市经济的反哺。

四、上下联动，形成合力，全力推进开发区的快速发展

加快三个开发区的建设和发展，是市委、市政府进一步实施扩大对外开放战略措施的重要内容。各地各部门都要从全市对外开放、加快发展的大局出发，积极支持开发区的建设和发展。有些政策措施的实施，可能要损害有些部门的暂时利益。这些部门一定要顾全大局，做到局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，该放的权都要积极下放。同时，要认真做好向上级相关部门的汇报工作，使权利下放工作能够顺利进行。

同志们，扩大对外开放是全市经济进一步发展的动力所在，为了打出我们对外开放的品牌，为全市经济发展注入新的活力，我们要在市委的正确领导下，努力实践三个代表重要思想，齐心协力，团结奋进，加快开发区的建设和发展，促进我市对外开放和经济建设迈上新的台阶。