全国税收政策工作会讲话

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同志们：

全国税收政策法规工作会议今天召开。上午，对近几年特别是去年的税收政策法规工作进行了总结，肯定了成绩，分析了问题，部署了今年及以后一段时期的工作任务。对这个报告，我都赞成，各地税务机关要认真贯彻落实。刚才，几位同志结合本单位的工作实际，畅谈了对政策法规工作的认识和体会，反映了当前依法治税工作中存在的主要问题，对如何进一步贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、推进依法治税、做好税收政策法规工作，提出了很好的意见和建议。对这些意见和建议，总局将认真加以研究解决。

近几年来，各级税务机关根据总局党组提出的新时期税收工作指导思想，大力推进依法治税，强化科学化、精细化管理，各项工作取得明显成绩，税收政策法规工作也取得了新的进展：制度建设和政策调整稳步推进，依法治税不断深入，税收执法责任制逐步建立，税收执法监督进一步加强。工作在政策法规工作岗位上的广大税务干部，为税收政策法规工作的进步和税收事业的发展做出了积极贡献，在此，我代表总局党组向你们表示由衷的感谢和崇高的敬意！

下面，我讲几点意见，供大家参考。

一、充分认识依法治税的重要性，切实贯彻落实好组织收入原则

税收工作必须遵循国家法律法规和政策的规定，这是由税收法定原则决定的。大家知道，世界上第一部宪法性文件——英国的《大宪章》就是因贵族不满国王的征税决定而诞生的。当时的贵族阶级和市民阶层为了反对国王的课税政策，提出以法律的形式对税收问题做出明确的规定，非经议会同意国王不得随意征税。其后，税收法律主义，即税收法定原则，逐步被世界上绝大多数国家所认可，成为其处理税收事务必须秉承的原则。税收法律主义要求税收在实体规定和程序规定方面都必须依法而为，税种的开征，征收的数量、程序和方法，征收的基本要求等要素都要由法律做出明确、具体的规定。税法在我国有不同层次，包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规，也包括国务院财政、税务主管部门制定的部门规章和规范性文件。

全面推进依法治税，是依法治国基本方略和依法行政基本要求在税收管理领域的具体体现。随着依法治国基本方略的深入推进，党和国家对依法行政的要求越来越高。党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，并将民主法治作为建设和谐社会的重要内容。国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要在未来十年内基本建成法治政府。国务院对贯彻落实《纲要》工作高度重视，周密部署，扎实推进，每年都有新要求、每年都有新举措。年的主题是转变政府职能，为此，国务院召开了加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议，总理在会上作了重要讲话，就如何转变政府职能、防止滥用权力、增强政府公信力等问题，提出了具体、明确的要求。今年的工作重点是制度建设，国务院已经部署各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门开展行政法规和规章清理。此外，新闻媒体、社会各界和广大纳税人对税务机关的执法情况更为关注，审计、财政、检察等机关对税务机关的监督力度也在不断加大。

税务部门是国家重要的行政执法部门，在建设法治政府、全面推进依法行政进程中肩负着重要职责。税收是国家筹集财政收入的重要手段，目前税收已占到财政收入的90%以上。国家运用税收筹集财政收入，通过预算安排用于财政支出，提供公共产品和公共服务，促进经济社会发展，满足人民群众日益增长的物质文化等方面的需要。推进依法治税、加强税收管理，可以提高税收征管质量和效益，减少和杜绝各种跑冒滴漏，使经济发展形成的税源转化为国家的税收，使税收收入随着经济发展稳定较快地增长。税收是国家参与国民收入分配最主要、最规范的形式，规范执法，依法征收，可以使税收工作为企业及广大纳税人创造一个公平竞争的良好环境，有助于促进社会主义市场经济的发展和完善，有助于实现社会公平正义。总之，只有大力推进依法治税，切实加强税收征收管理，才能充分发挥税收筹集收入和调节分配的职能作用，才能使税收更好地为经济社会发展服务，为改善人民生活服务，为建设法治政府和社会主义和谐社会服务。

税务机关对依法治税工作历来高度重视。全国税务机关以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻执行党中央、国务院的一系列方针政策和对税收工作的各项要求，全面落实科学发展观，坚持聚财为国、执法为民的税务工作宗旨，进一步推进依法治税，深化税收改革，强化科学管理，加强队伍建设，依法治税观念深入人心，依法治税工作成效显著。但是，我们也要清醒地看到，与党中央国务院的要求相比，与社会各界的期望相比，依法治税工作还存在一定差距：依法行政意识不强，依法行政能力和水平有待进一步提高；税收立法机制和程序不够完善，制度建设质量不高；越权执法、随意执法等问题时有发生，执法不规范的现象仍然存在；税收执法监督机制不够健全，监督手段有待改进，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。我们必须进一步采取有效措施，认真解决存在的这些问题。

税收工作责任重大，任务光荣。各级税务机关要充分认识依法治税、规范行政工作的必要性和重要性，将依法治税作为税收工作的灵魂贯穿到我们税收管理的各个环节，融化到每个税务干部的意识里，落实到税收管理实际工作中。要坚持组织收入原则，依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税。要正确处理依法治税与支持经济发展、完成税收计划、纳税服务及完善税制之间的关系。对地方政府和部门违反法律法规，擅自做出的减免税决定，税务机关不得执行，并要向上级税务机关报告。发现有些地方政府或部门研究并拟作出与税收法律法规不符的规定时，要主动汇报和说明税法的有关要求，避免出台违反国家税法的规定。要按照征管法规定的权限、程序和条件，严格审批缓税，既不能人为调节收入进度违规批准缓税，也不能寅吃卯粮收过头税。

二、建立健全税收法规工作制度，规范管理行为

制度带有根本性和长期性，做好税收工作必须从制度建设入手，在建立健全制度方面想办法，在贯彻落实制度方面做文章，在监督制度执行方面下功夫。近些年来，随着依法治税工作的不断推进和规范行政的不断深入，税务系统在制度建设方面取得了明显成绩，但是，仍然存在着管理制度不健全，一些制度有待完善，有些制度得不到落实等问题。为此，必须进一步加强以下几个方面的制度建设：

（一）税收政策与征管制度研制工作制度。这是一项基础性工作，是管制度的制度，事关税收政策和税收管理制度是否合法、规范的大问题。在贯彻落实《立法法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》过程中，总局曾制定出台了一些制度性的规定，对建立科学、民主的决策机制和提高制度建设质量起到了积极的促进作用。对这些制度，要不断充实、完善，并认真抓好落实。

