推行执法责任制工作会议讲话

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同志们：

历时两天的全国推行行政执法责任制工作座谈会，经过全体与会同志的共同努力，已经圆满完成了会议的各项议程，今天下午就要结束了，为此，我受会议的委托，代表同志对会议作总结并就下一步做好推行行政执法责任制相关工作谈一些建议。

我讲三个问题。

一、座谈会的基本情况

（二）总结了经验。在座谈会上，河北、北京、河南、广东、重庆、宁夏等省、区、市，呼和浩特、大连、南京、苏州等较大的市及漯河市、宝鸡市等12个单位在大会上交流了工作经验，参会的其他省、区、市及较大的市的同志们也在讨论会上交流了工作经验。大家总结的主要经验是：

1、加强组织领导，明确组织领导机构及办事机构的职责；制定推行行政执法责任制工作方案，抓好工作骨干的培训和全体执法人员的培训；营造推行行政执法责任制的社会氛围；把推行行政执法责任制作为促进依法行政、建设法治政府的重要措施来抓，是推行行政执法责任制的保证。

2、重视调查研究；确定梳理、确认行政执法依据工作原则及标准；严把初审关、审查关、会审关、确认关，依法界定执法职责；加强关键环节、难点问题、典型经验、成果验收等工作环节的指导和工作的督查；公开执法依据、主体、职权、标准、程序和责任等是推行行政执法责任制的重要环节。

3、编制执法流程，明晰执法标准和执法程序；创造信息化模式，实现人机结合考评，加大网上监控力度；建立行政执法责任追究的启动机制、联动机制、通报机制；开展案卷评查，实施行政执法人员执法能力等级认定制度；建立限制行政处罚自由裁量权制度等，是确保执法公正、高效和推行行政执法责任制取得成效的基础性工作。

4、强化制度建设，不断完善行政执法责任制的实行模式，探索和创新推行行政执法责任制的长效机制，是推行行政执法责任制的保障。

5、梳理执法依据，明确各级人民政府在依法行政中的主体地位，明确各级人民政府的各类行政行为的关系，明确各级人民政府的行政执法责任等，是推行行政执法责任制应当面对和解决的重大课题。

（三）研究了问题。参加座谈会的同志共同认为：《意见》下发后，特别是去年9月的全国推行行政执法责任制现场会后，各级政府法制工作机构以高度的责任感、强烈的事业心，认真履行推行行政执法责任制的牵头组织职责，依法界定执法职责的相关工作取得了阶段性的成效，为推行行政执法责任制打下了基础。为更有效的推行行政执法责任制，同志们认为，还需要认真解决如下问题：

1、关于对推行行政执法责任制的认识问题。有的同志指出，还有一些领导干部，有的法治意识不强，有的不能很好的处理好法治与发展的关系，有的还没有认识到推行行政执法责任制是促进行政机关依法行政，转变政府职能和促进经济社会发展的重要措施。有个别同志甚至错误地认为依法行政、搞执法责任制阻碍了经济发展，存在抵触情绪。有的还存在盲目乐观思想，认为本部门的执法责任制文本建了，制度有了，就了事了等。对于上述认识方面的问题，同志们认为，应当建立推行行政执法责任制工作的考核制度，以推行工作的实效，来解决认识问题，来激励各级行政机关及其领导和执法人员推行行政执法责任制的自觉性。

2、关于工作进度不平衡的问题。有一些同志指出，由于多种原因，出现了地区之间、部门之间工作进度不平衡的问题，出现了省级部门工作好于市、县两级，执法任务较重的部门好于执法任务较轻的部门情况。同志们认为，只有找准问题存在的原因，有针对性的加强指导、督查和协调，才能解决这些问题，才能促进整体工作协调发展。

3、关于对不符合法定形式的法律依据的认定问题。在讨论中，有些同志提出，在立法法颁布前，国务院制定的行政法规没有以国务院令的形式，国务院部委有的规定是经国务院批准以部委令形式颁布的，其文件效力怎么确认等，同志们认为，《国务院法制办推行行政执法责任制相关问题答疑（一）》回答的第一个问题，解决了诸类问题。

