文件备案审查座谈会领导讲话

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加强对规范性文件的审查和监督，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出的完善行政监督制度和机制的重要工作任务，也是政府法制建设的重要内容。近年来，我办按照贯彻落实《纲要》和《中华人民共和国行政许可法》、全面推进依法行政的要求，坚持制度创新，在建立部门规范性文件前置审查制度、加强对部门规范性文件制定行为的监督方面，进行了一些探索和实践，取得了一定的成效。

一、坚持从实际出发，建立实施规范性文件前置审查制度

建立和实施规范性文件前置审查制度，是我省深入贯彻全国备案工作座谈会精神，强化对政府部门规范性文件制定行为的监督制约、实现对规范性文件全面审查的一项重要措施。在20**年以前，我省对部门规范性文件主要通过备案审查的方式进行监督，部门在规范性文件制定之后，根据《安徽省规范性文件备案规定》的要求报送省政府备案。对于报送备案的部门规范性文件，我办采取主动审查和被动审查相结合的方式进行审查，在实践中也发现一些问题。就部门规范性文件制定程序而言，由于缺乏统一的程序规范，随意性较大。国务院的自20**年起施行的《国家行政机关公文处理办法》，对于规范性文件制定有一定的意义，但在制定程序上仅凭一两次会议或领导一个指示，未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文的现象较为普遍；就文件实体内容而言，由于现行的行政体制下，政府缺乏控制部门的有效法律手段，部门既要服从于本级政府，又要听命于上级主管部门，导致政出多门，甚至相互矛盾；同时部门权力过于集中，同时拥有决策权、执行权和监督权，部门为了争取部门利益往往不遗余力地扩张自己的权力，文件中“政府权力部门化和部门权力利益化”的倾向较为明显。一些部门习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用；也有一些部门为了争夺收费权、处罚权、许可权，违法设置行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施，导致规范性文件打架、冲突、重复和管理失控；还有的部门违反公平、公正的原则，片面强调部门利益，推卸责任和义务，利用行政职权在经济领域实施行政垄断等行为，阻碍市场统一，干扰了依法行政的秩序，损害了政府机关的形象，降低了办事效率，直接损害了社会公众和组织的合法权益。

关于对部门规范性文件的监督，在法律上已经有了一种精神和架构：《宪法》第108条、《地方组织法》第59条明确规定，县级以上人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定、命令和指示；国务院《法规规章备案条例》第21条强调：省级人民政府应当依法加强对下级行政机关的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督；国务院《规章制定程序条例》第36条规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例制定程序执行。

针对上述情况，从我省政府法制建设的实际出发，我们着眼于规范和约束部门行政权力、立足于完善行政监督制度和机制，致力于探索规范性文件审查工作的新路子、新方法，在总结多年来开展规范性文件备案审查工作经验，学习、借鉴深圳市做法的基础上，就部门规范性文件监督作出了一项创新性的规定。20**年12月4日，我办提请省政府制定了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（省政府令第149号），从规范性文件立项、起草、审查、决定等方面对规范性文件的制定程序进行了规范，特别是明确规定：部门规范性文件在印发前，必须经由同级政府法制机构进行合法性审查，在全国省级政府中率先确立了部门规范性文件前置审查制度。《规定》对前置审查所作的制度设计主要包括三个方面的内容和特征：

一是法定性。《规定》首先明确了前置审查工作的主体、权限。各级政府法制机构根据同级政府的要求，对政府所属部门和机构起草的规范性文件进行合法性审查。

二是程序性。《规定》明确了前置审查的主要工作环节和流程。

前置审查程序以规范性文件制定部门报送审查作为起点。部门起草规范性文件，通过听取和征求意见、其法制机构对送审稿统一审查修改、并经部门办公会议决定后，方可报送政府法制机构前置审查。起草单位必须提交提请规范性文件审查的公函、规范性文件文本、规范性文件的说明、制定规范性文件所依据的上位法以及其他有关材料。