各级税务机关要注重学习、总结并遵循制度建设规律，在制度建设中做到：第一，坚持法治化、规范化原则。要严格遵守立法权限和立法程序，坚持法制统一的原则，正确处理行政权力与公民权益、职权与职责的关系。政策法规部门要提前介入，通过事先会签进行合法性审查，确保制定的政策措施和管理制度内容合法、程序规范。对地方政府和部门制定的政策性文件，凡有涉税内容的，都要主动提出意见和改正建议。第二，符合国家战略目标和总局工作总体要求。制定出台政策法规和管理措施，要符合贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，符合国民经济发展的要求，符合总局党组关于新时期税收工作总体要求。第三，讲求工作方法。要加强调查研究，深入基层，深入群众，深入执法第一线，确保确定的制度科学、可行，能够解决实际问题。要实行民主立法、公开立法，采取座谈会、听证会等形式广泛听取专家学者和广大纳税人的意见和建议，集思广益。第四，细化制度规定。税收法律和制度是税收执法的依据，必须明确、具体，便于操作，不能过于原则、过于笼统、大而化之。权力行使条件要具体、标准要清晰、程序要规范、责任要明确，减少执法的随意性，避免“暗箱操作”。要通过细化税收法律和制度规定，使违法违纪行为不能为，回过头来也便于检查，便于界定责任。第五，加强部门之间的配合、协调。这既包括税务机关内部各职能部门之间的配合、协调问题，也包括税务机关与财政部门、法制办及人大的配合、协调问题。内部各职能部门之间要分工不分家，形成制度建设合力；对外部单位，要多汇报、多沟通，既讲原则，又要有一定的灵活性。总之，要通过完善制度，使税务机关出台的政策规定和管理措施更加科学、合法和高效。

（二）减免税管理制度。减免税审批，包括税前抵扣核准，是税务机关审批工作较为集中的领域，也是容易出现问题的环节，最近查处的一些税收违法案件都与减免税违规审批有直接或间接关系。总局对规范减免税审批工作历来十分重视，在2001年全国依法治税工作会议上，就曾明确提出要建立大额减免税集体审议制度。2005年，根据行政审批制度改革精神，总局制定下发了《减免税管理办法》。去年，总局又在对各业务司局减免税项目开展调研、分析问题的基础上，颁布实施了《总局机关减免税审批工作规程》，明确了司内集体审议、审批规定和结果公开、环节和部门之间相互制约等工作要求，效果很好。

然而，大额减免税集体审议制度在部分地方至今仍未完全落实，大额减免税审批项目往往经主办处室和主管局领导签批就可以决定。与此形成对比的是，有的省级税务机关实行的大额减免税审批项目由相关部门配合研究、领导集体决定的做法很好。各地税务机关要学习、借鉴这一做法，结合本单位工作实际，探讨实施大额减免税审批管理的有效方法。

减免税审批在实体规定上条件要明确、标准要具体，要尽量压缩自由裁量权存在的空间；在程序规定上要体现监督和制约的要求，避免少数人说了算。制度设计要确保不出问题或少出问题；即使出了问题，通过执法监督也能及时发现和纠正。要建立减免税政策公开制度，大力宣传减免税政策，主动为纳税人服务。对符合政策规定的减免税申请，要及时办理；对不符合政策规定的，要说明理由。要建立减免税执行情况跟踪和预警制度，充分利用信息化手段了解和掌握情况，在纳税人“一户式”档案里应有减免税情况记录，对执行到期的减免税政策要提前进行提示，确保到期的减免税恢复征税。做好减免税政策实施效果、减免税额等统计分析工作，及时发现减免税政策执行中存在的问题，以利完善政策，加强管理。对减免税审批，必须进行事中制约和事后监督，这既是我们的管理职责所在，也是对干部最好的保护。

（三）行政审批制度。为规范行政许可和行政审批行为，国家颁布实施了《行政许可法》，推行了行政审批制度改革，目的在于减少审批项目，规范审批程序，转变管理观念，创新管理方式。在2002年行政审批制度改革期间，各级税务机关大力削减审批项目，积极规范审批程序，认真加强后续管理，取得了明显成效。今年4月，国务院办公厅下发了《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门继续取消和下放审批项目。总局已提出了进一步取消和调整行政许可和行政审批的建议，并报国务院行政审批制度改革办公室。

转变政府职能，创新管理方式，必须进一步深化行政审批制度改革。各级税务机关必须充分认识行政审批制度改革的重大意义，将其作为一项长期工作常抓不懈：一是要进一步转变观念，改变那种“一提管理就是审批”、“一批了之”的思维习惯和工作方法。二是要进一步取消审批项目，从现实管理需要出发研究审批项目存在的必要性，能取消的一律取消，能下放的必须下放。根据《行政许可法》和国务院行政审批制度改革精神，规章和规范性文件一律不准设置许可和审批项目。三是要进一步规范审批程序。要参照《行政许可法》的规定，研究制定统一的税务行政审批工作程序，规范审批行为。要加大审批公开力度，“十一五”期间实现50%的行政审批项目网上在线办理。四是要加强后续管理。取消审批，不是不要管理，相反，管理应当更加科学、精细，要通过纳税评估、经济分析、税务稽查等手段加强管理，堵塞漏洞。

（四）政策法规实施情况反馈及政策研究调整制度。政策法规是为执行而制定的，其内容是否合法、制度是否规范、措施是否可行、调整是否及时，直接影响着基层税务机关的执法效果。规范执法行为，提高征管质量，必须做好政策法规实施情况反馈工作。基层税务机关是税收政策法规的执行机关。政策法规执行效果以及存在问题，基层管理人员最了解；原有政策法规在经济发展、社会进步过程中是否适应形势发展的需要，是否需要进行调整、修改和完善，基层也最有发言权。因此，总局和省局政策法规部门及相关业务部门要经常深入基层，开展调查研究，掌握第一手材料。

政策法规在制定时，受各方面条件的限制，有些考虑不够周全，执行中出现一些问题是不足为奇的，一定程度上讲也是难免的。例如，有的规定不够明确，有的规定与其他文件相互冲突，有的规定操作性差，等等。政策制定者要提高政策制定水平，同时要注意了解政策执行情况，及时解决出现的问题，对政策制度加以完善。由于我们缺少有效的上下级税务机关在政策制定工作上的互动机制，政策法规在实际执行中存在的一些问题并没有被及时、全面地反馈给政策法规制定部门。制定部门对政策法规执行效果反应迟钝，政策“暂行”往往暂行十年、二十年。税收征管、税务稽查等部门在工作中也发现了政策法规方面存在的一些问题，但是往往就事论事，没有举一反三地总结、归纳出一些带有普遍性、规律性的问题。为深入了解税收政策和征管措施执行情况和存在的问题，总局于去年建立了政策评价反馈机制，目的在于听取基层对政策法规执行情况的意见和建议，同时，这也是机关内部横向监督制约的一种制度和方式。

跟踪政策法规执行情况，是政策法规部门的一项基础性工作。制度的关键在于落实，制度建立了，就要让它运行起来，发挥其应有的功效。政策法规部门要充分利用日常执法、文件会签、复议应诉、重大案件审理、外部监督等工作环节发现问题，征管、稽查等部门在执法中发现问题，也要及时、主动地向同级政策法规部门反映，由政策法规部门汇总、整合后向上级机关反馈。特别是市、县一级的政策法规或税政管理部门更要把政策执行情况的反馈作为一项经常性的工作布置下去、开展起来。

清理文件也是政策法规实施情况反馈及政策研究调整制度的重要载体。通过清理，可以发现已经失效过时的政策，可以发现与上位法相抵触、与同位法相冲突的问题，可以发现政策本身规定不严谨、不协调、不具有操作性等问题。总局已经开展了对总局制定的规章和规范性文件的清理工作，成效明显。去年，已经部署开展省以下税收规范性文件清理，国务院也正在部署行政法规和规章清理工作。各级税务机关要充分利用清理契机，发现政策法规本身存在的问题，为调整、完善政策提供依据。

