文件备案审查工作会议讲话

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同志们：

，我们在这里召开全省规章和规范性文件备案工作会议，主要任务是传达全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会议精神，总结交流我省备案审查工作的经验和做法，进一步提高对新形势下做好备案审查工作重要意义的认识，安排部署我省下一步规章和规范性文件备案审查工作。

一、我省规章和规范性文件备案审查工作的回顾

多年来，我省各级政府和政府法制机构以及政府各部门，积极贯彻落实党和国家的部署及有关法律法规的规定，为探索建立统一完善的备案监督体制、加强规章和规范性文件备案审查工作、维护社会主义法制统一和政令畅通做了大量工作，取得了较好的成绩。

一是稳步推进制度建设。我省规章和规范性文件备案工作制度建设起步较早，早在年，省政府办公厅就依据《宪法》和《地方政府组织法》及有关规定，以规范性文件的形式，出台了规章和规范性文件备案审查的相关规定，初步建立起了备案审查制度。年和年，省政府又先后两次对相关规定进行修订，出台了《*省规章和规范性文件备案办法》和《*省人民政府规章制定程序规定》，对规范我省规章和规范性文件的制定、备案程序，保证规章和规范性文件的质量起到了积极的作用。5年初，省政府对原备案办法又进行了修订，制定出台了《*省规章和规范性文件备案规定》(省政府令第号，以下简称《规定》)。《规定》的制定和实施，是我省贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，实现对抽象行政行为有效监督的新的重要举措。《规定》健全完善了规范性文件范围、备案工作原则、报送备案时限和要求、备案登记制度、备案审查时限、提请审查制度、工作指导和监督制度等内容，确立了我省“四级政府、三级备案”和“一级抓一级、上下贯通”的备案监督体制。《规定》之后，省法制办又专门下发通知强调贯彻落实。目前，我省已初步建立起了省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的备案新体制；省政府和市政府已基本实现了对本级政府所属工作部门和下一级政府规范性文件进行备案监督，部分县级政府也开始对所属工作部门和乡镇政府的规范性文件实施监督，比较好地夯实了规范性文件备案审查工作的基础。

二是建立上下联动的备案指导监督机制。加强对本地区、本部门备案审查工作的指导和监督，建立上下联动的备案监督机制，是推进备案审查工作不断深化的重要手段。对此，全省上下做了大量的工作。省法制办于年5月下发通知，要求各地、各部门对《规定》贯彻实施情况进行一次全面检查。检查历时4个月，至9月底结束。这次检查采取全面自查与重点抽查相结合的方式进行，检查内容包括规章和规范性文件报备情况、审查情况、纠错情况以及备案审查工作机构和队伍建设情况等。对检查出的问题，要求边查边改，以进一步提高规范性文件备案工作的质量。四个多月来，全省17个市和120多个县(市、区)及省直部门进行了自查和抽查，收到了良好的效果。为加强对市县两级政府备案审查工作指导，探索开展规范性文件备案工作的新方法、新途径，在市、*市、新泰市和烟台牟平区被国务院法制办确定为全国地方规范性文件备案审查示范点之后，经各市推荐和省法制办认真考察，省法制办决定将备案工作开展得比较好的5个省直部门和30个县（市、区）确定为我省规范性文件备案工作的示范点。

三是积极探索备案审查工作新路子。*等市人民政府将规范性文件备案工作作为行政执法责任制考核的重要内容，在百分制量化考核中，规范性文件备案情况占到15分，从而有效提高了各县（区）政府和市直各部门对规范性文件备案工作的认识和责任，增强了行政机关特别是领导干部做好备案工作的自觉性和积极性。*两市在工作中积极探索事前审查与事后备案监督的制度，要求市政府、各区（市）政府所属部门制定的规范性文件草案，首先应当由制定机关的法制机构审查并经部门办公会议讨论决定，部门规范性文件草案在部门办公会议通过后，再报送本级政府法制机构审查并按规定程序报送审批公布。这样以来，有效地解决了“有件不备”、“有备不审”以及部门滥发文件和违法设定权力等问题。*两市还规定了规范性文件有效期制度，要求规范性文件制定机关实施的规范性文件应当规定有效期，有效期自规范性文件施行之日起一般不超过五年；有效期届满，规范性文件自行失效。有效期届满前六个月，制定机关认为规范性文件有必要继续实施的，应当对其实施情况进行评估，并根据评估结果重新修改，按规定程序报送审查批准后向社会公布实施。青岛市建立起了规范性文件定期清理制度，要求规范性文件制定机关从本年度起，每年第三季度对本单位实施的规范性文件根据清理原则进行清理，对纳入清理范围的规范性文件依法提出“拟废止”或“拟修改”建议，并将“拟废止”或“拟修改”的规范性文件，按规定程序报送审查批准后依法予以废止或修改，从而切实了解决规范性文件“有始无终”、“发而不废”以及“废改随意”等方面问题。烟台市牟平区政府在规范性文件审查中采取“提前介入”、“专家论证”、“集体讨论”的方法，杜绝了“红头文件相互打架”的问题。潍坊市建立了规范性文件备案联系点制度，确定2个市县区和4个政府部门，作为市规范性文件备案联系点，加强业务指导和交流，通过典型引路，以点带面，促进全市备案工作的开展。

