行政责任制座谈会讲话

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同志们：

在*省政府、*省政府法制办的大力支持下，全国推行行政执法责任制工作座谈会顺利召开了。首先，我受曹康泰主任、宋大涵副主任的委托，转达务院法制办领导对与会领导的问候，并对*省政府、*省政府法制办对会议的顺利召开所作出的辛勤劳动表示衷心的感谢！中编办派了两位处长到会指导，人民日报社也派人与会，表示了对我们工作的关心和支持，对他们表示热烈的欢迎！

去年在南宁召开的协作会，专题讨论研究行政执法责任制的问题，在这个会上我有个发言，对行政执法责任制制度的形成、制度的基础、制度的规定、制度的基本精神以及如何推行，介绍了一些情况，谈了一些意见。当时《国务院办公厅关于推行行政执法责任的若干意见》（国办发［*］37号）还没出来，现在这个文件已经出台，并已经推行了半年多的时间，推行行政执法责任制从思想变成了现实，从具体规定到主要制度都发生了很大变化，所以，在石家庄开会，对前一段贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任的若干意见》，推行行政执法责任制阶段性工作进行总结，汇集情况，交流经验，分析研究工作中存在的问题，探讨下一步的工作思路，是很有意义的。

下面，我讲四个问题，供同志们参考。

一、目前全国推行行政执法责任制的基本情况

*年7月9日国务院办公厅《关于推行行政执法责任的若干意见》以来，各地方各部门认识高、决心大、行动快，采取各种措施，深入贯彻文件精神。

一是积极研究部署。从地方情况看，28个省（区、市）召开了政府常务会议或者省长办公会，专题研究了推行行政执法责任制问题；17个省（区、市）召开了全省推行行政执法责任制工作会议。从部委情况看，也都做了大量工作。如，国税总局召开了全系统的推行行政执法责任制工作会议，海关总署也召开了相关会议。同时，各地广泛开展培训工作，培训了推行行政执法责任制工作的骨干。四川省还召开了行政执法责任制理论研究优秀论文征集活动，从理论上进行研究，为推行行政执法责任制打下了理论基础。

二是加强推行政执法责任制的组织保障。11个省（区、市）和5个部委专门成立了推行行政执法责任制工作领导小组。有5个省建立了由法制、监察、人事等部门参加的联席会议制度。*省还建立了推行行政执法责任制的重点联系单位，浙江省确定了省直部门的责任人和工作措施，公安部把推行行政执法责任制纳入*年开展的基层基础建设年活动，纳入了规范执法行为、促进执法公正的专项整治活动，同时部署、同时考核、同时验收。

三是加强制度建设。28个省（区、市）和10多个部委专门就贯彻37号文件制发了通知，根据本地区、本部门实际提出了具体要求；17个省（区、市）对已有的推行行政执法责任制的政府规章进行了修订，北京、*、浙江、湖南、宁夏和公安部、文化部等地和部委还制定了具体的推行行政执法责任工作方案；有的地方专门制定了指导意见，如*省制定了《关于推行行政执法责任制工作有关问题的指导意见》，大家可以相互借鉴一下。

从成效上看，一是梳理行政执法依据取得了阶段性进展。湖南省根据梳理工作中遇到的问题，下达了解答，公告了执法依据。从目前情况看，80％的省（区、市）梳理工作接近尾声，4月30日前能完成任务，地、县差一点，可能延迟一些。二是行政执法考核评议机制不断完善。各地根据37号文件规定对已有的评议考核制度进行了重新修订、充实和健全。三是认真落实行政执法责任。特别是通过案卷评查制度，把责任落到实处。

二、进一步认识推行行政执法责任制的重大意义和时代精神

推行行政执法责任制的重大意义，国务院文件作了明确规定，曹康泰主任在答记者问中也讲得很清楚，我这里概括为三点：

（一）政治意义。党和国家从十五大以来就讲，一切政府机关都必须依法行政，实行执法责任制和评议考核制。十六大和十六届三中、四中全会文件都提出要推行行政执法责任制。实际上这是贯彻落实我们党的治国方略的重要举措，是加强党的执政能力建设的重要内容，也是我们党执政方式转变的具体要求，政治意义很大。