（五）税收政务公开制度。深入推进政务公开，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的有效形式，也是广大人民群众的迫切需要和殷切希望。各级税务机关要按照国家有关文件精神，不断推动政务公开工作向纵深发展。一是丰富公开内容。凡是税务机关办理行政事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，都要以公开为原则、不公开为例外。要把影响税收工作的难点，涉及纳税人和税务干部切身利益、普遍关注的热点和影响执法公正的关键点作为政务公开的重点。保证各项行政权力的运行始终处于公开、透明的良性循环中，使群众真正拥有知情权、参与权和监督权。二是完善公开形式。要按照“简便、实用、快捷”的原则，采取群众喜闻乐见的形式进行公开。要继续依托办税服务厅，开展形式多样的公开服务活动；进一步加强12366纳税服务热线建设；完善税务网站，增大公开的容量和覆盖面；要坚持不懈地开展丰富多彩的税法宣传活动，积极参加行风热线，送法上门；要充分利用广播、电视、报刊等新闻传媒，社会综合行政服务中心，政府公报、税务公报、公告、函告等形式进行公开，大力推行民主评议、社会听证、专家咨询、新闻、网上互动等现代公开形式，提高公开效果。三是规范公开程序。除法律法规另有规定外，要按照申请、领导小组审查、组织公开、公开对象评议、收集意见和建议、组织整改、整改结果反馈、归档备案等步骤实施公开。要严格限制不公开事项的范围，对于不能公开或暂时不能公开的事项，必须说明理由，并报本单位政务公开领导小组办公室备案。变更、撤销或终止公开事项，要按照规定程序进行，并及时告知公众。四是健全公开机制。要健全组织、强化责任，各级税务机关党组对政务公开工作负总责，各部门要各负其责，抓好职责范围内的政务公开工作。要加强制度建设，抓紧制订政务公开办法，编制公开目录，明确公开主体、内容、形式、范围、时限，将任务落实到具体的业务部门和个人。要定期征求人大代表、政协委员、特邀监察员、纳税人和干部职工的意见或建议，有针对性地改进工作。要积极从政务公开中发现问题，加强检查考核，将政务公开工作与目标管理考核和干部考核挂钩，促进政务公开工作的落实。

（六）税收执法成效考核评价制度。目前，税务系统已经建立了一些对税务机关和税务干部进行考核的评价制度，例如，对税收征管质量实施“六率”考核，对提高税收征管质量和效率起到了一定作用；对税收执法情况采取责任制考核，减少了违法、违规执法问题。但是，税务机关目前的各种考核评价机制之间还缺少有机的联系，有些评价指标尚缺少科学性，是否坚持依法治税、是否建立健全了内部控制机制等内容还没有完全纳入考核的范畴。实践中就存在这样的问题，一个单位的执法状况可能被评为优秀或合格，但是，在审计检查、执法检查中却发现不少问题，甚至还查出了大案要案。这就说明我们的评价机制还不完善，评价结果还不准确。总局要研究整合各种考核评价机制，制定科学、合理的考核评价制度，确保考核评价真正起到奖优罚劣、奖勤罚懒的作用，各级税务机关也要结合工作实际，积极探索和实践，不断提高考核评价水平。

以上这些制度，涵盖了税务机关政策制定、政策实施、政策执行反馈和考核评价等不同的环节。对其中的每一个过程、每一个环节，都要建立制度、实施制约，体现内部控制的要求，只有这样，才能从源头上加强管理。以上这些制度是最基本的内控制度，各级税务机关还要结合工作实际，探索建立其他有效的内控制度。这些制度加上我前面所讲的法纪教育和后面要讲的监督问题，就形成了税收政策法规及征收管理工作的内控机制。这是一个集教育、制度、监督“三位一体”的规范权力运行的控制体系，也是一个预防腐败的保障体系。

三、加强执法监督，强化内部控制

税务机关是国家重要的执法机关，拥有税收执法权，包括减免税审批、税前扣除核准、稽查处罚等权力。管好权、用好权十分重要。没有监督制约的权力必然导致腐败。在我们查处的一些偷骗税大要案中，经常发现有税务干部参与其中，这说明我们还缺少有效的内控制度，也说明我们的执法监督还不够得力。如果我们的管理制度健全了，执法监督加强了，那些干部就可能不会出问题。对干部要教育、要引导，更要通过制度来规范和控制，对于违法违规行为还要依法依纪警戒和惩处。要建立健全税务机关内部控制机制，切实加强执法监督。

（一）加强执法检查。执法检查是对税务机关内部执法行为实施事后监督的有效途径，必须坚持并强化。近几年来，税务机关执法检查工作卓有成效，通过执法检查发现了一些税务机关在贯彻税收法律政策当中存在的问题，有擅自制定税收减免政策的，也有征管上没有依法行政的问题。通过执法检查，为进一步研究完善一些税收政策提供了依据，进一步促进了税收征管工作水平的提高。但是，执法检查工作本身还存在一些问题：一是碍于情面，检查不深、不细、不透，存在“内部检查没问题，外部检查有问题”的现象；二是有的问题查出来了，但查而不处，整改不力，致使同类问题一而再，再而三地发生。

执法检查必须选准对象和内容。政策法规部门要深入开展调查研究，广泛听取征管、稽查、监察等部门的意见，将权力比较集中、自由裁量空间较大或问题相对突出的领域作为执法检查的重点。税收执法检查除以往对违规出台政策性文件进行检查外，也要对各种行政审批事项尤其是减免税的办理情况进行检查。执法检查不仅要检查被查单位在税收执法中是否存在违法违规问题，还要检查其是否建立健全了政策法规和征管方面的内控制度，以及内控制度的落实情况。例如，要检查文件会签制度是否落实，重大案件审理制度是否落实，等等。要把检查制度建立和落实情况作为执法检查的重要内容。

执法检查既要抓好上级对下级的检查，又要抓好对本级征、管、查等工作部门和工作环节执行税收政策情况的同级监督，将同级检查经常化、规范化，对执法中存在的问题做到随时发现，随时整改。内部检查是政策法规部门代表一级行政组织检查其内部各工作部门的执法状况。执法检查和审计监督，都是税务机关的内部监督，分工有所不同。审计监督着重财务会计、经费使用、基本建设、政府采购等方面的问题；执法检查解决的是税收法律法规和政策的执行情况。开展同级检查，不是政策法规部门或内部审计部门有意与谁过不去，是其工作职责要求的。这是一个很浅显的道理。检查者、被检查者对执法检查都要有一个正确的认识，检查者要克服畏难情绪，敢于检查；被检查者要端正态度，以平和的心态接受检查。大家都是为了一个共同的目标，这就是将各项税收工作做好，将人民赋予的权力用好。

执法检查也要调整工作思路，要改变只查基层执法单位、不查机关的习惯作法。还要创新检查方法，比如，可以组织跨地区的交叉检查，也可以借助外部力量进行检查。此外，还要建立健全考核评价、检查通报和责任追究等制度。