四是强化报备和审查纠错工作。备案制度建立以来，很多地方和部门通过主动审查与被动审查相结合、提前介入与事后监督相结合等方式，强化审查力度，报备和审查纠错工作都取得了较好的成效。

明确了细化报备制度，做到“有件必备”。对规范性文件的备案范围、备案义务机关、承办机构、报备时限和材料要求等都做了明确规定，对经备案登记的规范性文件，规定了定期公布目录制度。年，省、市、县三级政府法制办共收到报送备案的规章和规范性文件3985件，其中，省法制办收到报备件383件，较年增加了40％；县级政府及部门共发文2313件，占全省规范性文件总数的58％，可以说，县级政府及部门仍是规范性文件制发的重点。

加大了审查纠错力度。为了防止不合法、不适当的文件出台，很多地方和部门建立健全了规范性文件制定阶段的合法性审查制度。*两市采取了事前审查机制。荣成市政府规定，凡属涉及人财物的文件，部门草拟后均需报市法制局审查把关；市政府各部门及各镇政府制定规范性文件，行文后必须报法制局备案审查，从而制止了以往各单位随意滥发规范性文件、或通过非正常渠道向市政府报送规范性文件草案规避审查的行为。省建设厅、省劳动和社会保障厅、省财政厅、省公安厅、省食品药品监督管理局、省物价局等部门也都建立健全了规范性文件制定程序制度，规定所有规范性文件必须经法制机构进行合法性审查才能提交部门办公会议审议，未经法制机构审查的，部门领导不签发。*年，省、市、县三级政府法制办经审查后，纠正存在违法或者不当问题的规范性文件165件，其中省法制办纠正有问题的规范性文件6件，全省市级法制办纠错率最高的达到23.2%，全省平均纠错率为4.6%。

各地十分重视对群众举报和新闻媒体报道中涉及的违法规范性文件的审查和纠正。*年，省法制办共收到群众来信来访15件，如我省某部门及部分市政府出台的《城市居民最低生活保障工作规范》等，随意提高标准，侵害当事人合法权益问题；某市群众集体来信来访反映该市政府制定的《城市房屋拆迁办法》与国务院行政法规、省政府规章相抵触的问题等，我们都对其进行了严格认真地审查，并向有关规范性文件制定部门提出纠正的意见和建议，维护了国家法律的权威和尊严，保障了当事人的合法权益。

五是加强了备案审查队伍建设。*年7月，省编办批准省法制办成立了备案审查处，作为规章和规范性文件备案审查的专门机构，并规定了7项工作职责，充分体现了省政府对依法行政和政府法制工作的高度重视。与此同时，各地各部门的备案审查队伍建设也取得进展。济南市法制办已专门成立了备案审查处，还没有设立备案处室的市、县市区政府法制办，大都确定了负责备案审查的专门人员。胶南市专门成立了备案审查工作领导小组，设立了规范性文件审查备案委员会，并安排两名业务能力强、工作经验丰富的同志负责审查规范性文件。省直部门法制机构也普遍明确了负责备案工作的专门人员。目前，全省从事规范性文件备案工作的人员已达300多人，各地对备案审查工作人员的培训达100多次。

