市民政专项整治工作讲话

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同志们：

今天会议的主要任务是：深入贯彻落实前阶段民政部、省民政厅有关加强资金管理、法制建设和推进农村社区建设等一系列会议精神，结合我市实际，研究部署下阶段的相关工作任务，促进全市民政事业又好又快发展。下面，我分别就民政专项资金管理、民政法制建设、农村社区建设三方面问题，谈几点意见。

第一方面关于民政专项资金管理

*月*日，民政部召开民政专项经费使用情况通报视频会议，李学举部长通报了国家审计署对各地民政专项资金管理使用的审计情况，对一些地方在资金管理使用中存在的问题及造成的原因作了深刻的剖析，并就开展专项资金管理排查整治、大力推行政务公开、严肃财经纪律等方面工作作了强调和部署。视频会议结束后，省民政厅随继召开了全省救灾资金审计通报视频会议，吴桂英厅长通报了国家审计署上海特派办对全省救灾资金审计情况，对下一阶段加强全省民政救灾资金和福利彩票公益金使用监管工作进行了全面布置。

从李学举部长和吴桂英厅长通报的情况来看，当前，民政专项资金管理使用存在的问题主要集中在违规使用救灾资金，挤占、挪用救灾资金、优抚资金，闲置救灾资金，长时间、大数额沉淀福利彩票公益金，虚报套取救灾资金等方面。虽然这次国家审计署上海特派办未到*审计，但我们还是积极主动地对专项资金管理使用情况进行了分层分类的自查、抽查。下面，我结合检查情况，就如何进一步加强我市民政专项资金管理使用谈几点意见。

一、全市专项资金检查情况

今年4月，市局会同市财政对*年度下拨各地的救灾资金、福彩公益金等专项资金管理使用情况进行了一次集中检查，检查的内容包括：专项资金管理和专项资金资助项目管理制度的建设及执行情况，专项资金专款专用及拨付情况。检查组检查了各地本级民政部门的专项资金使用情况，并在每个县（市）、区抽查了1-2个乡镇和福利院、敬老院。检查的具体情况如下：

（一）各地救灾资金的管理使用情况

*年度，全市救灾资金收入1542万元（未含上年结余489.9万元），其中：中央下拨700万元，市本级配套100万元，各地配套742万元。全年全市支出救灾资金1519.9万元，年末尚结余512万元。

从检查情况看，全市救灾资金管理使用基本符合规定。各地都将救灾资金纳入了当地财政会计集中核算中心统一管理，且都建立了比较完整的救灾资金台帐，内部监督制度也比较健全；各地都能坚持“专款专用、重点使用”的原则发放、使用救灾资金和救灾物资，基本解决了灾民的吃、穿、住、医等问题；各地基本能按照“两公开一监督”的原则分配下拨救灾款物，接受社会各界和广大群众的监督，部分市、县民政部门还根据政务公开的要求，在政府统一组织的政务公开栏公示救灾款下拨情况，有的乡镇政府也做到了救灾款使用公示；基层在发放救灾款物时，均能按照“户申请、村上墙、民主评议”的程序操作，未发现有移用、挪用救灾款物现象。

但是，在检查中也发现了一些问题。如，象山、宁海、奉化等部分县（市）在资金全额配套方面存在不足；部分县（市）、区存在救灾资金结余过多的现象（象山结余158.2万、奉化结余157.4万、江北结余107万、江东结余47.4万、北仑结余42万）；少数县（市）、区模糊救灾与救济的概念，存在救灾资金投向不合理、超范围使用救灾资金等违规现象；少数地方存在领导及经办人未审批签字、补助原因不明、代领签字手续不规范等现象；有的地方由乡镇或村直接开发票领取救灾款，没有采用救灾款核销表核销所领救灾款，存在挤占、超范围使用救灾款的隐患，等等。

（二）各地福利彩票公益金的管理使用情况

近年来，我市福利彩票发行量大幅增加，2005年、*年全市销量分别达到2.157亿元和3.42亿元，筹集公益金分别为3770万元和5980万元。筹集的公益金主要用于资助各类社会福利事业项目，2005年和*年资助社会福利院、光荣院、敬老院、社区建设等项目分别为204个和413个，支出公益金分别为1301.54万元和1946.53万元。检查中主要发现两方面的问题：一是公益金结余金额过大。至*年底全市福利彩票公益金结余额达到6786.66万元，各地不同程度存在着资金沉淀现象。有的地方是主观上抱有“集中财力办大事”的想法，想集中一定数量的资金资助几个效果显著的项目，出发点是好的，但也是违反资金使用规定的；有的地方是由于没有相应的资助项目，造成了资金的沉淀。二是部分县（市）、区收到市本级的项目资助资金后，未及时下拨到有关乡镇，直接影响了公益金的使用效益，在农村社区服务中心建设补助资金下拨方面，问题特别突出。

总之，我市专项资金管理使用的总体情况是好的，但与依法管理、资金绩效管理的高标准、高要求相比，还是存在着一些薄弱环节，希望大家把好的、规范的做法继续保持下去，对存在的不足，要引起高度重视，落实措施，抓好整改。

二、认清形势，切实增强抓好民政专项资金管理的紧迫感和责任感

民政专项资金是用于民政事业发展和优抚对象基本生活保障、城乡困难群众救助等方面的专项经费。民政的各项为民工作，无论是解决民生、维护民利，还是落实民权，在相当程度上都需要通过民政专项资金的有效运用来得到落实和体现。