二是加强行政复议监督。税务行政复议既是纳税人对税务机关的权利监督，也是税务机关上级对下级的权力监督。做好税务行政复议工作，有助于维护国家的税收利益和纳税人的合法权益，对促进税收执法工作，提高税收征管水平，树立税务部门良好的社会形象，具有重要的作用。为规范行政复议工作，国家颁布实施了《行政复议法》，国务院还曾专门开会研究部署行政复议工作，总局制定下发了《税务行政复议规则》和《国家税务总局关于全面加强税务行政复议工作的意见》。各级税务机关要充分认识行政复议工作的重要性，将税务行政复议作为发现和纠正税收执法问题，促进征纳关系和谐发展的有效途径。要高度重视纳税人的复议申请，依法审理复议案件，公正地做出复议裁决。对符合受理范围的复议申请，要按照规定及时受理，对不符合受案范围的复议申请，要说明理由并明确告知纳税人可以通过申诉和信访方式反映问题，绝不允许通过规劝、压制、威胁等手段剥夺纳税人申请复议的权利。复议机关在处理税务争议时，要站在客观、中立的立场，切实监督下级机关的执法行为，维护纳税人的合法权益。要建立行政复议与调解有效结合的机制，将调解贯穿于处理行政争议的全过程，尽量将争议化解在基层，化解在初发阶段，化解在税务机关内部。要充分发挥行政复议由此及彼、以点带面的功效，透过个案及时发现税收政策、税收管理和制度实施中存在的问题，规范、完善制度，惩戒、教育干部。

三是贯彻落实税收执法责任制。推行税收执法责任制，是全面提升依法治税水平，实施科学化、精细化管理的重要举措。要使税收征管措施长期发挥作用，就必须形成制度，并通过责任制落实到每一个岗位，实现制度、机构、岗位、人员、责任的有机结合，建立起一种齿轮传动式的工作机制，使我们的执法行为，征收管理的行为更加规范，更加有效。从本质上讲，税收执法责任制就是税收征管责任制，各级税务机关要将二者很好地结合起来。

近年来，各级税务机关将推行税收执法责任制作为推进依法治税的抓手，以推行税收执法管理信息系统为重点，取得了较好的成效。今后，要进一步总结试点工作经验，将税收执法责任制不断引向深入。要按照深入推行税收执法责任制工作的意见，采取切实有效的措施，进一步做好这项工作。要科学合理地分解落实岗位职责，明确工作规程，加强考核评议，严格过错追究。当前要抓住考核评议这个关键环节，区分国、地税的不同情况，认真做好税收执法管理信息系统及计算机自动考核系统的试点工作。做好税收执法责任制考核工作，要注意做到五个结合：一是对税收程序法和实体法的考核相结合；二是执法考核指标与征管考核指标相结合；三是对不同岗位的考核相结合；四是责任追究与表扬奖励相结合；五是计算机考核与人工考核相结合。执法责任制的考核要与干部业绩考核、年终考核挂钩。要通过信息化建设，使执法责任制评价考核工作更加科学化，不断提高工作效率。

四、加强政策法规工作队伍建设，更好地发挥综合管理职能作用

政策法规工作是一项全局性、系统性的工作，是税收管理工作的重要组成部分。各级税务机关领导要充分认识政策法规部门在推进依法行政中的职能作用，为政策法规部门开展工作提供支持和保障，尤其要为政策法规部门配备一些业务素质好、法律意识强、工作能力强的干部。政策法规工作责任重、要求高、难度大，从事政策法规工作的干部要勇挑重担，不辱使命。要通过学习和培训，努力提高自己的政策水平、业务素质和统筹兼顾、协调处理各种矛盾的能力，进一步增强法治意识、全局意识、创新意识和协调意识，更好地适应新时期政策法规工作的需要。

政策法规部门作为税政综合管理部门，要充分发挥职能作用。目前，总局、省市局的部门职能和相互工作关系，是按照税政管理与征收管理相协调，综合部门与专业部门相配合的要求，结合税种管理特点设置和确定的。政策法规司（处）是税政管理综合部门，征管司（处）是征收管理综合部门，流转税司（处）、所得税司（处）等为专业管理部门。就具体税种管理来说，其税收政策制定与征收管理密不可分、相互促进，因此，涉及具体税种的税政和征管工作，都由各专业管理部门负责，也就是各专业部门既要管理相应税种的税政工作，又要管理相应税种的征管工作。例如，流转税管理部门就既要研究消费税改革、增值税转型改革等税收政策，又要推进增值税、消费税的征管工作，涉及流转税的税政管理和征收管理是同时抓的。涉及多税种的政策和两个以上部门的业务，由综合部门负责，专业部门配合。综合部门还有计统部门、信息管理部门等，在不同领域发挥综合管理职能。政策法规部门负责税收政策法规的综合管理，包括综合性税收制度政策的协调研究制定，税制改革，税收政策的调整，税收制度政策贯彻情况的反馈，执法检查等工作。就政策法规综合管理职能来讲，系统上下有一定差别。综合性税收政策的研究和制定主要在总局，省及省以下税务机关政策法规部门主要工作是贯彻落实和政策评价反馈。

各工作部门要理顺工作关系，更好地发挥既协调配合又相互制约的作用。在税政管理方面，由政策法规部门综合协调，各业务部门配合，客观上会增加一些工作环节和协调量。但是，这些环节是必要的，是决策科学化、民主化的保障。各工作部门必须树立全局意识、法治意识、服务意识，搞好协调、配合，保证工作质量，提高工作效率。政策法规部门作为综合管理部门，负有督促和检查的责任，要建立工作计划，逐事逐件予以落实。在各方意见不一致时，可以将有关部门召集在一起，面对面地研讨和解决问题。各专业部门要对政策法规部门的工作给予理解和支持。综合不是包办代替，各专业部门都要恪尽职守，做好职能范围内的业务工作。

在这次会议上，总局对如何进一步做好政策法规工作提出了具体要求，各级税务机关要抓好贯彻落实。“天下大事，必作于细”。建立健全制度，实施执法检查，加强内部控制，这些工作都不能停留在一般号召上，要真抓实干，一项工作一项工作地抓落实，切实抓出成效，使制度发挥作用，使管理再上台阶。

谢谢大家！

统一认识扎实工作

努力促进依法治税水平进一步提高

——在2007年全国税收政策法规工作会议上的讲话

王力

（2007年6月7日）

同志们：

2007年全国税收政策法规工作会议今天召开。会议的主要任务是：认真贯彻落实全国税务工作会议精神，总结年以来税收政策法规工作，分析研究面临的新形势和新要求，部署今后一个时期的工作任务。谢局长对这次会议十分重视，今天下午将召开座谈会，听取到会同志的意见，并将作重要指示。下面，我先讲三点意见，供大家讨论。

一、过去一年税收政策法规工作取得新的成绩

年是“十一五”开局之年。各级税务机关在巩固“十五”期间依法治税工作成果的基础上，牢固树立科学发展观，深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照总局税收工作总体部署，继续强化依法治税，大力推进依法行政，充分发挥税收宏观调控职能，积极创新加强税政综合管理的途径，各项工作取得了较好的成绩。