（二）法律意义。首先，推行行政执法责任制对贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》意义重大。《纲要》的内容涉及方方面面的工作，如何落实，抓什么，怎么抓，十分重要。行政执法责任制就是一个重要的抓手。《纲要》明确提出了“推行行政执法责任制”的具体要求，37号文件明确指出其主要目的是为贯彻落实《纲要》有关规定，推动建立责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政。第二，推行行政执法责任制是规范和监督行政执法行为的需要。规范和监督执法行为对建设法治政府意义十分重大。《纲要》对推进依法行政工作中存在的问题概括为七项，前二项是制度建设问题，现在经过多年的努力，制度建设的问题已基本解决，问题虽然存在，但情况明显改善。后五项是执法方面的问题，而这方面的问题依然严重存在，实际上已经成为推进依法行政工作中存在的主要问题。所以，规范和监督行政执法行为十分重要，法律意义重大。

（三）实践意义。37号文件把推行行政执法责任制工作中存在的问题概括为：认识不到位，对这项工作不够重视；行政执法责任制不够健全，程序不够完善，评议考核机制不够科学，责任追究比较难落实，与相关制度不够衔接；组织实施缺乏必要的保障等。这些问题的存在，就容易使行政执法责任制工作流于形式，不能深入下去。既然行政执法责任制这么重要，就要从实践方面加大推行力度，使之真正能够深入下去。

今天我还有一点新认识，就是进一步认识推行行政执法责任制的时代精神问题。这个精神有两个方面：一是现代法治的精神。要充分领会现代法治精神，把推行行政执法责任制工作放在贯彻落实现代法治精神上去考虑。现代法治精神在《纲要》中有比较多的表述。《纲要》充分体现了现代法治精神。二是中央关于深入开展社会主义法治理念教育活动中的社会主义法治理念。社会主义法治理念既体现了时代精神，也是指导行政执法责任制工作的很重要的理念。罗干同志指出，社会主义法治理念的提出，是以为总书记的党中央从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国法治建设实践经验，借鉴世界法治文明成果的基础上，作出的一项重大决策，标志着我党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、中国共产党执政规律有了更深刻的认识和把握。我国社会主义法治理念是先进的法治理念，是真正符合人民群众利益和需要的法治理念，基本内涵可以概括为依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。依法治国是社会主义法治的核心内容；执法为民是社会主义法治的本质要求；公平正义是社会主义法治的价值追求；服务大局是社会主义法治的重要使命；党的领导是社会主义法治的根本保证。这五项内容构成社会主义法治理念的基本内容，同时，法治理念五个方面是相辅相成的，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。我们要自觉坚持用社会主义法治理念指导实践，就要进一步认识推行行政执法责任制的时代精神，务必把握三点：第一，社会主义法治理念也是指导行政执法和行政执法监督的基本理念；第二，推行行政执法责任制过程中也要贯彻这些基本原则的内容；第三，开展社会主义法治理念教育，树立社会主义法治理念与全面推进依法行政、贯彻落实《纲要》是有机统一的。

三、进一步领会行政执法责任制的理论基础、功能及其发挥作用的机理，正确把握相关的规定

关于行政执法责任制制度的理论基础、功能及其发挥作用的机理是深入领会行政执法责任制的基础和关键。行政执法责任制总的看是行政执法体制的重大发展，实际上也是将行政执法与行政执法监督有机结合起来的新体制。既然是体制，就包括相对广泛、完整的体制内容。既有同体监督，也有异体监督；一个行政机关，既是行政执法机关，同时也是行政执法监督机关。比如，一个行政执法部门推行行政执法责任制，既接受上级机关的监督，同时自己也在推行这个监督制度，是同体监督与异体监督结合起来的新体制。因此，这个制度对提高行政执法效率和水平、监督和规范行政执法行为、推进依法行政具有十分重要作用。