4、关于对行政行为分类认定的问题。一是对行政执法行为的分类的标准问题。二是有的行政执法行为难予界定的问题。如《国家教育考试违规处理办法》中规定“考生以作弊行为获得的考试成绩并由此取得的学位证书、学历证书及其他学业证书、资格、资质证书或者入学资格等，由证书颁发机关宣布证书无效，责令收回证书或者予以没收……。”责令收回证书或者予以没收的行为，对当事人的权利义务产生实际影响，这一行为又不是行政处罚法中规定的行政处罚的种类，怎么归类？在讨论中大家认为，类似问题还有很多，如：“征收滞纳金”属于行政征收还是属于行政强制，“加处罚款”是行政处罚还是行政强制？“责令改正”、“责令限期改正”、“责令补种树苗”、“责令恢复原状”、“责令退赔”等属于罚种，还是其他行政执法行为？三是，部门之间还存在执法依据交叉，行政行为重叠等问题，如何科学界定等。经过讨论大家认为，国务院法制办要加强研究，给予及时指导。我们认为，对于大家提出的问题，在没有正式答复前，各地可商有关部门协调解决。

（四）明确了任务。同志们认为，全国各级行政机关贯彻落实《意见》是严肃认真的，工作进展及成效是明显的。但应当正视全国推行行政执法责任制工作才进入打基础的第一阶段，即梳理执法依据，并且只有67.8%左右的省级部门和84.7%的较大的市的部门完成了梳理工作任务，按《意见》的要求对外公布执法主体、执法依据、执法职权，按岗分解执法职权、确定执法责任的工作正在着手进行。我们面临的任务还有很多，如：如何有效地指导市、县两级政府部门梳理执法依据？如何完成分解执法职权、确定执法责任？如何建立健全评议考核机制？如何落实执法责任等。针对艰巨的工作任务，同志们表示，要在统一思想认识，加强组织领导上再下功夫，要在工作措施特别是在加强督查指导上再下功夫，要在制度建设上再下功夫。真正把推行行政执法责任制工作作为贯彻落实《纲要》的重要抓手，抓紧抓好抓出实效。

二、全国各地区推行行政执法责任制的简况

*年7月9日，国务院办公厅《意见》下发后，通过一系列工作，各级领导及广大执法人员对推行行政执法责任制有了比较深的认识，全国推行行政执法责任制工作取得了阶段性的成效，行政执法制度得到完善，政府层级监督得到加强；行政执法评议考核机制日渐完善，落实行政执法责任有新的突破，行政执法人员的责任意识明显增强，依法行政的能力、服务大局的能力得到提高。近一年来的工作，主要情况是：

（一）加强领导，统一部署。*年8月，国务院法制办召开了全国法制办主任、法规司司长会议，部署了推行行政执法责任制工作。*年9月，国务院法制办又召开推行行政执法责任制现场会，对各省、自治区、直辖市及较大的市政府推行行政执法责任制提出工作要求。这次，国务院法制办召开的推行行政执法责任制工作座谈会，对各省、自治区、直辖市及较大的市政府推行行政执法责任制的工作情况进行交流，对主要工作经验和问题进行分析研究，对下一步工作将进行部署。

据统计,北京等25个省、区、市及石家庄等22个较大的市政府召开了推行行政执法责任制专门的工作会议。吉林等11个省、自治区、直辖市在本地区贯彻落实全国法制办主任和国务院部门法规司司长会上部署了推行行政执法责任制工作。

据了解，内蒙古等13个省、自治区、直辖市及石家庄等22个较大的市推行行政执法责任制工作由本地区依法行政领导小组统一领导。天津等16个省、自治区、直辖市政府及太原等23个较大的市政府，专门成立了推行行政执法责任制工作领导小组。各省、自治区、直辖市以及较大的市政府的领导小组都下设了办公室，办公室均设在法制工作机构。各领导小组都明确了工作职责和工作原则，建立了督促检查、工作协调、情况交流等制度，为推行行政执法责任制工作提供了组织保障。

（二）结合实际，制定实施意见和方案。国务院法制办制定了《关于贯彻落实<国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见>的工作方案》，在宣传、培训、工作指导、工作进度、监督检查、与有关部门协调配合等方面明确了目标任务。各省、自治区、直辖市及较大的市政府从本地区实际出发，在深入调查研究的基础上，制定了本地区的实施意见和方案。据统计,全国31个省、自治区、直辖市及26个较大的市政府制定了贯彻落实《意见》的实施意见或者具体方案，明确了推行行政执法责任制的指导思想、组织领导、目标任务、具体方法和实施步骤、时限等。

（三）组织培训、广泛宣传，营造推行行政执法责任制的社会氛围。*年9月，国务院法制办以以会代训的形式，对全国31个省、自治区、直辖市及49个较大的市政府的法制工作机构近200名推行行政执法责任制的负责同志进行了推行行政执法责任制有关知识的培训。据统计，全国有24个省、自治区、直辖市及24个较大的市分别举办了推行行政执法责任制培训班，共培训推行行政执法责任制骨干120多万人。