（一）税收依法行政工作得到加强

贯彻国务院《纲要》工作进一步推进。各级税务机关按照总局的部署，继续采取行之有效的措施，从组织领导、制度建设、队伍培养等方面，狠抓国务院《纲要》的贯彻落实工作。大多数单位成立了依法行政工作领导小组，强化了“一把手”负总责的工作机制；不少单位重视抓好干部的法制培训，为提高依法行政工作队伍素质起到了积极作用；湖南、四川、甘肃、青海、江西省国税局，贵州、山西省地税局等单位制定了全省推进依法行政五年规划或出台了落实《纲要》的具体考核措施，为促进依法行政工作制度化、经常化打下了良好基础。通过各级税务机关的共同努力，国务院《纲要》在全国税务系统得到了进一步的贯彻和落实。

规范性文件制定管理工作明显改进。各地税务机关按照总局的统一安排，立足制度规范、审核会签、备查备案三个环节，加强规范性文件制定管理工作。根据总局制定的《税收规范性文件制定管理办法（试行）》，山西省国、地税局等单位就贯彻落实该《办法》专门做出了具体细化的操作管理规定；河南、浙江、大连国税局等单位政策法规部门对年省局的规范性文件逐一进行审核把关，山东省地税局对各地市2005年制定的规范性文件进行集中全面审查，及时处理和纠正了存在问题的文件；福建省地税局自行开发了规范性文件会签及备查备案信息系统，创新了加强规范性文件管理的工作手段；陕西省国税局将规范性文件会签审查纳入对各地市工作绩效考核的范围，强化了工作约束机制；海南省国税局认真落实文件会签制度，对漏签的规范性文件进行追签，等等。各地规范性文件制定管理工作的加强，从源头上促进了税务依法行政工作质量的有效提升。

法规规章及规范性文件清理工作成效显著。年总局组织有关业务司局及北京、吉林、山东、广东、广西、黑龙江、江苏、深圳、青岛、大连国税局、北京、广东、陕西、山东、广东、深圳、重庆、大连地税局18家单位，对截至2004年底以前总局的对征纳双方具有普遍约束力的2516件税务部门规章和规范性文件组织进行了全面集中清理。对其中存在问题的1073份文件，分不同情况提出了处理意见，公布了290份全文失效或废止，以及94份部分条款失效或废止的规章和规范性文件。对与财政部等其他部委联合的存在问题的文件，已将清理结果送相关部委征求处理意见。并根据清理结果，重新编辑了《中华人民共和国税法（活页）》，对废止文件和条款进行了有效性标识。近期还将编辑出版单行税法文本。各地税务机关也按照总局的布置，认真开展了对省以下税收规范性文件的清理工作。江苏、湖北、黑龙江、福建、辽宁、重庆、宁波国税局，北京、广东、安徽、大连地税局等单位，积极采取分析比对等行之有效的措施，确保文件清理工作取得良好成效。今年2月以来，各地税务机关又按照国务院办公厅的统一部署，认真落实总局提出的工作要求，扎实开展了税收行政法规的清理工作，取得了明显成效。在国务院召开的行政法规规章清理座谈会上，总局做了经验介绍。

行政审批制度改革工作继续深入。年以来，总局集中组织对111项搁置的税务行政审批项目进行了清理，取消了绝大多数审批项目。同时，制定了《国家税务总局减免税审批工作规程》，规范了减免税审批工作。今年4月，根据《国务院办公厅关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》要求，组织对2001年行政审批制度改革以来，国务院最终确认的60项税务行政许可和非许可审批项目，以及2004年7月1日以后新设立的5项和已报请国务院予以补充确认的4项审批项目进行了清理。经过清理，已自行取消的审批项目5项、报请国审办建议取消12项、建议调整（下放）6项、建议保留46项。各地税务机关按照总局要求开展清理过程中，也结合本地工作实际，继续扎实推进行政审批制度改革。如安徽省国税局、江苏、辽宁省地税局对全部税务行政审批项目进行了梳理，规范了实施程序，强化了监督制约；深圳市地税局按照市政府的统一部署，启动了第四轮行政审批制度改革，清理取消了20个行政审批项目。

（二）税收执法监督工作不断深化

推行执法责任制的进程进一步加快。一是税收执法管理信息系统运行试点工作在国税系统有序展开。国税系统运行综合征管软件1.1版本的13个省（区、市），全面启动了税收执法管理信息系统运行工作，其中安徽、贵州、云南、内蒙、湖南、海南等省（区）国税局已实现了系统在全省（区）范围内运行。与此同时，总局集中人力、物力，设计开发了基于综合征管软件2.0版本的税收执法管理信息系统，并在河南、陕西、山东、浙江、辽宁、青岛五省一市国税系统试运行。试点过程中，各单位领导重视、部署有序、措施得力、积极创新，为系统的进一步修改完善和在全国范围内的推行奠定了基础、积累了经验。目前，总局正组织人员在山东省国税局对2.0版系统进行修改、测试，预计6月中旬可完成系统定版工作。二是计算机自动考核试点工作在地税系统广泛启动。山东、安徽、甘肃、云南、江苏、陕西、河北、辽宁、福建、河南、海南、重庆、青岛13个省（区、市）的地税系统作为试点单位，通过自行开发自动考核软件，或对其他省市的考核软件进行借鉴和改造后，已经开始了执法责任制自动考核系统的试行应用工作，为建立健全地税系统统一的税收执法责任制计算机自动考核机制进行了积极探索。三是实现执法责任制“五个结合”的工作逐步开展。按照总局要求，各级税务机关在推进执法责任制实践中积极想办法、出实招，为实现“五个结合”进行了有益地探索。新疆区国税局专门制定了人机结合的考核评议办法，湖南、山东、陕西、江苏省国税局等单位在将执法责任制考核与征管质量考核、执法能级管理、行政管理责任制相互整合、协调实施方面进行了积极的尝试等等。通过全系统的共同努力，年，税务部门利用信息化手段推行税收执法责任制的工作得到了国务院领导的高度肯定，华建敏国务委员为此做了重要批示。谢局长代表总局在国务院召开的加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上做了经验介绍。此外，、国务院法制办还组织8家中央主要新闻单位对税务系统推行执法责任制的做法进行了专题采访报道，取得了良好的社会反响。

税收执法检查工作取得明显成效。年，全国共查出违规涉税文件105份，其中税务机关制定的64份，地方党政及其他部门制定的41份，查出违规涉税金额8.15亿元，检查发现税务处罚不当案件840件，税务处罚决定不规范3792件，涉嫌犯罪应移送未移送税务案件27件。对查出的问题，各地基本能按照总局的要求认真进行整改。被查出的税务部门制定的违规涉税文件得到纠正的有55份，对地方党政及其他部门制定的违规涉税文件，除个别外，税务机关均已停止执行并提请有关部门依法对文件予以修订、废止或撤销；被查出的处罚不当或不规范案件大多数也得到了补正或重新处理。此外，对审计署审计报告、财政监察信息以及新闻媒体与群众来信所反映的税收问题，总局组织有关单位进行了专项调查核实，及时提出了处理意见，得到了有关部门的好评。对年执法检查工作开展情况，总局已发了通报，这次会议将对开展较好的单位予以表彰。