我省规章和规范性文件备案审查工作虽然取得了一定成绩，但与建设法治政府的目标要求还有不小的差距，存在不少问题，主要表现在：一是对备案工作认识不足。一些部门的负责同志对这项工作的重要性、必要性认识还不充分，重视还不够，导致这些单位、部门不能认真履行备案审查监督职责，个别单位直到现在还没有启动备案审查工作。二是备案工作发展不平衡。下级政府和本级政府部门之间、不同地区之间和部门之间发展不平衡，相比较而言，在省直部门中，执法任务较多的部门要比执法任务相对较少的部门做得好一些，17个市的备案工作总体上要比省直部门的好一些；但不同地区之间差别也很大，有个别市*年度连一件规范性文件也未向省法制办报备。同时，备案工作还存在着自上而下逐渐弱化的局面，越往基层，备案审查工作越不理想，有少数县市区，至今没有建立起对所辖部门和乡镇政府规范性文件的备案审查工作制度。三是距离“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标要求还有一定差距。一些地方和部门报备自觉性不高，“有件不备”的问题还比较严重，漏报、故意不报、不按时报、不按规范格式报备的现象比较普遍。据对*年383件规章和规范性文件备案审查时发现，不能按时报备的（应当自公布之日起30日内报送）有211件，占55％；备案报告、正式文本和起草说明不完整或缺的253件，占66％。相当一部分规范性文件没有纳入备案监督的范围，*年我们省办收到的群众提出的审查建议15件，涉及的规范性文件均未曾备案。一些地方和部门法制机构没有及时对备案的规范性文件进行审查，“有备不审、有错不纠”的问题在某些地市还比较突出，有些单位的审查工作还只停留在登记阶段，一些违法或者不当的规范性文件没有得到及时、有效地纠正。四是规范性文件的制定还不够规范。有些市县政府和省直部门还没有建立规范性文件拟制的配套制度，规范性文件制定还存在较大的随意性，不经合法性审查、不经政府常务会议或者部门办公会议审议就出台的情况还时有发生。在立法技术上还存在很多不规范的地方，如有的规章和规范性文件的实施时间，仍习惯于“自公布（）之日起实施”，这既不可能，又不现实，同时也违反了国务院《规章制定程序条例》的规定，这部分文件面广量大，达172件，占*年备案件总数的44.9%；有的规章和规范性文件的公布时间在后，而实施时间在前，这既不符合逻辑，又在程序上违法，这类文件虽然少，但让人感到制定部门很不认真；有个别规章和规范性文件有公布的时间，但没有具体的实施时间，这将导致规范性文件无法得到全面正确贯彻实施，此类文件39件，占*年备案件总数的10.2%；有的规章和规范性文件试行或暂行没有期限，很不规范，有失科学性，这类文件有102件，占*年备案件总数的26.7%。五是备案审查队伍仍比较薄弱，上级政府法制工作机构对下级政府法制工作机构的监督指导工作还有待加强。这些问题的存在，不利于备案审查工作的有效开展，应采取措施尽快加以解决。

二、认真贯彻落实党的“*”精神，充分认识加强规章和规范性文件备案审查工作的重要意义

规章和规范性文件合法与否、质量高低，直接关系到政府机关形象和人民群众切身利益。实行规章和规范性文件备案审查，对于从源头上防止利用发“红头文件”乱设处罚、滥设许可、擅自收费、变相摊派，对于规范行政管理行为，促进依法行政、从严治政都具有重要意义。党和国家对备案工作历来都十分重视。尤其是近几年，党中央、国务院更加重视备案工作，在许多重要文件、讲话中都对地方规章和规范性文件备案审查工作提出要求。年3月国务院的《全面推进依法行政实施纲要》，对规范性文件的起草、公布、备案审查、评估清理等都做了明确规定，要求规章和规范性文件要依法报送备案、依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，要求加强对规范性文件的监督，“县级以上地方人民政府都要建立规范性文件备案制度，并逐步建立规范性文件合法性审查制度，防止因文件不当引发行政争议。要把依法行政纳入行政机关和公务员考核指标体系，将是否依法决策，是否依法制发规范性文件，是否依法实施行政管理，是否注重发挥行政复议的作用，是否依法履行行政应诉职责，是否及时执行人民法院生效判决等情况作为考核的重要内容，并与其奖惩和晋职晋级挂钩。”*年7月，国务院召开了全国市县政府依法行政工作会议，国务院领导同志在讲话中要求，规范性文件的制定，一要合法，二要公开，三要备案。当前，各地各部门一定要从学习贯彻党的“*”精神的高度，从立党为公、执政为民的高度，从依法行政、建设法治政府的高度，充分认识做好规章和规范性文件备案审查工作的重大意义，增强做好这一工作的责任感和紧迫感。