（一）认清当前民政专项资金管理面临的形势。当前民政专项资金管理面临的形势，可以用三个“越来越”来概括：一是民政专项资金的管理任务越来越重。随着政府职能的逐步转换、经济的稳步增长、政府对公共服务重视程度的不断提高和财政支出结构调整力度的加大，全市各级财政对低保、救灾救济、优抚安置等民政专项资金的投入不断增长，同时，福利彩票公益金也随着福利彩票发行量的高速增长而不断创新记录，管理好、使用好这些日益增长的专项资金，民政部门的任务越来越重、工作压力越来越大。二是全社会对民政资金运用情况的关注度越来越高。随着民政事业越来越成为社会建设和公共管理的重要组成部分，民政专项资金与广大人民群众生产生活各方面的联系越来越密切，民政专项资金的运用越来越成为广大人民群众关注的热点、有关部门监督的重点和媒体追踪的焦点，全社会对民政专项资金在公正、公平、公开等方面的要求越来越高，监督力度越来越大。三是财政体制改革的深化对民政专项资金管理使用的要求越来越严。随着部门预算、国库集中支付、政府采购等制度的全面推广，以及专项资金绩效评价机制的逐步建立健全，财政部门对民政专项资金的管理使用的程序要求更加规范，手续要求更加完备。总之，在新的形势下，民政专项资金管理的任务在加重、难度在增大、要求在变高，更需要我们进一步深化思想认识，迎接新的挑战。

（二）增强抓好民政专项资金管理的紧迫感和责任感。民政专项资金政治性、政策性强，救灾救济、最低生活保障、优抚安置、社会福利（包括福利彩票公益金）、社会捐赠款等资金，都是救急救命钱，是“政治上的高压线”。民政专项资金的运用有严格的管理规定和使用界定，混用不得、滞留不得、挪用不得、克扣不得、贪污不得，也容不得半点疏忽大意、容不得一丝一豪的浪费。民政专项资金在分配、管理、使用等任何一个环节上的漏洞和失误，都将使党和政府的威信受损，使广大人民群众的根本利益受损，使民政部门的社会公信力和社会形象受损。因此，各级民政部门和民政干部要从践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识到加强民政专项资金管理，保证民政专项资金的安全性、规范性和有效性，是从根本上保障人民群众切身利益、从长远上保证民政事业持续健康快速发展、从整体上维护民政系统的良好形象、从实质上爱护民政干部的必然要求，坚定不移地确立起以人为本、为民解困的理念，切实增强紧迫感和责任感，做到思想上始终清醒，行动上始终自觉，采取有力措施，管好、用好民政专项资金。

三、规范管理、强化监督，确保民政专项资金健康、安全运行

加强民政专项资金的管理、使用和监督，推进资金管理的制度化、规范化，是确保民政专项资金安全、有效运用的基础和保证，有助于将民政专项资金的运用纳入法制化轨道，提升资金使用效益，最大限度地促进民政事业发展，保障服务对象的基本权益。在新的形势下，要使民政专项资金管理更加符合民政工作的新特点，更加符合财政体制改革的要求，必须在以下几个环节上下更大的功夫。

（一）要在健全民政专项资金规范化管理制度上下更大的功夫。要不断健全完善重大事项议事制度，重大资金使用由集体研究决定，坚持民主、公开、透明的原则，加强决策前的科学论证和可行性研究，确保决策科学、民主。要不断健全完善资金管理使用责任制度，一把手要切实履行所在单位资金安全运行的第一责任人职责，分管领导和业务处（科）室必须承担起直接责任人的责任，财务管理人员要忠于职守，严格把关，依法规范操作。对于资金管理使用中出现的问题，要依法追究相关责任人的责任。要不断健全完善内部控制制度，规范资金分配、流转、使用、绩效、评价等环节，坚持专款专用，加强资金运用绩效管理，逐步实行专项资金使用公开报告制。要不断健全完善项目管理制度，加强项目申报、论证、全程跟踪监管、绩效考核等环节，实行项目负责人制和资金使用问责制，按资金用途、项目计划用好资金，确保项目安全、资金安全、干部安全。要不断健全完善政务公开制度，坚持以公开为原则、不公开为例外，把涉及人民群众切身利益的各类专项资金的分配、使用、绩效等情况向社会公开，切实增加民政专项资金管理使用的透明度。要进一步完善抚恤优待金、救灾专项资金、低保金、医疗救助金、孤老孤儿供养金、社会捐赠款、福利彩票公益金和发行费等各项资金的管理使用制度，规范各项资金的使用范围和发放、管理程序。总之，要通过管理制度建设，建立起用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制，从源头上预防、从根本上纠正、从长远上解决民政专项资金管理使用上存在的问题。

（二）要在强化民政专项资金多元化监督机制上下更大的功夫。加强对民政专项资金的监督，是建设“阳光民政”的有效保证。要着力构建内部监督与外部监督、经常性监督与专项监督、监督检查与自查自纠相结合的多元化监督机制，加强对民政专项资金管理使用事前、事中、事后全过程的监督，切实预防各种违纪违规问题的发生，确保民政专项资金的管理规范、使用安全。一方面，要不断强化本单位内部审计监督机制。按照“审计标准要高、审计过程要细、审计处罚要严、审计整改建议要实”的要求，紧紧围绕民政专项资金的“来源、管理、拨付、使用”四个环节，定期、不定期地开展内部审计工作，及时纠正和处理资金管理使用中存在的不规范行为，提出有针对性的、切实可行的整改意见，及时开展整改，切实把问题消灭在萌芽状态，把损失降低到最低限度。市局计财部门、业务部门要加强对县（市）、区民政部门的指导，通过年度检查、专项检查、专项资金跟踪稽查等形式，监督县（市）、区民政部门专项资金规范化运用情况；县（市）、区民政部门则要加强对乡镇（街道）民政专项资金使用情况的指导和监督，特别是要指导和监督乡镇（街道）运用好救灾资金、优抚资金等涉及特殊群体切身利益的专项资金。另一方面，各级民政部门要在切实加强民政系统内部审计监督的同时，不断强化社会监督机制。积极主动地接受来自人大、政府和政协，以及纪检、监察、审计、财政等方面的指导和监督，认真对待社会舆论和信访、群众举报监督，及时对各方面和新闻媒体反映的问题进行调查、核实、处理和整改，确保民政专项资金使用、管理规范、安全、有效。