重大案件审理工作进展顺利。年各地已上报的开展重大税务案件审理17554件，占上年案件总数的14.4%，维持检查部门拟处理意见的占83.24％，退回检查部门的占6.33％，改变检查部门拟处理意见的占11.50％。总体来看，不少单位在开展重大案件审理工作中，注重健全组织机构，完善工作制度，规范审理程序，创新工作方法，狠抓以审促查、以审促管，工作质量较往年有较大提升，特别是吉林、辽宁、山东、山西、福建、河南、湖北、广西、云南、贵州、青岛国税局，河北、黑龙江、贵州、安徽、广东、广西、山西、深圳地税局等单位工作较为扎实，成效比较明显。

（三）税务行政救济与监督作用有效发挥

税务行政复议和应诉工作的质量明显提高。据不完全统计，年全国税务机关共收到行政复议申请485件，受理423件。从结案情况看，维持率64%，撤销和变更的比例36%。在税务行政诉讼案件方面，各级税务机关共办理应诉案件137件，其中总局办理了1件向国务院申请最终裁决案。在已办结的案件中，维持率76%，税务机关败诉率24%。总体来看，经过复议程序后再起诉的税务案件及税务机关应诉败诉的案件明显减少，税务行政复议工作质量有了明显提高，并已成为解决税务行政争议的主渠道。北京、湖北、四川、浙江、河南、贵州、江西、江苏、辽宁、湖南、山西、广东、广西、厦门、青岛、深圳国税局，北京、江苏、浙江、四川、安徽、广东、山西、贵州、天津、大连、深圳地税局等单位，切实以保护纳税人合法权益作为根本出发点，充分发挥了税务行政复议工作的职能作用；厦门地税等单位还注重积极运用调解手段化解税务行政争议，取得了较好的效果。

税务行政复议和应诉工作的监督作用不断增强。各级税务机关在开展行政复议与应诉工作中，一方面注重加大对税务机关具体行政行为的监督，通过撤销、变更不当税务行政行为，切实保护纳税人的合法权益，另一方面注重将个案的办理与解决引发争议的政策问题有机结合起来，对案件所涉及税收政策和税收管理规定中存在的问题，积极提出改进建议，促进了相关政策规定和管理措施的完善。

税务行政复议和应诉的基础工作得以改善。年，各地税务机关按照总局部署，对1994—2005年全国税务行政复议、诉讼工作情况进行了全面地调查统计，收集掌握了大量的基础性资料，形成了58份统计报表和全国税务行政复议应诉案件专题调查分析报告。在开展调研的基础上，今年3月，总局根据中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔〕27号），下发了《关于全面加强税务行政复议工作的意见》，为今后更好地开展工作奠定了良好的基础。税务行政复议和应诉工作的有效开展，得到了国务院法制办的充分肯定。在去年国务院召开的全国行政复议工作座谈会上，总局做了专门的经验介绍。

（四）税制改革和税收政策调整工作稳步推进

税收制度改革工作取得较大进展。在今年3月召开的十届人大四次会议上，新的《企业所得税法》正式通过；修订后的《个人所得税法》于年起正式实施；消费税改革顺利推行；城镇土地使用税和车船税制实现了内外统一；农业特产税全面取消并开征了烟叶税。在上述税制改革中，政策法规部门不仅注重从税制要素设计的合理性方面严格把关，而且注重从税种的功能定位、政策的相互协调以及立法技术和法律责任等方面统筹考虑提出改革意见，充分发挥了税政综合管理部门的职能作用。

税收政策调整完善工作扎实开展。年由政策法规部门牵头制定完善的综合性税收政策达40多项，主要包括：完善下岗失业人员再就业税收政策；开展民政福利企业税收优惠政策改革的试点工作；改进加强房地产市场调控的税收政策；加大对企业技术研发与自主创新的税收支持力度；制定鼓励创业风险投资的税收政策；实施促进宣传文化事业发展、促进煤层气产业发展、扶持家禽行业发展的税收政策；明确信贷资产证券化税收政策；对东北老工业基地历史欠税给予豁免，等等。在总局调整完善上述政策过程中，各地税收政策法规部门认真参与调研，积极进言献策，为政策的最终出台提供了大力的支持和配合。特别是在民政福利企业税收政策调整试点中，辽宁、大连、浙江、宁波、广东、深圳、湖北、陕西、上海、重庆等十个试点省市国税局和地税局做了大量扎实细致的工作，促进了政策试点的顺利开展，为下一步在全国范围推行提供了宝贵的经验。

税收政策调查研究工作重点突出。在调整完善上述政策的同时，年以来，总局政策法规部门以废旧物资回收利用和农副产品收购税收政策为重点，组织对一些迫切需要进行政策调整的税收问题进行了深入地调研。其中废旧物资回收利用税收政策调整方案已初步确定，并将提交本次会议讨论；农副产品收购增值税政策调整思路也进一步理清，并初步形成了综合性的改革意见。与此同时，围绕支持科技企业孵化器与国家大学科技园建设，促进民办教育、软件和集成电路产业、现代服务业、民族动漫产业、生物产业发展，支持重大装备国产化，促进中部地区崛起和天津滨海新区开发，以及针对军转干部、退役士兵和随军家属就业所开展的一系列税收政策问题调研工作也取得了较好的效果，为下一步政策调整打下了良好的基础。此外，还积极开展了对2005年到期的税收优惠政策清理工作。在总局组织开展上述税收政策调研工作中，浙江、湖南、湖北、安徽、陕西、广东、山东、福建、辽宁、四川、吉林、河南、黑龙江、海南、上海、深圳、大连等省市国、地税局等单位给予了高度重视和大力支持；北京、天津、深圳市地税局等单位还根据需要，自行选择了一些税收课题开展深入地调查研究，促进了调研工作的有效开展。

世贸税收应对工作积极稳妥。年以来，世贸税收工作继续根据积极应对、遵循与利用的原则，卓有成效地开展。在应对WTO首次对华贸易政策审议中，就审议报告有关税收问题进行了全面答复和澄清；在应对反补贴案件处理和补贴政策通报中，就欧盟、美国、日本等对我国涉税补贴所提出的质询和攻击进行了有力地应对和辩驳，在美国对我国开展铜版纸“双反”案件调查和加紧对我国“采购国产设备退税”等税收政策施加压力的情况下，研究提供了全面的政策调整建议。世贸税收工作积极有效地开展，得到了山东、海南、青岛国税局，北京、广东地税局等地方税务部门的大力支持，也受到了商务部和中国驻日内瓦WTO使团的充分肯定。