政府法制机构的审查期限为10个工作日；审查意见形成后必须以书面形式通知报审部门。报审部门应当认真研究吸收审查意见，对确不能采纳的，应当以书面形式告知政府法制部门。

三是强制性。《规定》还明确了规范性文件制定单位不履行报审义务的法律后果以及政府法制机构相关的监督检查权力。

部门规范性文件未经政府法制部门审查不得印发；政府法制部门发现未经审查而印发的部门规范性文件，可以提请本级人民政府撤销该文件；政府法制部门可以对同级政府部门制发规范性文件情况进行检查。

20**年3月1日，规范性文件前置审查制度正式启动。我办坚持“有件必报、有报必审、有错必纠”，加强配套制度建设，加大审查工作力度，严格依法履行审查职责。在各有关部门的共同努力下，前置审查制度有效运作并不断健全和完善。

（一）明确要求、着力推进

为了使部门规范性文件前置审查工作得以顺利开展，我办报请省政府同意，每年在部署我省推进依法行政中心工作时，都对行政机关认真执行规范性文件前置审查制度提出明确具体的要求，提高行政机关对前置审查制度重要性的认识。20**年11月的《安徽省人民政府关于贯彻国务院实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》中明确指出：“政府法制部门要加强对规范性文件的前置审查和备案审查力度，发现同级政府部门和下一级政府规范性文件中涉及行政许可事项的依据、范围、条件、程序、期限和收费不合法的，要依法处理”。20**年7月的《安徽省人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》中强调：“加强对规章和规范性文件的监督。政府各部门制发的规范性文件，在印发前应当送同级政府法制机构进行合法性审查”。今年4月制发的《安徽省人民政府办公厅关于印发20**年度省政府推进依法行政工作安排的通知》中，研究确定今年我省推进依法行政8个方面29项重点工作，其第20项重点工作就是严格执行规范性文件前置审查和备案制度。

明确了前置审查工作的任务和要求后，我们以制度为抓手，强化督促检查，促进各部门严格履行依法报审义务。

——建立通报制度。按季度将已报经前置审查的规范性文件目录以我办《政府法制工作简报》的形式、按年度以省政府办公厅《政办通报》形式向省政府各部门通报，并在我办网站上向社会公布。

——建立检查制度。除进行经常性的督办催报外，20**年3月，在前置审查制度实施一年之际，我办提请省政府组织开展了对省政府部门执行前置审查制度情况的检查活动，重点检查部门报送规范性文件审查的情况。在各部门普遍自查的基础上，我办主要负责人和省政府办公厅有关负责人亲自参加，分成两个检查组，并邀请部分省特邀行政执法监督员参与，对省政府6个部门进行抽查，发现了一些工作中存在的普遍性问题，及时向省政府汇报提出了完善意见。

——建立考核制度。自20**年起，我们把规范性文件前置审查制度执行情况作为对部门年度依法行政考核的重要内容，明确了具体的评分标准。

前置审查制度实施两年来，除省直机关事务管理局、省审计厅等少数主要履行内部管理职能的部门外，省政府30多个部门和机构均按照要求将拟的规范性文件报送我办，为前置审查工作的开展奠定了良好的基础。

（二）把握原则、重在审查

我们始终坚持以合法性为原则，确保规范性文件都能得到严格审查。

一是科学、合理地界定前置审查事项内容，主要包括：规范性文件是否违反法律、行政法规、地方性法规、上级规范性文件等上位法规定；规范性文件的制定程序是否符合省政府《规定》明确必须遵循的步骤、方式等程序性要求。

——对于以执行上位法为目的而制定的执行性规范性文件，我们认为：其不能在行政管理法规或上级行政规范所规定的事项之外，任意增加新的内容。因此，审查中遵循“不抵触“原则，重点审查文件规定是否与上位法相矛盾或不一致、是否违背上位法确立的基本原则和精神。