（三）要在建设一支业务精、效率高、作风正的财会队伍上下更大的功夫。民政专项资金的健康安全运行，离不开一支高素质的民政财会工作队伍。在新的形势下，要管好、用好民政专项资金，各级民政部门财会人员必须着重增强三种意识。一是要增强依法办事的意识。民政专项资金的政治性、政策性和特殊性、多元性的特点，对民政专项资金依法管理使用提出了更高的要求。各级民政部门财会人员必须在思想上进一步确立起依法办事的观念，加强国家有关财经法律法规和民政相关法律法规知识的学习，熟悉、精通相关知识，严格遵守财经纪律，自觉按照法律法规和各级财务制度管理使用民政专项资金，做到既不越轨，也不变通，既不钻空子，也不打擦边球。二是要增强敢于负责的意识。各级民政部门财会人员要具备高度的责任心和爱岗敬业的奉献精神，既要充分发挥管理、监督职能，为领导当好参谋、出好主意，为管好、用好各项民政资金把好关、服好务；又要坚持忠于职守，在原则性问题上要敢于坚守立场，对于违纪违规的资金使用，要敢于提出不同意见，提出合理的、积极的建议，做到为事业负责，为领导负责，为自己负责。三是要增强廉洁自律的意识。各级民政部门财会人员处在民政专项资金管理和监督的重要岗位，一直是民政系统加强廉政建设的重点。各级民政部门财会人员要时刻绷紧廉政建设这条弦，不断加强自身思想道德修养，提高廉洁自律意识，增强克服私心杂念、抵御私利诱惑的能力，防微杜渐，努力打造一支清正廉洁的民政财会工作队伍。

第二方面关于民政法制建设

今年3月，民政部召开了全国民政法制会议，第一次明确提出了“法治民政”的概念、内涵，对全国民政系统建设“法治民政”的战略任务进行了动员和部署，号召全国民政系统“为建设法治民政的新格局而努力”。近期，市局党委中心组对此进行了专题学习、研究。下面，我就深入贯彻全国民政法制会议精神，加强全市民政法制建设，推进建设“法治民政”，讲三点意见。

一、统一思想，从民政事业发展战略的高度深刻理解建设“法治民政”的重要意义

所谓“法治民政”，就是要按照法定权限和法定程序履行法定职责和法定义务，依法管理各项民政行政事务，承担相应法律责任。建设“法治民政”，是在建设法治国家、法治政府、法治社会的新形势下，民政工作践行社会主义法治理念的根本举措，是民政工作理念、方式、要求新的发展和民政法制建设新的奋斗目标，是新时期民政工作一个质的飞跃。

（一）建设“法治民政”，是全面贯彻落实市委关于推进“法治*”建设重点战略的根本要求。建设“法治*”，是*市委十届六次全会作出的一项重要战略部署，是市委落实中央关于社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局的重大举措，也是在“十一五”时期市委、市政府积极谋划的一项重点工作。我们要建设的“法治*”是一个“民主健全、法规完备、行政规范、司法公正、社会有序、法治文化浓厚”的法治*，从其内涵来看，许多方面都直接与民政部门的工作密切相关，如切实转变行政行为规范、推进基层依法治理、促进人际关系和谐和人民群众安居乐业等方面，既与民政部门依法开展各项工作密切相关，也与民政部门承担的基层政权和社区建设、社会救助和社会福利、民间组织管理和老龄工作等各方面的工作息息相关。因此，建设“法治民政”，既是“法治*”建设的重要组成部分，也是民政部门积极参与“法治*”建设的重要抓手和载体。

（二）建设“法治民政”，是推进管理创新、提高行政效能的迫切需要。把政府建设成为法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，是各级党委、政府适应当前工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的发展趋势而提出的一项重要任务。民政部门承担着社会救助和社会福利、基层民主政权建设、服务军队和国防建设、管理专项社会事务等职责，是政府履行社会建设和公共服务职能的重要部门之一，推进“法治民政”建设，进而促进法治政府、服务政府、责任政府和效能政府建设，是民政部门责无旁贷的重要任务。推进“法治民政”建设，可以促进民政部门切实转变职能，推动各级民政部门以解决民生问题和加强社会管理为重点，创新公共服务体制、改进公共服务方式、优化公共资源配置、加强公共设施建设，为广大人民群众提供更多更好的公共服务。推进“法治民政”建设，可以不断提高民政工作的行政效能，切实将民政行政管理行为纳入依法运转的轨道，不断增强民政工作的执行力和公信力。推进“法治民政”建设，可以加快推进民政工作政务公开步伐，确保民政部门的各项权力不被滥用。

（三）建设“法治民政”，是在新的历史起点上开拓民政工作的必由之路。在新的形势下，民政工作行政性、临时性、分散性和救急性的特点将逐步淡化，随之而来的是向法律确定、制度安排、规范管理、长效机制的方向发展。推进“法治民政”建设，可以为民政事业的改革发展提供法律依据和保障，确立各项民政工作在党委、政府工作中的位置，取得相应的工作条件和工作手段，推动民政事业改革发展不断引向深化，使民政事业的路子越走越宽。推进“法治民政”建设，可以把民政工作的改革发展成果和成熟经验固定下来，使民政为民的体制、机制和各项制度法律化，在加强民政工作规范化、制度化、公开化的同时，让人民群众切实享受到法律赋予的实惠和利益。推进“法治民政”建设，可以确保各项民政工作有法可依，促进各级民政部门和广大民政干部职工依法有效地实施各项民政为民业务，让人民群众感到公平、公正、便捷、满意，切实保障好广大人民群众特别是特殊群体的切身利益。从某种意义上可以说，建设“法治民政”是民政工作由传统走向现代的根本标志，民政工作的地位和作为，民政干部素质的提高，将取决于民政法制建设的进程和水平。