行政执法责任制的理论基础及其发挥监督、规范功能的机理是什么呢？我认为有以下几方面：

（一）心理机制。从责任本体来看，责任在一定意义上是指行为人在其意志支配下实施的行为及其后果的一种应承。通俗地说，就是行为人要对自己有意识的行为及其后果承担责任，受到某种肯定性或者否定性的评价，肯定性的就是激励，否定性的就是惩罚。将责任与行政执法联系起来，把意志、行为与后果联系起来，从而提高行政执法人员对后果的关注，使行政执法人员对其执法行为的后果负责。这样，就使得行政执法人员在实施执法行为时不得不考虑执法的准确性和适当性，从而比较自觉地避免行政执法过程中的种种问题，提高行政执法水平。从责任的本体看，把意识和人的主观意志与行为后果联系起来，这是行政执法责任制制度的心理基础，也就是主观基础，也是一种心理机制。

（二）利益机制。行政执法责任制引进了利益机制，可以使执法人员从根本上关注行政执法的效率和水平，自觉改进行政执法状况，所以，行政执法责任制从某种意义上说是利益的调整机制，实际上是将执法人员的责权利有机结合起来。行政执法是行使权力的过程，如果这个过程符合某种行政的规程，行政行为既不越权也不失职，执法人员的利益不会因此受到损失，反而会从中得到奖励和回报。相反，如果不作为或乱作为，在行政执法权的行使过程中，违法乱纪，危害人民的利益，就要承担相应的责任，受到相应的惩处，从而失去某种利益和好处，这正是任何人自觉和不自觉都要加以避免的，所以，从人的趋利避害的本性和权责利的辩证关系的原理看，将责任与行政执法联系起来，足以形成一种有效的内在调控、自我监督机制。

（三）权力和义务相结合的机制。行政执法责任制也是权力和义务结合的一种机制。行政执法责任制最大的特点是体现了权责一体，既有权力也有义务，权力与义务是对等一致的关系。没有责任的行政执法无异于等于无约束地行使权力。因此，行政执法责任制一旦将责任与执法结合，实际上就是将行政执法中的义务提升到与权力对等的地位，将义务落实到责任的实处，使行政执法活动中的权力无制约、义务不明确、责任不落实的状况得到了根本的改变。

（四）竞争激励机制。行政执法责任制的另一个功效就是将执法职责、任务层层分解到人，并辅之于奖励、考核，形成一种有效的竞争激励机制，从而使行政执法的效率和质量得到提高。

（五）客观的强制机制。这是一种外力的客观强制。这种外力的强制在责任实现的时候，就会变成具体的痛苦或者利益的损失。因此，这个责任始终是一种威慑力，而且能够变为现实的威慑力，时时警示着行政执法人员。这使得执法人员产生自我约束、自我监督的内在的心理强制力。这种外在的客观强制力和内在的主观强制力的有机结合，就会产生良好的效果。

这是我领会的行政执法责任制的理论基础、功能及其发挥作用的机理。据此，理解行政执法责任制应把握以下几项内容：

一是把握其基本性质。37号文件明确规定：“行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度”。这是对行政执法责任制基本性质的表述。从制度性质上讲，行政执法责任制不是救济制度，不是执行制度，是监督制度；对象是行政执法机关，不是其他机关，更不是管理相对人；功能和作用是规范和监督行政机关的执法活动。37号文件的出台就是为了建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制和结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明的权力运行机制。因此，必须准确把握行政执法责任制的基本性质和作用。