*年7月9日，《意见》下发后，国务院法制办主任曹康泰同志就推行行政执法责任制以答记者问的形式作了阐释宣传，新华社就此发了通稿。《人民日报》、《法制日报》、《中国证券报》、《解放日报》以及新华网、人民网、新浪网、搜狐网、雅虎网、中国政府新闻网等网站和10多个部委网站、近20个省级政府网站全文刊登了《意见》和康泰同志答记者问。同时,国务院法制办还通过在《中国法制网》上开辟推行行政执法责任制专栏和编制推行行政执法责任制情况简报等多种方式，跟踪、收集、交流、宣传各省、自治区、直辖市及较大的市贯彻落实《意见》的情况。四川省在全省开展了行政执法责任制理论研究优秀征文评比活动。北京市召开了由专家学者、执法人员参加的行政执法责任制理论研讨会。郑州、洛阳等市举办了落实执法责任宣誓大会。一些地方和部门还制作宣传牌匾、横幅、图片，向社会公众发放资料等形式向社会广泛宣传。各级电台、电视台、报刊杂志积极播报和刊登相关新闻材料，营造了良好的推行行政执法责任制的社会氛围。

（四）探索规律，加强工作指导和督促检查。一是，抓住重点、加强指导。《意见》下发后，国务院法制办确定了北京、内蒙古、江西、安徽、四川、河南、黑龙江等7个省、区、市为“推行行政执法责任制重点联系单位”，定期召开了联系单位会议，跟踪了解、交流总结和督促指导推行行政执法责任制工作。国务院法制办针对各地区、各部门推行行政执法责任制工作中的问题，研究制定了《推行行政执法责任制工作相关问题答疑（一）》，对梳理行政执法依据的相关问题提出了指导意见。

各地区通过召开专题会议、确定重点联系单位，印发简报，开展检查等多种形式,加强对本地区推行行政执法责任制工作的督促指导。湖南、北京、江苏、浙江、河南、山西、青海、广东、河北、天津、上海、宁夏等省针对在梳理执法依据等推行行政执法责任制工作中遇到的具体问题，制定了梳理行政执法依据相关问题的解答等指导性文件，明确了梳理行政执法依据格式、公开形式等。有的地区多次召开省直行政执法部门法制机构负责同志以及推行行政执法责任制联络员座谈会，交流、分析、研究工作。二是，坚持继承与创新。黑龙江、安徽等省在80%以上的行政机关普遍建立了行政执法责任制体系的基础上，将研究行政执法评议考核和执法责任追究机制作为2006年全省推行行政执法责任制工作重点。三是，加强督促检查。2006年4月，国务院法制办对广东、陕西、江苏、宁夏、广西、海南等六个省、区推行行政执法责任制的情况进行了督促检查，对这些地区推行行政执法责任制工作提出了针对性的指导建议。

据统计,山西等16个省、自治区、直辖市政府对本地区落实《意见》工作进行了专项检查,对检查中发现的突出问题，集中进行了整改。有的地区还建立了定期报告推行行政执法责任制工作情况的制度。全国各省、区、市及较大的市初步形成了一级抓一级，层层抓落实的工作格局和年初有安排、年中有检查、年底有考评的工作机制。

（五）认真开展依法界定执法职责的工作。各地区依法界定执法职责工作从梳理行政执法依据入手，通过梳理工作，依法确认了执法主体、执法依据和执法职权。有的地区明确了梳理执法依据工作的目标即“七个明确”，明确执法依据、执法主体、执法职权、执法岗位、执法标准、执法程序和执法责任。在梳理执法依据过程中，有的地区还注意“三个结合”，一是与往年梳理汇编的执法依据以及行政处罚、行政许可、WTO事项的清理工作相结合；二是执法主体的认定和执法职权的分解与“三定”规定相结合；三是梳理依据与清理依据相互结合，对在梳理中发现的职责交叉或者与上位法相抵触的执法依据，提出了立法、协调建议。北京市政府将行政执法主体分为市级行政执法主体、市级行政执法主体直属一级主体、直属二级主体和区县政府及其所属执法主体共4类，并按照不同的法律性质分为法定行政机关、法律法规授权组织、受委托执法组织和集中行使行政处罚权的组织4类。河南省政府法制办在梳理明列各级行政机关执法依据、执法主体、岗位的基础上，指导各级行政机关依法梳理和界定执法标准、执法程序和执法责任。郑州市政府在完成梳理执法依据的基础上，分别制定了行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法程序规定并建立了罚款自由裁量阶次制度等。