总之，在新的形势下，各级民政部门必须深刻认识推进“法治民政”建设的重要性，增强紧迫感和责任感，把建设“法治民政”作为今后一个时期民政法制工作的主线和整个民政工作的一个重要理念、一种运行状态、一项长期的奋斗目标，从更宽的视野、用更大的力度、在更深的层次上，全面推进“法治民政”建设，实现在加强民政法制建设的过程中逐步促进民政事业发展，在深化民政事业改革发展的进程中不断推进“法治民政”建设。

二、突出重点，扎实抓好“法治民政”建设的主要工作

建设“法治民政”，是加强民政法制建设的一项重大举措，也是一个不断探索、不断实践、不断深化的过程。当前和今后一个时期，全市民政部门要全面贯彻落实全国民政法制会议精神，按照民政部提出的“法治民政”建设的目标、内容和要求，结合“法治*”战略的全面实施，大力抓好民政立法、执法、普法、复议、诉讼、法律服务等工作，努力建成与*经济社会发展相适应的“法治民政”新格局，实现民政工作有法可依、民政部门依法办事、民政干部依法行政，保障和促进民政事业顺利发展。具体地说，要着重在以下四个方面有新的突破和进展。

（一）以建设和谐社会为中心，积极开展民政立法工作，在健全完善民政法律法规体系上有新的突破和进展。积极开展民政立法工作，是实现民政工作有法可依的重要基础，是加快推进“法治民政”建设的重要前提。主要抓好四个环节：一是要充分利用*作为较大的市，享有相对独立的地方立法权的优势，加强民政立法调研，推动民政立法。从目前我市民政立法情况看，仅有地方性法规1部（《*市殡葬管理条例》）、地方政府规章5部（《*市街道办事处工作规定》、《*市福利企业管理办法》、《*市地名管理办法》、《*市最低生活保障办法》、《*市医疗救助办法》），许多方面的的工作主要以法规性文件为主，效力层次较低。在部分民政工作上位法存在立法空白、法律法规明显滞后的情况下，更加需要我们充分利用*的立法优势，紧紧围绕促进和谐社会建设、围绕党委政府的重点工作、围绕广大人民群众普遍关心的社会救助、社会福利、民间组织管理、社会事务管理等方面的重点难点问题，加强民政立法调研，积极创造条件，争取立法立项，推动民政立法工作的开展。具体地说，对于有上位法，但上位法操作性不强的，我们可以结合*的实际情况，推动制定地方性的实施办法；对于没有上位法的，但实际工作已经具备法规或规章制定条件的，我们可以积极探索，争取创造性立法；对于尚不具备立法条件的，我们也应当不断探索规律，总结经验，将实践逐步上升为规范性文件，用以指导和规范实际工作的开展。目前，市人大常委会已将《*市养老机构管理条例》、《*市慈善事业促进条例》、《*市促进行业协会发展条例》、《*市殡葬管理条例》列入了五年立法规划项目库，各级民政部门要积极配合做好这些方面的立法工作。二是要不断创新民政立法的工作机制，提高民政立法的质量。要坚持民主立法、开门立法，增强民政立法的公开性、透明度，提高决策的科学性、民主性。在立法前期阶段，要加强对立法必要性的研究，广泛征求基层民政部门和工作者，以及管理相对人和不同利益主体的意见，增强民政立法工作的现实性、针对性；在立法过程中，要逐步实行民政立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制，完善专家咨询论证、社会公众参与等制度，采取召开论证会、听证会、座谈会、研讨会等方式，拓宽公众参与民政立法的渠道，减少民政立法的主观性、片面性；在民政法规、规章制定实施后，要注重加强后评估工作，特别是对与社会公众利益密切相关的法律法规施行后，要对其实施效果进行评估，建立健全基层民政工作者、行政管理相对人、社会公众对法规规章实施情况的反馈机制，及时发现存在的问题，适时提出修改、废止的建议。三是要立、改、废并重，不断保持民政法律法规体系的活力。适应经济社会的发展，加强民政法律法规的清理、修订和废止工作，对法律法规制定后出现与经济社会发展形势不相适应的，或者出现与新出台的上位法相抵触、相矛盾的，要及时提出修改建议；对已经不适应形势发展需要的，要及时提出废止或失效的建议，并积极主动地开展新的立法工作。四是要加强规范性文件的管理。规范性文件是各级民政部门行政管理的重要手段之一，对于增强法律法规的可操作性具有不可替代的作用。由于规范性文件的效力等级相对较低，没有严格的程序规定，在实践中容易出现违法现象，侵犯相对人合法权益。为此，各级民政部门要建立和完善科学的规范性文件管理制度，加强对规范性文件从制定、备案、汇编到清理等各个阶段的管理。特别是重大的规范性文件，要采取类似于政府规章的管理办法，在出台前要经过法律审查或集体讨论，文件制定后要严格执行备案和清理规定，确保民政规范性文件的整体质量。