加强规章和规范性文件备案审查工作，是推进依法治国、依法行政的客观要求。党的“*”报告指出：依法治国是社会主义民主政治的基本要求，是中国特色社会主义的基本要求。依法行政是依法治国的重要支柱和必然体现。规章和规范性文件是否与宪法、法律、行政法规保持一致，直接影响依法治国、依法行政的进程。随着依法治国、依法行政的不断推进，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，对有令不行、有禁不止、政令不通以及上有政策、下有对策、地区封锁、部门保护、行业垄断等问题反映强烈。要解决这些问题，一定要从制度上寻求出路，一定要在措施上加以落实。严格执行规章和规范性文件备案审查制度，加强对规章和规范性文件的备案审查，就是确保法制统一、政令畅通，解决上有政策、下有对策等问题的有效制度和具体措施。现实中，违法的具体行政行为，很多都是由违法的抽象行政行为造成的，抽象行政行为违法，比具体行政行为违法影响更大、更严重。加强规章和规范性文件备案审查，及时纠正违法的抽象行政行为，就可以从源头上预防和减少违法的具体行政行为，为推进依法治国、依法行政提供制度保障。

加强规章和规范性文件备案审查工作，是提高制度建设质量的必要措施。党的“*”报告提出，要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强宪法和法律实施”。在社会主义市场经济体制下，特别是在我国已经加入世贸组织和世界经济一体化进程不断加速的今天，由于市场主体、利益主体的多元化、复杂化，制度建设的难度和复杂程度也越来越高。保证制度建设的质量，对于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义市场经济、增强综合国力、提高人民生活水平至关重要。加强规章和规范性文件备案审查工作，及时发现和纠正规章、规范性文件中不合法、不适当、不协调的问题，归根结底，就是为了保证制度建设的质量，以维护统一的市场规则、完善统一的市场体系。

加强规章和规范性文件备案审查工作，是落实发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措。党的“*”报告鲜明地提出了“社会主义法治必须以中国特色社会主义理论为统领，全面贯彻落实科学发展观”。要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的原则构建和谐社会，为发展提供良好的社会环境。落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，是我们党从开创中国特色社会主义事业新局面的高度出发提出的一项重大任务，是全党、全国共同的中心任务。发展与和谐的前提和基础是秩序，特别是法律秩序。规章和规范性文件备案审查的直接目的，是维护社会主义法制的统一和尊严，也就是维护以宪法为统帅的社会主义法律秩序。加强规章和规范性文件备案审查，及时发现和纠正规章和规范性文件中违法和不当的问题，对于建立和维护良好的法律秩序，推动社会经济更好更快发展、构建社会主义和谐社会，有着极为重要的作用。

三、明确要求，切实做好规章和规范性文件备案审查的各项工作

规章和规范性文件备案审查是依法行政的龙头工程，做好备案审查工作、履行备案监督职能是各级行政机关的法定职责。各地各部门要进一步建立和完善备案审查各项制度，加强对抽象行政行为的监督，切实维护社会主义法制的统一和尊严，确保政令畅通。今后，要重点做好以下几项工作：

（一）严格规范规范性文件制定程序。提高规章和规范性文件的质量，确保规章和规范性文件合法有效，首先要规范制定程序，严把三道关：一是合法性审查程序。即所有规章、规范性文件，都必须由制定机关法制机构对草案进行合法性审查，并作出审查说明。未经合法性审核的规范性文件，一律不得公布。二是审议和签署程序。即规章、规范性文件草案经法制机构审查修改后，要经政府常务会议或部门办公会议审议决定，由制定机关主要负责人签署。三是公布程序。即经制定机关主要负责人签署的规章、规范性文件，要在当地广泛发行的报纸、刊物或者电视上公布，未经公布的规范性文件不得作为执法依据。各级各部门法制机构对备案的规章和规范性文件进行审查时，凡发现制定程序不合法的，都要依法予以纠正。

（二）切实做到“有件必备”。报备是规章和规范性文件备案审查的前提和基础。“有件不备”，审查和纠错就无从谈起，整个备案审查制度就成了一纸空文。按照报备规范将规章和规范性文件报送备案，是规章和规范性文件制定机关的法定义务，也是规章和规范性文件后必须履行的法定程序，任何单位都不得以任何理由和借口拒绝报备。在此，我要强调以下三点：一是按照《规定》要求，各级政府和政府各部门都要在每年1月底前，将上一年度本机关制定的规章和规范性文件的目录报送备案机关。二是按照《关于报送规章和规范性文件备案情况的通知》的要求，各市人民政府法制机构应当于当年7月10日前和下一年度1月10日前，将本市备案工作半年情况和年度情况，按该通知的规定和要求向省法制办报送。三是各地各部门要建立报备情况通报制度，对各单位规范性文件报备的及时率和规范率要定期通报。