二是把握行政执法责任制的制度构架。也就是把握制度内部的逻辑关系。37号文件首先确定了行政执法责任制的基本概念，在此基础上，确定了责任制内部相互联系的三个结构板块，即：依法确定执法职权，按照确定的执法职权的标准进行评议考核，根据评议考核追究相关人员的责任。按照事物发展的逻辑和制度账行的时间顺序及内在联系，构筑了整个行政执法责任制的制度体系。这三个部分是完整的、统一的、平行的。现在存在的问题是，有些单位、有些人将行政执法责任制内部的三个平行的板块割裂开了，没有把它们有机地联系起来；把制度内在的某一部分的内容，不适当地提升到和执法责任制相并列的程度。37号文件出台前认识上就有这个误区，通过深入研究，37号文件已经明确了，这个误区就应当消除。如果执法责任制是一种制度，评议考核又是另一种制度，把这两个原本统一的制度不适当地并列起来，把评议考核从行政执法责任制制度体系中拿走，剩下的行政执法责任制就会变得残缺不全，模糊混乱。现在逻辑关系、结构层次很清晰了，就要正确处理好依法界定执法职责和评议考核以及责任追究这三者之间的关系。当然，它的具体表现形式可以是独立的几个分制度，但各项分制度都是行政执法责任制的一个组成部分，这个逻辑关系不能变。

三是正确把握行政执法责任的规定。在深入研究的基础上，37号文件对行政执法责任制的责任给出了明确的定义，明确解释了它的科学内涵、外延和制度的功能、作用，澄清了多年来对行政执法责任制有关责任的认识误区，给了它一个科学定位，实际上是对政府法制监督理论的重大创新。在理解贯彻文件中目前还出现了两种倾向，一种是把行政执法责任制的责任等同于现在由监察部门来追究的行政处分；另一种是把行政执法责任制的责任追究一股脑地推给监察部门。这两种倾向都不符合国务院文件的规定。理解国务院文件在这个问题上的规定，要把握以下几点：

第一，行政执法责任制所规定的责任主要是行政处理，同时也涉及行政处分。行政处理是指对违法或者不当的行政行为，由政府或者部门对机关给予限期整改、通报批评、取消评先资格等处理；对具体的执法人员给予批评教育、离岗培训，调离执法岗位、取消执法资格等处理。行政处理是行政执法责任的主要责任形式。行政处分是规定在各种具体法律、法规和规章中的，都有明确具体的规定。

第二，追究行政处理和行政处分两种责任的程序和主体是不一样的。37号文件规定，对违法或不当的行政行为需要追究责任予以行政处分的，由本级政府或者监察机关依法予以追究。如果没有法律规定就不能追究，有法律规定才能追究。对违法或不当的行政行为需要追究责任予以行政处理的，则由本级政府和本部门依照37号文件的规定予以追究。

第三，行政处理和行政处分之间有一个衔接过程，也就是说给了行政处理，还可以给予行政处分，如，取消了行政执法资格，同时还可以移交监察部门或由任免机关给予行政处分，两者不相矛盾，而是相辅相成的。

第四，归责原则发生了一些变化。原来强调的是行政过错责任追究，现在“过错”已经从行政执法责任制一级标题上的原则变为追究行政执法人员责任的考虑因素之一。追究行政执法人员的责任的依据是法律、法规或规章赋予的职责和义务，不履行义务就要承担责任，不是有故意时才承担责任。而且对机关也无法确定主观过错形式，确定有无故意，所以，37号文件在标题上没有使用“过错”二字。对行政执法人员追究责任才有一个根据情节、后果和过错的形式分别予以批评教育、离岗培训，调离执法岗位、取消执法资格等处理问题。过错是给予个人行政处理和处分时考虑的一个因素，而不是作为制度的因素。

第五，行政执法责任制不仅仅是讲追究责任，也是一种激励机制和惩处机制相结合的一种制度，所以37号文件反复强调要建立激励机制，使这项制度更好地发挥作用。37号文件中有两处直接提到这个问题。

四、推行行政执法责任制工作中需要明确的几个问题

（一）关于规范性文件能否作为行政执法依据进行梳理的问题。37号文件明确规定法律、法规、规章是执法依据，应当予以梳理。对规范性文件仅仅提到了三定方案。对这个问题有几点需要明确：第一，按照行政许可法、行政处罚法的规定，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚；已经设定的一律无效。据此，凡是设定行政许可、行政处罚等内容的规范性文件不得作为执法依据，因而也不列入梳理范围。但是，根据行政许可法第十四条第二款规定，国务院决定可以设定行政许可，那么国务院文件可以作为执法依据进行梳理。第二，有立法权的行政机关制定的有关征收等内容的规范性文件，可以作为执法依据进行梳理。但是，其内容应当符合法律、法规和规章的规定。第三，明确一条界限，立法法施行之前的“法规性文件”可以作为执法依据梳理。