（二）以推行行政执法责任制为抓手，带动民政执法工作，在提升民政执法水平上有新的突破和进展。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政行为的一项重要制度。根据市政府的要求和部署，市局从*年开始对工作职责、执法依据和具体执法职权进行了全面梳理，明确了各项执法职权的执法流程，制定了执法责任制实施方案。根据该实施方案，市级民政部门纳入执法责任制实施范围的执法职权有133项，其中行政许可5项、行政监管13项、行政处罚77项、行政强制10项、行政确认8项、行政征收2项、行政给付3项、其他行政行为15项。目前该方案已报市政府审核。各地民政部门也要根据实际情况，准确界定和厘清行政执法职权及其执法依据，优化行政执法流程，落实行政执法责任，避免发生执法缺位、越位、错位现象。在行政执法责任制推行过程中，要着重强调四点：一是要树立起大执法的概念。从本次行政执法责任制的推行情况来看，行政执法已不仅仅指行政处罚、行政强制、行政监督检查等行为，而是包括了各类具体行政行为如行政许可、非许可类行政审批、行政给付、行政确认（登记）等行为，几乎涉及民政各个业务部门。可以说，民政工作的大部分内容被纳入了执法责任制的实施范围，民政工作方式、手段将面临着重大的改革。对此，我们必须要作好心理上的准备，及时采取措施，积极应对环境的变化。二是要努力克服“重实体、轻程序”的倾向，提高对程序合法重要性的认识。合法、正当的程序与实体合法紧密相关，正当的程序可以保证行政决定的公正、理性，促进实体正义的实现。同时，行政程序也是有效控制行政权力，抑制行政执法随意性的手段之一，对于保障相对人合法权益具有重要意义。在现代行政执法工作中，程序合法已经是合法行政的重要内容，程序违法同样是违法，同样要承担相应的法律责任。随着社会法治建设的不断推进，程序合法性问题越来越受到社会公众的关注。但是由于长期形成的传统行政工作习惯，部分工作人员仍然还存在着重实体、轻程序的倾向。对此，我们一定要提高认识，转变观念，在行政执法工作中要切实遵循法定程序，在作出决定的过程中要给予当事人陈述、申辩的权利，让当事人有机会参与到决定的过程中，作出对当事人不利的行政决定时要说明理由，确保行政决定的客观、公正和理性。三是要合理行政，克服行政自由裁量行为的随意性。合理行政也是依法行政的重要内容，是对行政执法行为在合法行政前提下提出的更高的要求。近来已经有针对行政行为合理性提出复议的情况出现，对此，我们要引起高度重视。要做到合理行政，必须坚持遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，克服随意性、主观性，排除不相关因素的干扰；同时，行政执法所采取的措施和手段应当必要、适当，避免采用损害当事人权益的方式。四是要加强执法文书的管理。执法文书是行政执法行为的重要载体，对于判断行政行为的合法性具有重要的作用。各地民政部门在行政执法过程中要规范执法文书的使用，杜绝用文件代替执法文书；要规范执法文书的内容、格式和用词，增强执法行为的规范性；要合理运用执法文书，记录行政执法的每一个过程，保证行政执法每一个阶段都有案可查；要注重执法文书的归档，在行政执法结束后，整理归档执法相关的所有文书等材料，以备后查。

（三）以做好行政复议为重点，加强民政执法监督工作，在完善内部监督机制上有新的突破和进展。行政复议制度是行政机关上下层级监督的重要方式之一，也是行政机关内部自我纠正错误的一种有效形式，有利于及时发现和解决执法中的问题，纠正违法或不正当的行政行为。随着人民群众维权意识的提高，近来行政复议案件有上升的趋势，为此各级民政部门要着重抓好以下三项工作：一是要建立和完善民政部门内部行政复议制度和机制。规范行政复议的内部办案流程，按法律规定的要求做好行政复议工作；积极探索建立行政复议听证、调查、和解、重大案件备案和重大事项报告等制度；抓紧建立行政复议机构考核评比、人员资格和责任追究制度。二是要创新行政复议办理方式。对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理为主；对事实不清、争议较大的案件，要认真核实情况，充分听取有关专家和有关各方的意见；对案情复杂、社会关注的重要案件，还要采取当面审理、公开听证的方式；对法律实施中带有普遍性的问题，要组织研究论证，及时给予业务指导。三是要及时总结经验教训。在行政复议结束后，对通过行政复议所发现的问题，要及时总结经验教训，挖掘规律性的问题，研究解决措施，最大限度发挥行政复议工作的正面效应，使行政复议工作成为推动民政工作发展的动力之一。

（四）以开展民政系统“五五”普法工作为契机，大力开展普法教育工作，在推进民政工作法治化上有新的突破和进展。深入开展普法工作，对于提高各级民政部门依法行政、依法管理的水平和能力具有积极的推动作用。各地民政部门要把“五五”普法工作与推进“法治民政”建设紧密结合起来，注重普法工作实效，在全面实施第五个普法规划的同时，不断加快建设“法治民政”的进程。一是要坚持法制宣传教育与依法规范民政行政行为相结合。要在全市民政系统干部特别是领导干部中，广泛开展规范行政行为的法律学习，重点学习《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《公务员法》、《信访条例》等法律法规，以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》，不断提高民政干部的综合法律素质。同时，要重视和加强民政法律法规的学习和培训，不断提高和更新民政干部的业务知识，提高民政干部依法开展民政各项社会管理的水平和能力。二是要坚持法制宣传教育与解决民政工作热点难点问题相结合。要针对人民群众特别关注的热点、难点问题，通过法制宣传教育和法制实践，分析新情况、解决新问题、积累新经验、探索新路子，从法制的角度推进民政工作的制度创新、体制创新、机制创新和方式创新。要进一步解放思想、更新观念，推进民政事业改革发展，逐步建立健全保障困难群众基本生活权益、落实人民群众民主政治权利、满足社会公众不同福利需求的制度体系，使民政工作更加适应社会主义市场经济体制要求、更加适应经济社会发展需要。三是要坚持法制宣传教育与推进基层依法治理工作相结合。要围绕促进和谐社会建设，在民政部门的职能范围内，充分发挥村民委员会和城市居民委员会的作用，积极配合各级普法办开展“法律进乡村”、“法律进社区”活动，促进新农村建设、创建文明祥和社区。要积极开展“法律进民间组织”活动，在民间组织中广泛开展法制宣传教育，健全社会组织，增强服务功能。要做好与各类民政对象切身利益密切相关的法律法规的宣传和实施，认真学习、宣传和执行社会救助、社会福利、权益保护等方面法律法规，解决城乡困难群众基本生活问题，促进社会公平和利益关系和谐；认真学习、宣传和执行优抚安置方面的法律法规，提高优抚安置保障水平，增进军政军民团结；认真学习、宣传和执行社会事务管理方面的法律法规，不断规范和提升专项社会事务管理和服务水平，排解社会困难、维护社会稳定；广泛宣传公益慈善事业方面的法律法规，加快发展慈善事业。要通过民政部门管理的基层单位广泛开展法制宣传教育，帮助各类民政工作对象了解相关法规政策。同时，要加强依法维权、依法信访的宣传教育，教育和引导民政工作对象通过法定渠道、以理性的方式依法表达自己的利益诉求，依法解决各种矛盾和纠纷，依法维护自身的合法权益，促进社会和谐。