——对于以补充上位法为目的而制定的补充性规范性文件，我们认为：其应有上位法的明确授权，才能够增加或变更所补充的上位法内容。因此，重点审查上位法是否明确授权。同时，我们还遵循“一切从实际出发”和“原则性和灵活性相结合”的原则，具体问题、具体分析。如在贯彻实施行政许可法的过程中，鉴于国务院有关行政主管部门尚未对国务院412号令保留的行政许可项目的实施条件等作出具体规定，省政府一些部门起草了相关规范性文件对行政许可条件等作出规定。尽管这些部门不是国务院412号令授权规定行政许可条件的主体，但文件的出台客观上有利于规范行政机关实施行政许可的行为，所以我们并不简单地对文件作出否定性的判断，而是实事求是地形成审查意见，或建议起草单位将文件定性为暂行或试行，在实践基础上予以总结提高。

——对于行政主体为了行政管理的实际需要运用其职权所制定的自主性规范性文件，我们认为：根据国务院《纲要》中关于合法行政的要求，其不能设定行政机关的权力、不得设定行政相对人的义务或限制行政相对人的权利。因此，审查中遵循“职权法定”的原则，重点审查制定机关是否具备组织法上的职责权限依据，是否设定了权力和义务。

二是努力提高审查工作水平。

——建立了工作沟通制度。审查中形成的初步意见和看法及时征求制定机关法制工作机构意见，了解制定机关的看法、态度、和反映，减少误差，以便审查意见获得制定机关的认同，增强可接受性。

——建立了征求意见制度。对于文件内容涉及其他部门职责或与其他部门关系紧密、而制定机关在起草过程中未能充分征求相关部门意见的，我们将文件送审稿代为发送相关部门征求意见，在制定部门和相关部门认识一致的基础上形成审查意见，增强协调性。

——建立了专家论证制度。对于内容较为复杂、或在主要条款上与制定机关认识存在分歧的文件，我们采取召开论证会、座谈会的形式，征求省政府立法咨询员、特邀行政执法监督员等专家学者意见，并认真分析判断，吸收采纳合理成分，使审查意见更加科学完善，增强权威性。

（三）突出重点、务求实效

我们注重紧紧围绕党和政府的中心工作开展工作，充分发挥前置审查工作的作用和功能。20**年8月行政许可法颁布以来，根据国务院和省政府的要求，我办对省政府各部门报送前置审查的124件规范性文件中、内容涉及行政许可的设定、实施和监督检查的42件进行了重点审查，凡审查发现文件中涉及行政许可事项的依据、范围、条件、程序、期限、收费不符合行政许可法规定的，我办都严格依法提出审查意见，建议制定部门研究修改。省发改委，省国土厅、文化厅、教育厅，省地税局等省政府部门为贯彻实施行政许可法进行配套制度建设，制定的具体实施办法和意见，均报经我办前置审查，有力地促进了行政许可法在我省全面贯彻实施。

据统计，自20**年3月1日至今，我办共收到省政府各部门和机构报送前置审查的规范性文件164件，经认真审查，依法提出有关合法性审查意见的90件，约占报送审查数的55%。审查中发现和纠正的部门规范性文件存在的问题，主要表现为以下两个方面：

一是规范性文件的规定与上位法不一致。如文件中有关行政许可项目的设立、实施行政许可的主体、条件、程序等不符合行政许可法的规定和要求；文件中有关行政处罚的种类和幅度等不符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定和要求；文件自行设定行政强制等行政机关的权力，随意设定行政相对人的义务、限制行政相对人的权利；文件对国家和省的相关规定作了调整和突破。

二是规范性文件制定程序不符合省政府《规定》要求。如文件的起草未能广泛听取有关单位和个人的意见特别是行政相对人意见，缺乏充分的专家论证，体现公开透明、公众参与不够；文件的主要内容涉及其他部门职责或与其他部门职责关系密切的，未能充分征求相关部门意见；一些文件送审稿未经部门法制机构统一审查修改，或未经部门办公会议决定而直接由领导签发。