（三）加大审查和纠错力度。审查和纠错是规章和规范性文件备案审查制度的核心，各级政府法制办和有备案审查任务的部门法制机构，要努力做到“有备必审、有错必纠”。审查的基本内容主要是制文主体是否合法，文件内容是否违反法律规定，文件制定主体是否超越法定职权等。规范性文件超越法定权限，违反法律、法规、规章规定，或者违反法定制定程序的，要建议制定机关停止执行并自行纠正；制定机关必须在接到建议之日起的30日内向负责审查的法制机构书面报告处理结果；逾期不修改或者废止的，法制机构要提出意见报政府批准后予以变更或撤销，或者经政府授权后由法制机构决定变更或撤销。在强调“有备必审”的基础上，审查工作要注意突出重点。当前，规范性文件备案审查工作要认真贯彻落实中共中央办公厅和国务院办公厅《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》要求，围绕政府中心工作，努力为促进经济发展，社会和谐进步服务。要通过备案审查解决文件中容易引起社会群体性矛盾和纠纷的问题，对涉及征用土地、房屋拆迁、社会保障（养老保险、医疗保险、工伤事故处理）等关系民生问题的文件，要重点进行审查，防止出现激化矛盾和行政争议及大规模违法的事件。同时，要密切关注国家宏观调控政策执行中有关文件的审查，如各级政府的有关治理整顿煤矿、限制开发资源、土地管理、城市改造、项目许可审批、治理乱收费等领域的文件。要结合实际，根据备案队伍力量，合理采用主动审查、被动审查等方式，高度重视公民提请审查，特别是人大常委会转来审查件的处理。坚持原则性与灵活性相结合，务求备案审查取得实效。要正确处理备案审查与制度建设的关系，通过备案审查不断完善制度，通过完善制度促进文件质量的提高。

（四）调动各方面积极性，共同做好备案审查工作。备案审查是法制机构的法定职责，但仅仅依靠政府法制机构审查是远远不够的。法制机构要注意做好组织协调工作，采取多种方式动员各方面的力量参与，以提高备案审查工作的透明度和审查处理质量。所审查的规章和规范性文件涉及其他部门职责的，要组织其他部门协助审查；所审查的规章和规范性文件存在复杂、疑难问题的，要聘请专家进行论证，或者举行听证。要加强与人大、政协的联系，多听取人大和政协的意见。同时，要充分发挥舆论和社会的监督作用，全面启动公民、法人或其他组织提请审查规范性文件的机制，拓宽发现问题的渠道。公民、法人或其他组织提出审查建议的，法制机构应当积极受理，依法审查，并向建议人书面反馈审查和处理结果。

（五）加强对备案审查示范点工作的指导。建立示范点，是建立统一、完善的“四级政府，三级监督”工作体制的重要步骤，是把握备案审查工作规律、提高规范性文件质量和工作人员业务素质及能力的有效方法。我省现在共有4个国务院法制办示范点和30个省法制办示范点。需要强调的是，国务院法制办的点，也是省或市的点；省法制办的点，也是市的点。各示范点要真正发挥示范的作用，各项工作特别是备案审查工作要走在全省乃至全国的前头，勇于创造新经验，开辟新路子；各示范点要建立健全制度，配齐机构人员和设施，工作人员要相对稳定，并注重培训培养。要积极开展理论研究，探索完善备案审查新方法，提高备案审查工作质量。

(六)切实加强领导和备案审查队伍建设。备案审查工作的政治性、政策性、专业性都很强，而且任务繁重、责任重大。各级各部门法制机构要多向政府和部门领导汇报，讲清楚备案审查工作的重要性，争取领导的重视，把这项工作摆上重要位置，积极研究解决工作中的实际问题。特别是要根据备案审查工作的开展进度，逐步建立健全相应机构，配备得力人员，做好备案审查工作。工作人员的过硬素质也是做好这项工作的保证。备案审查工作有其特殊性，没有法律专业知识，没有从事法制工作的经验，没有对各部门、各行业法律、法规和职能的了解，没有甘于寂寞、勇于奉献和认真负责的精神，是做不了也做不好这项工作的。各级政府和部门要高度重视备案审查工作队伍的思想作风建设和业务能力培养。要通过举办培训班、召开经验交流会等形式，定期组织业务培训，提高他们的业务素质和工作水平。备案审查工作人员要自觉刻苦学习党的路线、方针、政策，学习依法治国、依法行政理论，学习法律、法规、规章，学习行政管理知识和科技知识，学习公文处理、写作、计算机应用等知识，以适应备案审查工作的需要。

同志们，加强规章和规范性文件备案审查工作，是行政机关履行法定职责、坚持依法行政的必然要求，也是时代赋予我们的光荣任务。我们一定要坚定信心，扎实工作，开拓创新，努力把我省备案审查工作提高到一个新的水平，为全面推进依法行政、建设法治政府作出应有的贡献！