三、加强领导，切实保障“法治民政”建设顺利推进

建设“法治民政”是一项具有全局性、系统性和长期性的战略任务。全市各级民政部门一定要按照民政部和省、市关于“法治民政”建设的总体要求，着眼长远，狠抓当前，切实加强领导，确保各项工作落到实处。

（一）强化组织领导。建设“法治民政”，是站在新的历史起点上开拓创新民政工作的重要举措，事关民政事业的健康、顺利发展。各级民政部门必须把加强民政法制建设、全面建设“法治民政”摆上重要议事日程，与民政事业发展的各项中心工作同规划、同部署、同实施，在民政系统努力营造依法行政、依法为民的浓厚氛围，杜绝“法制建设说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象。要建立起建设“法治民政”第一责任人制度，各级民政部门的行政首长作为第一责任人，要加强对“法治民政”建设的领导，制订推进规划，确定每一阶段的目标要求和工作重点，明确责任分工，定期研究分析，及时解决“法治民政”建设中的重大问题，稳步扎实地推进“法治民政”建设。

（二）狠抓工作落实。建设“法治民政”，重在实践，贵在求真务实。各级民政部门要根据“法治民政”建设的总体要求，结合当地实际情况，认真研究“法治民政”建设中的重点、难点问题，制定切实可行的解决方案，有针对性、有重点地一项一项抓好落实。要采取有效措施，把“法治民政”建设工作落实到民政工作的各个方面、各个环节、各个岗位。要加强对下级民政部门建设“法治民政”情况的指导检查，对认识不足、落实不力的，要重点帮扶。

（三）提高人员素质。建设“法治民政”，是对民政传统工作方式的重大变革，要求我们善于运用法治手段管理各项民政事务，这是对广大民政干部职工执政能力的一次重大考验。全市各级民政领导干部一定要牢固树立法治观念，带头学法、守法、用法，带头维护法律法规的权威，积极支持执法部门严格执法，自觉成为“法治民政”建设的实践者、推动者和宣传者。要加强广大民政干部职工的理论学习和法律学习，特别是要加强民政工作相关法律法规的学习，努力提高民政干部职工依法执政、依法行政、依法办事的能力和水平，依法妥善处理各种工作中可能出现的矛盾和问题，越是事关重大、越是矛盾突出、越是纷繁复杂的问题，越要坚持依法办事。要特别注重提高民政立法人员、执法人员的综合素质，使他们既深入了解民政工作的实务，又培养他们法律的思维和能力，不断提高民政立法、执法水平。

第三方面关于推进农村社区建设

10月22日，省民政厅召开了全省农村社区建设研讨会，研究部署我省推进农村社区建设工作，并代表民政部向包括镇海、慈溪在内的18个全国农村社区建设实验县（市、区）进行了授牌。下面，结合我市农村社区建设情况，围绕“要不要抓”、“抓什么”、“怎样抓”等问题，谈四点意见。

一、进一步统一思想，充分认识推进农村社区建设的重要性和必要性

统一思想认识，主要是要解决好“要不要抓这项工作”的问题。对于这个问题，应该是非常明确的。从宏观层面来看，自2003年以来，党中央、国务院循序渐进地提出了开展农村社区建设的思路。党的十六届三中全会提出了“农村社区服务”、农村“社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”的要求；六中全会首次完整地提出了农村社区建设的概念，并要求“积极推进农村社区建设”；第十二次全国民政会议强调提出要着力于“建设城市和农村社区两个平台，努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区”；刚刚闭幕的*又进一步明确了“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标；最近中央正筹划起草关于城乡社区建设的有关指导性文件。从中观层面来看，*年的全国民政工作年中分析会第一次向全国民政系统提出了开展农村社区建设试点的要求；省第十二次党代会把城乡社区建设作为今后一个时期全面建设小康社会的一项重要工作，今年，省委、省政府又把农村社区建设作为一个重点课题进行调研，并计划出台加强农村社区建设的指导性意见；市委、市政府于*年初下发了3号文件，把农村社区建设作为现代化和谐社区建设的任务之一，体现了以城带乡、城乡互动、城乡统筹的工作方针，标志着我市社区建设进入了整体推进的新阶段。从微观层面来看，我市对农村社区建设工作的探索在全省甚至全国范围内都比较早、起步也比较早，自2003年起，慈溪、镇海等地就着手进行了试点工作。这次这两个地方被民政部命名为全国实验县（市、区），充分体现了民政部对试点工作的充分肯定。总之，推进农村社区建设是落实科学发展观的必然要求，是建设社会主义新农村的重要组成部分，是全面实现小康的现实需要，是大势所趋、人心所向。推进农村社区建设，是今后民政工作的一项重要任务，民政社区建设的任务将更加重、要求更加高、领域更加宽、力度更加大。

之所以今天再讲认识问题，主要是由于目前我们对农村社区建设的必要性、紧迫性的认识，在思想上还不同程度地存在着这样那样的畏难情绪和无所作为的状态，带有普遍性的对农村社区建设的理论研究不够深入、工作推进思路不够清晰、工作部署不够明确、工作推进步伐不够快、地区之间推进进程不太平衡等问题。当然，市局本身也存在着类似的问题。因此，进一步统一思想认识，将推进农村社区建设工作提上议事日程，非常有必要。