（五）税收政策评价反馈机制初步建立

为进一步加强税政综合管理工作，总局制定了《税收政策执行情况反馈报告制度实施办法（试行）》。该制度的建立进一步延伸了税收政策法规的工作链，形成了一个政策制定——政策执行——政策反馈的循环机制，为加强税政的综合管理、促进税收政策的合法性、合理性及可操作性开辟了一条新途径。《办法》实施以来，大多数单位给予了较高的重视，一些单位就完善该机制提出了良好的建设性意见，福建省国税局将该项工作列入督办事项，强化了对工作的考核；厦门市地税局专门成立由局内各业务部门共同组成的税收政策执行情况反馈工作领导小组，在网站上设立了政策反馈专用电子信箱，并建立与中介机构、行业协会和高等院校的沟通机制，广泛收集政策反馈信息。河北、浙江、山东、四川、安徽、福建、江苏、厦门、大连、宁波等省市国税局和北京、宁波、重庆、福建、厦门地税局等单位行动迅速、部署及时，分别上报了多篇政策反馈意见。针对这些反馈上报的情况，总局将有选择、有重点地组织开展进一步的调查研究，并会同有关部门，对一些问题比较突出、反映比较普遍的税收政策及时加以调整完善。

同志们，一年多来，税收政策法规工作取得了可喜的成绩。这些成绩的取得来自我们长期坚持推进依法治税所打下的良好基础，来自各级税务机关领导对政策法规工作的重视和支持，来自各级政策法规部门辛勤工作所付出的不懈努力。在此，我代表总局党组向你们并通过你们向奋斗在政策法规工作第一线的广大干部致以崇高的敬意和衷心的感谢！

与此同时，我们也要清醒地看到存在的问题和不足：一是地区间发展不平衡，个别地区对政策法规工作还不够重视，认识有待进一步提高；二是部分单位对税收执法责任制工作的认识还不到位，在实现“五个结合”方面需要进一步推进；三是税收执法检查工作力度还应加大，其对税收执法和税务行政审批的监督作用需要进一步发挥；四是部分基层税务机关防范执法风险的意识较弱，需要进一步提高；五是有些单位政策法规部门的税政综合管理职能发挥不够，与专门业务部门的协调机制需要进一步理顺；六是政策法规工作队伍素质和人员配备还不能很好适应新形势要求，需要进一步加强；七是税收政策前瞻性研究和税收政策执行情况反馈工作开展得还不够充分，需要进一步强化。对于这些问题和不足，我们要在思想上高度重视，在工作中积极采取有效措施，逐步加以解决。

二、进一步提高对新形势下做好税收政策法规工作的认识

当前，我国经济社会各方面都在发生着深刻的变化，民主法治建设进程不断推进，依法治税工作面临新的形势，步入了新的发展阶段，这就对税收政策法规工作提出了新的要求，需要我们全面认识，正确把握。

（一）适应构建和谐社会的要求，进一步增强法治意识

党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的宏伟目标。民主法治是构建和谐社会的首要要求。实现民主法治的要求，体现在税收领域，就是要大力推进依法治税。经过多年努力，全国税务系统依法治税工作不断推进，但仍存在一些急需解决的问题，如税收立法在很大程度上缺位，税收执法随意性与执法难并存，税收行政执法程序与司法程序衔接不到位，税务司法保障和协税护税机制不健全，等等。应该说，这些问题的存在有许多深层次的原因，有些仅靠税务部门的力量是难以解决的。但是，按照全面推进依法治税的要求，通过坚持不懈的努力，解决税收法制建设中存在的突出问题，实现在发展中提高，是落实“聚财为国，执法为民”宗旨的必然要求。这就要求各级税务机关进一步增强税收法治意识，深化依法治税工作，努力实现有法可依、有法必依，坚决落实执法必严、违法必究。税收政策法规部门作为依法治税工作的综合协调部门，更应注重在这方面发挥积极作用。

要牢牢抓住规范内部执法这个重点，在“治内”、“治权”上抓实做细。进一步细化执法管理的制度规定，确保执法程序公正，尽量压缩自由裁量权的空间，真正使每个执法人员不敢违法、不能违法、不愿违法，做到用权受监督、违法受追究。近年来一些省市税务机关在税收征管、行政执法和廉政建设上出现的问题，反映了对税收执法权和行政管理权的监督不够，税务机关内控机制不完善。为什么外部监督机关一检查就能发现我们基层征管和执法中的问题，而在内部执法检查和内部审计中却往往发现不了问题呢？这就说明我们的内控机制还不严密，缺乏一道有效的内部发现和解决问题的防线。为此，要细化税收法律和制度的规定，尽量压缩自由裁量权的空间；要坚持程序公正，使违法违纪行为不能为，回过头来也便于检查；要做到内控严密，税收执法检查除对违规出台政策性文件进行检查外，也应对各种行政审批事项尤其是减免税的审批严格把关，进行检查。通过进一步健全和完善内控制度，积极探索建立执法过程中自我发现和纠错的机制，及时将违规违法行为遏制在萌芽状态，使规范执法成为全体税务干部的自觉行动。

同时，增强税收法治意识，还要求进一步重视来自外部的监督。今年1月1日起，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式实施，各级人大常委会对税务执法的监督力度将进一步加大。同时，随着社会法治进程的推进和公民法治意识的增强，审计、纪检、检察等监督机关将加大监督力度，纳税人、新闻媒体以及社会各界对税收权力行使的监督意识也会越来越强。这种来自外部的监督对我们是压力，也是动力，是保护，也是警钟，要求各级税务机关更好地加强对内部权力的管理，勇于接受来自外部的监督，采取更为有效的措施来规范和约束税务人员用好手中的权力，保护好我们的干部，维护好我们良好的部门形象。近年来，税务部门的法制工作受到了国务院和各省（区、市）政府的多次肯定，许多行政部门、社会媒体和广大纳税人对税务系统依法治税工作的进展和动向非常关注，其他单位对法制工作的重视程度也在明显提高，工作在不断加强，这对税收政策法规工作既是鼓励，又是鞭策，同时也是一种监督。我们必须加倍努力，开拓进取，才能更好地发扬成绩，推进工作。

（二）适应建设法治政府的要求，进一步增强全局意识

总理强调指出：“推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体业务工作，而是涉及政府工作方方面面的全局性工作。”谢局长也明确指出：“税务机关作为国家重要的执法部门，必须坚持聚财为国，执法为民的根本宗旨，实践依法行政、依法治税的基本职责。”可见，依法治税作为建设法治政府的重要组成部分，是税务机关的神圣职责，关系到税收工作的方方面面，是一项全局性、系统性的工作。这就要求我们在工作中更加自觉地增强全局意识，积极全面地推进依法治税工作。

首先，要把依法治税工作置于建设法治政府的大局中来考虑，找准工作着力点。目前，不少省市政府根据国务院《纲要》的要求，将依法行政工作纳入对各部门工作的考核重点。各级税务机关政策法规部门应当注重围绕建设法治政府的目标，将各级政府对依法行政工作的考核与税务部门完善税收立法机制、推进执法责任制考核、加强执法检查监督等工作紧密结合起来，更加全面有效地促进税务系统依法行政、依法治税工作水平的提升。

其次，要把依法治税放到整个税收工作全局中来看待，摆正应有的位置。在政策法规工作实践中，谋事的思路要开阔，看事的角度要全面，为事的眼界要宽广，争取做到因小见大，以点促面。在履行每一个税收文件会签把关的职能中，要充分考虑政策出台的宏观背景、政策本身的功能定位、政策之间的相互协调、政策制定的程序规范、政策实施的征管要求；在推行执法责任制过程中，要充分考虑其与征管质量考核相协调、与行政管理考核相配套、与信息化建设进程相适应；在执法检查中，不仅要纠正违规出台税收政策的行为，还应对不按规定程序执法、越权减免税等问题进行检查，以促进依法治税、科学化管理水平的提高。这些都是政策法规部门以自身的实际工作服务于税收工作大局的具体体现。