与此同时，我们还按照全国备案工作会议提出的全面建立规范性文件审查工作体制的思路，加强对市、县政府法制机构的工作指导。20**年，我省各市、县（区）政府法制机构认真履行规范性文件前置审查和备案审查工作职责，共办理前置审查的部门规范性文件1221件，其中依法提出合法性审查意见的659件，约占总数的54%。

二、开展规范性文件前置审查工作的体会和认识

部门规范性文件前置审查制度的建立，完善了规范性文件监督机制，对我省的规范性文件审查监督工作的深化和发展起到了重要的促进和推动作用。通过实施前置审查制度，我们有一些初步的认识和体会。

首先，建立规范性文件前置审查制度，是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的必然要求。规范性文件是经济活动、社会行为的重要规范，—个违法的规范性文件一旦实施，损害的不是—个人或者几个人的权益，而是广大人民群众的权益。与备案审查、行政复议连带审查、行政相对人提出审查请求等方式进行的对规范性文件事后审查相比，前置审查制度将监督的关口前移，使政府法制机构由“消防员”成为“预防员”，不仅纠错、整改的难度大大降低，强化了监督力度，而且可以有效地避免一些有违法内容的文件被纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，有利于维护和实现最广大人民群众的利益，以较小的行政成本取得较大的社会效益。

其次，建立规范性文件前置审查制度，是建立健全科学民主决策机制的有效途径。决策的科学化、民主化离不开法制作为保障。依法决策，要求通过法律规范和约束决策主体、决策行为、决策程序，实现决策权依法有据、决策行为依法进行、决策违法依法追究责任。政府法制部门对规范性文件前置审查，虽然不取代部门的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据，有利于确保行政机关正确决策。

第三，建立规范性文件前置审查制度，是提高制度建设质量的客观需要。制度建设要依法进行，部门规范性文件必须符合上位法的规定，不得与上位法相抵触；不能政出多门、更不能各自为政。通过设置同级政府法制机构的审查程序，督促行政机关按照法定权限和程序建章立制，自觉维护社会主义法制统一，有利于确保制度建设的质量。

第四，建立规范性文件前置审查制度，是完善行政监督制度和机制的重要举措。行政权要受到法律规范的制约，是法治的实质意义。部门规范性文件制定这种行政权力的行使与控制行政权力的行使是一个问题的两个方面。目前规范性文件的行政监督制度虽已初步形成体系，也发挥了积极的作用，但在具体实施过程中，不同程度地存在着监督力量缺乏整合、监督方式单一、监督效能不高的现象，特别是主要依靠事后的审查纠正，对事前的预防监督和事中的过程监督重视不够。规范性文件前置审查制度的实施，适应了深入贯彻落实《纲要》的要求，是完善规范性文件监督制度、创新层级监督机制的有益探索。

当然，作为一项创新性的工作，由于没有现成的经验可供借鉴，目前前置审查工作中也还存在一些不足的方面和薄弱环节，诸如政府法制机构设置和人员配备与前置审查工作任务不相适应，政府法制机构审查工作人员的知识、理念、水平、能力还需进一步提高，对规范性文件制定工作中的违法行为的责任追究机制还需进一步完善等等，都需要在今后的工作中认真研究改进。

健全和完善规范性文件监督制度，切实提高规范性文件制定水平，全面推进依法行政，是各级政府法制机构一项光荣而艰巨的任务。我们将深入贯彻这次会议精神，进一步提高认识，振奋精神，在省政府的重视和领导下，在国务院法制办的有力指导下，开拓创新、扎实工作，为完善行政监督机制、全面推进依法行政、实现《纲要》提出的建设法治政府的宏伟目标作出新的、更大的贡献。