二、正确判断形势，切实增强推进农村社区建设的信心

分析当前的形势，主要是要解决好“抓这项工作有没有可能、有没有条件、有没有基础”的问题。

当前，推进农村社区建设正面临许多有利条件，发展的现实基础日益扎实、发展机遇前所未有。一是有经济社会发展基础。社区建设是经济社会发展到一定阶段的产物。近年来，我市经济社会发展势头良好。*年全市生产总值2864.5亿元，人均GDP达到5.1万元；财政总收入561.2亿元，其中地方财政收入257.4亿元。全市的综合实力显著增强，总体上已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的能力，进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。特别是新农村建设、农村社会保障体系建设和“百村示范、千村整治”工程、“农民健康工程”等一系列工作的推进，使农村的基础设施不断完善、服务体系逐步建立，为开展农村社区建设提供了物质基础和制度保障。二是有社会共识基础。当前，解决好“三农”问题越来越受到各级党委政府的高度重视，许多地方的党委政府都已经把农村社区建设提上了议事日程。同时，随着民主法制意识、参与意识和物质文化需求的不断提高，农民群众已经从要温饱、要生存到了要发展、要提高、要享受更多的发展成果的阶段，对居住环境、文化娱乐、医疗卫生、人身安全等提出了新的要求，对于加强农村社区建设，提高生活品质有着强烈的愿望。驻村单位、在农村的外来务工人员等也都对参与社区建设有着很高的积极性。三是有工作经验基础。多年来，全市城市社区建设在实践中逐步走向成熟，创造出了许多可供农村借鉴、学习的理念、做法和经验；同时，各地在农村社区建设试点过程中也进一步理清了思路，积累了一些经验。所有这些都为推进农村社区建设提供了工作保障。

同时，我们也要看到推进农村社区建设工作的复杂性、艰苦性、长期性。特别是全市不同地区农村之间存在着许多不平衡性，情况要比城市复杂；长期以来的城乡二元化结构造成农村各方面的基础条件普遍还不完善，建设农村社区需要的投入比城市社区建设更大，需要的积累过程更长；作为农村社区建设的主体，农民群众的社区建设理念也有待于进一步深化、参与热情有待于进一步激发、参与水平有待于进一步提升，等等，都显示出农村社区建设必然是一个长期的发展过程，不可能一蹴而就。

总之，当前推进农村社区建设的困难是客观存在的，但是我们更要看到推进这项工作的现实基础、有利条件和发展机遇，切实增强抓好这项工作的信心，按照“敢为人先、走在前列”的要求，创造性地开展工作。*社区建设工作能够走在全省甚至全国的前列，最关键的是党委政府的重视、争先争优的意识、真抓实干的作风、扎实有效的措施。我们必须象抓城市社区一样，抓好农村社区建设工作。

三、突出重点，积极稳妥地推进农村社区建设

在统一思想、认清形势的基础上，重点要解决好“当前应该抓些什么”的问题。

（一）抓好调查研究工作

农村社区与城市社区一样是社会生活的共同体，是客观存在的实体。但是对于推进农村社区建设，目前还缺乏象建设城市社区那样的自觉性、系统性、明确性。从这个意义来看，农村社区建设总体上还是一个新课题。对于这项工作，我们还是知之不多、知之不深，没有完全破题，还有许多新的领域需要去研究，有许多规律性的东西需要去把握。因此抓好调查研究工作是当前全力推进农村社区建设的一项基础性工作。总的来说，调查研究工作要注重全局性、特色性、开拓性，抓住二个方面：一是调查研究必须是一个掌握实情的过程。当前，我们对农村社区的基本情况有些若明若暗，任务目标不怎样明确，措施不够具体，心中底数不清。要通过调研，全面掌握农村社区的区域特点、基础设施等基本情况，摸清农民群众对社区建设的态度、对社区建设最迫切的需求。二是调查研究必须是一个把握规律、深化思路的过程。农村与城市的差异性决定了农村社区建设有其不同与城市社区建设的发展规律和特色。要积极开展探索研究，更加全面地把握农村社区建设的内涵、特色。坚持边调研边理清工作思路，根据当地农村的发展实际，顺应农民的客观需求，在全面把握发展规律和科学论证的基础上，逐步理清推进本地农村社区建设的总体思路，拟订工作发展规划、实施计划和具体措施，供党委、政府领导决策。

（二）抓好重点工作的落实

市委、市政府3号文件对下步的社区建设有一个总体思路和部署，涵盖了政治、经济、文化、教育、服务等方方面面，是一个系统的工程。目前，市局正在抓紧制订加强农村社区建设指导标准，将对下步工作做具体的部署。当前应该着重抓好以下几项工作：一是加快社区公共服务平台建设。要按照基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农民辐射的要求，重点建设好农村社区综合服务中心。要坚持“资源共享、因地制宜”的原则，按照“地域相近、规模适度、便于服务、讲求效率”的要求，从实际出发，整合农村各类资源，通过新建、改建或扩建等形式，配齐“六室二站二栏二场所一校一厅”，逐步建立起一个室内外设施相对完备、服务功能相对集中、群众办事便捷的社区综合服务中心。同时，积极引导教育、卫生、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会保障等公共服务进入综合服务中心。以综合服务中心为平台，积极推行公共服务制，为村民提供一站式服务。二是深化村民自治。要在基层党组织的领导下，切实加强农村社区村务公开和民主管理建设，建立健全村民委员会、村民代表会议等村民自治组织体系和村民代表会议、村务公开、民主协商等民主管理制度，深入开展村务公开民主管理规范化建设，确保农民群众的参与权、决策权和监督权。创新农村社区民主管理的制度、方法，畅通社区内居民和单位表达诉求、维护利益的渠道，参与社区建设和治理的渠道，通过农村社区这个载体和平台，把村民群众、驻村单位、外来务工人员等单位和个人充分组织起来，增强其参与农村社区自我管理、民主管理的积极性，增强其对农村社区的认同感。三是加强社会组织建设。要积极培育发展农村专业经济协会、农村民办非企业单位、农村社区民间组织和各类志愿者组织，提高农民参与市场经济的组织化程度，繁荣农村社区文化体育，推动村民自助互助服务。四是加强队伍建设。要借鉴城市社区管理经验，按照职业化、专业化的要求推动农村社区人才队伍建设，选拔服务意识强、工作能力强、具有奉献精神的人才组建农村社区管理队伍，要在充分吸纳现有的基层民政干部的基础上，把有管理潜力的大学生和社会专业人才充实到队伍中，逐步建立一支“专兼结合、素质优良、职业化水平高”的农村社区服务管理人才队伍。积极探索在农村社区建设中引入专业社会工作的方法和途径，研究设置社区社会工作岗位，吸纳社会工作人才到农村服务。鼓励农村老党员、老干部、老农民、老教师、老复员军人、人大代表、政协委员、致富能手，组建党员志愿者、治安、保洁保绿、老年互助、农技帮扶等志愿者队伍。