（六）政府法制机构在推行行政执法责任制工作中与相关部门密切合作，充分发挥了组织、协调等牵头作用。各地区政府法制工作机构，积极与有关部门密切配合开展工作，及时提出了贯彻实施《意见》的意见和建议，认真组织起草了贯彻落实《意见》的意见和工作方案，认真抓了宣传培训、政策研究、协调指导、督促检查和情况交流等工作。

北京、河南、江苏、广东、陕西等5个省、市建立了由法制办牵头，编制、人事、监察等部门参加的推行行政执法责任制联系会议制度。河北省建立了政府法制机构、人事部门、监察部门行政执法责任追究的联动机制。重庆、海南及深圳等地在建立和完善行政执法责任追究制度中建立和实施了行政首长问责制度。

为了确保《意见》明确的各项任务得到落实，一些地方加强了办公室的工作，充实了力量，提供了必要的保障。如，北京、福建等省市和广州、青岛等市政府在法制办集中了法制、编制、监察、财政等部门20多名工作人员集中办公。

总结各地区推行行政执法责任制的实践，有如下工作体会：

（一）推行行政执法责任制，必须加强领导、统一认识、周密部署、精心组织，在落实上下功夫。

（二）把推行行政执法责任制作为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和加快建立行政执法体制和权力运行机制的重要措施。在推行过程中，努力规范和监督行政执法活动，并提高行政执法水平及效率，是推行行政执法责任制的工作方向。

（三）推行行政执法责任制，必须做好依法界定行政执法职责工作等基础工作。

（四）推行行政执法责任制，应当加强和规范行政执法责任制的相关制度和机制建设。建立和完善评议考核制度及机制是推行行政执法责任制的关键；建立和完善行政执法责任追究制度及机制并实行严格地责任追究是推行政执法责任制的保障。

（五）推行行政执法责任制，政府法制机构必须在政府的领导下，承担起牵头责任并充分发挥有关部门的作用。

三、关于进一步做好推行行政执法责任制工作的建议

（一）切实加强组织领导。一是，各级行政机关的领导要采取多种形式组织广大执法人员深入学习《纲要》和《意见》，进一步明确推行行政执法责任制的重大意义、主要内容，工作要求等，提高贯彻落实《意见》的自觉性；二是要加强调查研究，加强督查工作，努力解决制约、影响推行行政执法责任制工作的各类问题，改进工作方法，完善各项措施；三是要本着工作机构不能撤、工作人员不能散、工作劲头不能松的要求，继续加强依法界定执法职责和制度机制建设等工作。要及时分析和掌握并报告本地区的工作情况，要继续坚持统一要求、分步实施、干中求进、重点突破和抓两头带中间、抓典型促一般、抓检查促落实的工作思路，探索和总结工作规律和经验，强化各种保障措施落实；四是要建立和完善推行行政执法责任制工作的考评制度和责任追究制度，确保各部门主要负责人为第一责任人和有关部门认真履行推行工作职责的组织领导体制和工作机制充分发挥作用。对工作消极、拖延的要按照制度的规定给予批评教育等处理，对工作成效显著的先进典型要予以表彰。

（二）把推行行政执法责任制工作作为贯彻落实《纲要》的重要措施，以抓《纲要》的贯彻落实促进行政执法责任制的各项制度落实。一是要按照《纲要》所确定的推行依法行政的目标、原则和要求，在推行行政执法责任制工作中依法界定各级政府的执法职责及责任，建立健全政府决策机制、执法运行机制、执法监督机制和责任追究机制；二是要把贯彻落实《意见》及在推行行政执法责任制工作中所涉及的行政执法制度和制约行政执法权力运行的机制与《纲要》要求的加快建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制和“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制以及“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制结合起来，建立和完善各项制度和机制。要建立和完善行政执法公示制度、行政执法主体资格及执法人员管理制度，执法质量考评制度，执法案卷评查制度和行政机关接受权力监督、民主监督、法律监督、司法监督、社会及舆论监督的制度、机制等；三是要按照《国务院办公厅关于贯彻落实全面推行依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[2004]24号）和各省、区、市及较大的市贯彻落实《纲要》的《规划》、《实施意见》的要求和分工，以推行行政执法责任制为重点，推进《纲要》的贯彻落实。