（二）关于行政执法依据的编排问题。37号文件规定梳理执法依据应该分类排列，列明目录，做到分类清晰、编排科学。从梳理行政执法依据工作的实际情况看，我们认为可以按照法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章对行政执法依据进行排序；同时，经过梳理后的行政执法依据，也可以按照行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等类别进行分类排列。排列的目的是更清晰、更合理、更有利于标准的确立和职责的确定。

（三）关于两个以上部门共同执行的执法依据的梳理问题。这个问题，是立法过程中反映出来的，落实到梳理时，由共同执行机关分别梳理，并按照法律、法规、规章的规定分解执法职权。

（四）关于梳理行政执法依据的组织实施问题。按照37号文件规定，各省、自治区、直辖市人民政府和国务院实行垂直管理和双重管理的部门要切实负起责任，加强对本地区、本部门（本系统）行政执法依据梳理工作的组织领导，并认真做好组织协调、跟踪检查、督促落实等工作。地方各级政府法制机构要充分发挥参谋助手和法律顾问作用，按照《纲要》和《国务院办公厅关于贯彻落实〈纲要〉的实施意见》（国办发）［2004］24号文件）对牵头单位的要求，切实负起对这项工作统筹协调的责任，明确工作进度，坚持重大问题主动协商、共同研究，会同有关部门做好行政执法依据的梳理工作。

（五）关于行政执法依据的交叉或者重复的处理问题。37号文件规定，地方各级政府要根据执法依据制定、修改和废止情况，及时调整所属各有关部门的执法依据，协调解决梳理执法依据中的问题。所以，在梳理执法依据时，对交叉或者重复的依据，应当按照立法法规定的权限和程序提请有关行政执法依据的制定机关作出处理。

（六）关于确定行政执法责任的问题。37号文件规定，要按照有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门、行政执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应承担的责任的种类和内容。据此，对行政执法部门可以根据其违反法定义务的不同情况，确定限其整改、通报批评、取消评先资格等责任；对执法人员可根据其违反法定义务的不同情况，确定批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等责任。这个问题强调的是执法责任一定要具体和明确，要有适当的形式。

（七）关于明确具体执法责任的形式问题。37号文件明确规定，各级政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任，行政执法部门可以采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。在实践中，有的地方和部门采取签订责任书或责任状的形式明确具体执法责任，这是符合37号文件上述规定的。这既有执法依据的内容，也有责任形式和种类的内容，同时怎么追究也明确了，一旦出现违反规定的情况，等于承诺了，在追究责任和评议考核时有依据。梳理执法依据，确定执法职责，明确执法责任，三者总体上说是给考核评议确定一个标准，也就是考核根据什么。行政执法责任制评议考核的内容是什么？就是行政执法部门和行政执法人员行使职权，履行法定义务的情况，包括主体资格是否符合规定，执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是否规范，执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量情况等，这些是行政执法的考核内容，很明确。正是因为行政执法责任制的考核很明确，所以与公务员考核等其他考核才分开来。公务员考核很广泛，包括道德、纪律等，行政执法责任制的考核结果，公务员考核可以直接引用，所以37号文件专门要求避免重复考核。行政执法责任制考核在依法行政情况考核中也占有适当地位，但同依法行政情况考核并不一样，依法行政情况考核还包括制定规范性文件等内容。所以，行政执法责任制的基本性质和定位决定了这项制度的范围是具体的、明确的、有限的。

总之，在推行行政执法责任制工作中，有一条必须明确，就是我们的思想必须统一到37号文件上来，在实践中必须严格执行文件的规定。

今天简单汇报一些情况和个人看法，不当之处请大家批评指正。谢谢大家。