（三）强化创新，以创新促发展、创特色

农村社区建设有其自身的规律和特点，推进农村社区建设不仅仅是对城市社区建设模式的简单复制，需要不断地改革、探索和创新。可以说，没有创新就不可能有农村社区。当前农村社区建设刚刚起步，还没有固定的模式，各地要坚持“农村社区怎么样让人民群众满意就怎么样做，怎么样有利于服务就怎么样做”的原则，充分发挥不同地区的资源优势、区位优势、人文优势，围绕“农村社区建设与新农村建设之间的关系”、“农村社区建设与村民自治之间的关系”、“政府主导与农民群众主体之间的关系”、“农村社区规模设置和组织设置”、“行政机制、市场机制、资源共享机制、志愿机制在社区服务体系建设中的作用”等课题，积极摸索、积极创新，找准定位，打造品牌，真正做到“百花齐放、万紫千红”，走出一条具有*特色的农村社区建设新路子。

四、切实履行职责，充分发挥民政部门在推进农村社区建设中的积极作用

着重要从以下三个方面着手，解决好民政部门“应该怎样抓好这项工作”的问题。

（一）加强牵头协调

农村社区建设是社区建设整体工作的组成部分，是民政工作在农村的新开拓、新发展。民政部门作为城市社区建设工作的牵头协调部门，同样，也要勇于承担起牵头协调农村社区建设的任务。加强牵头协调，就是要积极争取党政领导支持，推动形成党委政府领导、民政部门牵头、有关部门协同、村级组织主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作格局，积极推动现有的城市社区建设领导（协调）小组转变为城乡社区建设领导（协调）小组，统筹城乡社区建设发展。就是要形成推进农村社区建设的基本部署，制订实施方案、政策措施，当好党委、政府的参谋助手。就是要在领导小组的框架内，明确各个部门的职责，主动协调各个部门在农村社区的政策行动，促进各项惠农支农政策在农村社区这个平台上优化整合，既让农村群众受益，又不让村级组织增加太多的负担。就是要积极推进试点工作，密切跟踪各地工作的进展情况，善于发掘典型、宣传典型、推广典型，对各地推进农村社区建设的有力举措，农民群众投身农村社区建设的创新经验，农村社区建设的阶段性成果，要及时进行归纳提炼，形成政策性的指导意见，尽早实现工作的制度化、规范化。

（二）加强分类指导

农村情况非常复杂，村与村之间情况大不相同，既有近郊型村与集镇型村、纯农村型村之间的差异，又有集中居住村与分散居住村的差异，还有集体经济富裕村与集体经济一般村、集体经济“空壳村”的差异。这就决定了推进农村社区建设必须加强分类指导，有计划、有步骤、有重点地推进。一是要坚持因地制宜。不同地区、不同村落，建设农村社区应该有不同的着眼点和着力点，不能搞“一刀切”。要按照“尽力而为与量力而行相结合、群众需要与实际可能相结合”的原则，充分考虑当地的财力和群众的接受能力，根据当地实际确定农村社区建设的范围和层次定位。二是坚持立足于群众需求。要从农民群众最关注的实际问题入手，把解决农民群众最直接、最现实的利益问题作为社区建设的着力点，注重解决好农民群众最关心、最迫切的问题，让农民群众普遍得到实惠。三是要坚持试点先行。建设农村社区与广大农民群众的利益息息相关，要先在不同类型的村里选择一到二个基础条件较好、班子能力强、村民自治工作扎实、群众积极性高的有代表性的村开展试点工作，有了初步经验、理清工作思路后，再在同类村中进行推广，这样有助于提高农村社区建设的生命力。

（三）加强民政资源整合

民政部门的许多工作资源在农村。农村社会救助、社会福利、优抚安置、地名公共服务等民政工作直接服务于农民群众，民政部门主管着村民自治、民间组织管理和老龄工作，各地又普遍都建立起了一支基层民政助理员队伍，所有这些都是民政部门推进农村社区建设的优势。民政部门作为农村社区建设的倡导者和组织者，应当充分发挥好这些工作优势，带头抓好民政工作在农村的资源开发、利用和整合，围绕农村社区建设这一主题、造福农民群众这一宗旨，努力形成民政工作在农村社区建设中的合力，在推进农村社区建设中发挥示范作用。要充分发挥设在民政部门的各领导小组的平台作用，积极引导有关成员单位加大对农村社区建设工作的支持力度。继续加大社会救助、救灾救济、农村低保、五保供养、优待抚恤、社会捐赠、福利彩票公益金等民政资金对农村的投入，加强规范化管理，提高资金使用绩效，最大限度地保障好农村特殊群体的基本生活，最大限度地发挥好民政资金在农村社区建设中的推动作用。进一步加强村务公开民主管理，为农村社区建设的全面推进打下更好的组织与制度基础。大力培育发展各类涉农民间组织，在农村社区建设中充分发挥提升服务、反映诉求和规范行为的作用。

同志们，加强民政专项资金管理使用、推进“法治民政”建设和农村社区建设都是事关民政事业发展的大事、要事。希望大家学习好、领会好、贯彻好民政部和省民政厅有关会议精神，按照民政部和省、市的总体部署，齐心协力、狠抓落实，不断开创全市民政事业发展新的局面。