（三）认真总结依法界定执法职责期间的工作，为推行行政执法责任制奠定良好的工作基础。一是要认真总结梳理执法依据的工作，探索规律，明确任务。各地区要加快工作进度，力争在6月底前完成梳理、审核、公告执法主体、执法依据、执法职权的工作，并按《意见》的要求以部门为单元，编制行政执法依据、职权、标准、程序样本，为市、县两级本系统开展相关工作提供依据；二是要加强分解执法职权、确定执法责任的工作。要求各执法主体要根据法定的执法依据、执法职权的规定，列出各执法机构或者岗位，法定的执法标准、程序和责任，即：明确各个执法机构或者岗位的法定权力和必须履行的法定义务。使执法机构或者岗位明确执什么法，有哪些权利与义务，怎样执好法。要按照“强化责任”和“可以采取适当形式明确行政执法部门的具体执法责任”的要求，明确行政机关及其行政机关执法人员应当履行的法定职责、职权，应当遵守的法定执法标准、程序和责任追究的原则、范围、方法，责任承担的种类、形式等；要采取签订责任书、责任状等形式明确和落实各执法岗位及执法人员的执法责任；三是要按照《意见》要求，认真妥善解决执法职责重叠交叉、执法不清、责任不明的问题。要重视解决提高执法人员素质、执法主体不合法和委托执法中的问题。

（四）建立和完善评议考核制度及机制，认真开展评议考核工作。一是，各地区要开展行政执法评议考核制度及机制建设的调研工作，按照《意见》的要求，努力解决考评什么，怎么考，考评结果的使用等问题，要避免和解决考评内容与履行行政执法职责脱节等问题；要明确县级以上各级人民政府及部门推行行政执法责任制的考评标准，力争在今年九月前完成制度建设任务。二是要创新考评方法，改进考评方式，建立科学的评议考核指标体系，加强执法绩效考核评估。三是认真开展评议考核工作，建立和完善评议考核保障组织，采取点面结合、条块结合、内外结合等方式和与公务员考核等有机结合，对行政机关及其执法人员履行法定职责的情况进行考核。

（五）修定和完善行政执法责任追究制度，制定行政执法激励制度，认真落实行政执法责任。一是要按照《意见》关于行政执法责任追究制度的要求；以违法责任追究为归责原则修定和完善制度，通过制度明确采取何种途径来预防、发现、制止、追究各种违法违规行为。二要研究违法违规行为怎么提起？追究制度如何启动？行政执法责任人的权益如何保障？如何做到公正、平等等机制。三是要明确追究时限。如责任行为在什么时间内追究有效，应坚持什么原则，追究责任的决定、执行等事项的期限等。建立行政执法激励制度有利于解决“干好干坏一个样”和追究面大以及抑制行政执法人员积极性等问题。行政执法责任制从某种意义上说，也是一种利益调整机制。因为在行政执法责任中直接所要体现的利益是行政执法主体的利益，无论从执法主体趋利避害本性还是从权责辩证关系看，将责任与行政执法权力紧紧地联系起来，将执法主体利益与行政执法责任联系起来，无疑对行政执法主体具有激励的作用。建立行政执法激励制度要认真研究激励与评议考核的关系，与评议考核的结果如何对接；建立行政执法激励制度还要研究与行政执法绩效考核制度的关系等。

（六）依托电子化政府工作平台，建立和完善以信息化手段为依托的行政执法责任制体系。实践证明，以电子化、自动化手段明确和落实执法责任，提高行政效能和执法水平，促进依法行政已成为当今各级政府及行政机关越来越紧迫的一项工作。国家税务总局、海关总署、公安部、国家质检总局等部门已率先探索并取得良好的成效，为各地区提供了可借鉴的经验，各地区要高度重视这项工作，充分利用好现有的资源和已具备的工作基础，建立起电子化、数字化及网络化的行政执法及责任监控、考评、责任追究的行政执法责任制机制。

（七）加强工作指导，认真履行牵头职责。一要加强“工作联系点”的工作，认真解决分解执法职权、确定执法责任工作和制度建设中的有关问题。二要认真总结各地区及各部门推行行政执法责任制的经验，要及时查找问题，研究措施。三要与有关部门密切配合，建立完善工作协调机制，当好政府的参谋、助手和法律顾问。四要争取各级政府的重视，加强市县两级法制机构建设，加强对市县两级推行行政执法责任制工作的指导，努力为促进依法行政、建设法治政府做出新贡献。

同志们，推行行政执法责任制的工作任务很重、很艰巨，我们一定要在各级政府的领导下，与有关部门密切配合，把促进依法行政、建设法治政府这件好事办好办出成效。

最后，我提议用热烈地掌声感谢河北省人民政府及河北省人民政府法制办公室及石家庄市人民政府及法制办公室为这次会议的召开付出的辛勤劳动和全力支持。

谢谢大家！