再次，要努力培养政策法规工作人员全面扎实的业务素养。大局观的养成来源于综合业务素质的不断提升。政策法规部门工作对人员素质的综合性要求较高，不仅要全面掌握税收政策，不断强化法律功底，而且还要大量了解宏观经济、管理科学、信息科学等方面的知识，同时，还必须关注其他相关部门工作的动态，充分掌握所需信息，只有这样，才能更好地培养工作的全局性思维，增强全局性意识，自觉服从服务于新时期税收工作的大局。

（三）适应科学化和精细化管理的要求，进一步增强创新意识

近年来，税务系统大力实施科学化、精细化管理，对依法治税工作起到了极大的推动作用。特别是运用信息化手段创造性地开展执法责任制工作，得到了国务院领导的高度肯定。随着税收管理科学化、精细化程度的不断提升，进一步推进依法治税，需要我们继续在坚持创新上取得新的突破。

一是坚持依法治税理念上的创新。“内外并举、重在治内、以内促外”治税理念的形成是我们坚持创新的成果。要更好地坚持这一理念，同时还要适应新的形势要求，不断对其加以完善和发展。要根据依法治税工作进程和税收征管工作内在规律，坚持以法治强管理，以管理促法治，在强化“治内”的同时，积极探索实现“内外并举、以内促外”的新途径。

二是坚持依法治税制度上的创新。包括税收制度和执法管理制度两个方面。要善于发现现行制度所存在的弊端，根据现实可行性，创造性地加以改进，同时，要密切关注依法治税外部环境的新变化和经济社会领域的新动态，适应法制、金融、技术等其他方面创新的要求，积极对税收制度和执法管理制度加以调整完善。

三是坚持依法治税手段上的创新。重点是要依托现代信息技术，依托金税工程三期建设，在进一步改进完善现行执法考核、执法监督等执法管理手段的基础上，将先进技术手段更多地运用到税收立法机制的规范、税务行政救济机制的完善以及重大案件审理上来，更好地提高依法治税的效率。

（四）适应发挥税政综合管理职能的要求，进一步增强协调意识

谢局长在全国税务工作会议上指出，总局、省局的政策法规部门要在税政管理方面发挥综合管理作用。根据这一要求，各级税收法规部门要正确把握政策法规部门的职能定位。作为税政综合管理部门，一方面应更多地发挥牵头和组织协调作用，既要坚持原则，又要尊重其他部门意见，对涉及具体专业部门的业务，政策法规部门不应代行其职；另一方面，政策法规部门同时也是提供法律法规和政策服务的部门，通过加强税收法制建设、税收执法监督、税务行政复议与应诉等工作，为其他专业部门提供程序规范、法律把关、制度保障上的服务。政策法规部门的同志要注重运用这种服务来增进沟通，增加理解，争取其他专业部门的协作与配合。

在加强内部税政综合管理的同时，各地税务机关法规部门还应积极争取当地党委、政府以及公安、司法、金融、海关、财政等部门的支持。这是健全协税护税网络的重要基础，也是搞好“护法”，为加强税政综合管理营造良好外部环境的必然要求。政策法规部门要善于争取外部门的配合，加强沟通协调，多做宣传解释工作，努力探索在新形势下税务协作社会化、法制化的途径和方法，共筑依法治税防线。

三、今后一个时期税收政策法规工作的主要任务

按照总局的工作部署，适应新形势的要求，当前及今后一个时期税收政策法规工作的主要任务，就是要大力加强税收法制建设，扎实推进税收执法监督，充分发挥税政综合管理职能，健全完善各项机制和制度，进一步提高税收政策法规工作水平。

（一）大力加强税收法制建设

规范和完善税收行政立法机制。各级税务机关在制定规章和规范性文件过程中，要认真执行总局颁布的《税务部门规章制定实施办法》和《税收规范性文件制定管理办法（试行）》，改进工作方法、规范制定程序、提高立法技术、确保立法质量。今年，对《税务部门规章制定实施办法》执行情况，总局要进行调研评估，并根据需要，适时加以修订。下半年，总局还将组织对《税收规范性文件制定管理办法（试行）》的执行情况开展广泛调研，并积极加以修改完善。各地税务机关政策法规部门要跟踪该办法的执行情况，反映存在的问题，切实提出改进意见，为总局修订该《办法》提供参考。

完善税收行政立法机制，要继续把好规章和规范性文件制定的源头审核关。各级政策法规部门要认真按照《税务部门规章制定实施办法》和《税收规范性文件制定管理办法（试行）》的要求，对每一件规章和规范性文件的出台都要进行严格的合法性审查。同时，按照国务院《纲要》的要求，在规章和规范性文件制定中，要注重选择一些对纳税人权益影响较大、社会比较关注的项目，在一定范围内公开征求纳税人及社会公众意见，增强立法民主性和科学性。总局今年将做好7个一类部门规章立法和4个法律法规代拟稿的起草、征求意见、审查及提交审议工作。对各地开展规范性文件合法性审查的情况，总局拟将其列入税收执法检查的重要内容之一。

要继续完善省及省以下规范性文件备查备案制度。积极争取业务主管部门的配合，对涉及其职能范围的税收规范性文件进行审查，加强对已实施的税收规范性文件的事后监督。同时，要探索建立税收规范性文件的异议处理机制，对纳税人提出的规范性文件违法或其他异议，各级税务机关要通过适当的方式及时给予回复和解决。

继续做好行政法规、规章和规范性文件清理工作。按照国务院的要求，税收行政法规清理工作已基本告一段落，当前需要重点做好的是税收规章的清理工作。总局需要清理的规章共有58件。在清理过程中将广泛征求基层执法部门的意见，对此各地要予以密切配合、大力支持，紧密结合基层执法实际提出有建设性的意见。与此同时，总局还决定借此机会将2005年1月1日至年12月31日由总局制定的税收规范性文件也纳入清理的范围，并已从2005年参与规章和规范性文件清理工作的18个单位中确定了北京、吉林、山东、江苏国税局，辽宁、江苏、重庆、广东、深圳地税局9家单位配合开展清理工作，请这些单位抽调专门人员予以支持。

按照总局部署，目前省以下税收规范性文件清理工作已基本完成，但各地仍须进一步做好三项工作：一是查遗补漏。要采取抽查、复查等有效形式，对错清理、漏清理的文件及时补正，确保清理结果干净、彻底。二是总结分析。对已清理的文件底数、有问题文件数量等关键数据要进行认真统计，如实填制报表，全面总结分析清理工作情况，并向总局提交清理报告。三是建章立制。要抓住这次文件清理的机会，对导致文件制定不规范的根本性、普遍性问题要重点加以研究，并切实提出解决办法。同时，要逐步建立日常的税收规范性文件定期清理制度，探索建立一套经常性的税法清理长效机制，努力实现全部税收执法依据的系统化和规范化。

深入推进税务行政审批制度改革。各级税务机关要根据《国务院办公厅关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》要求，下决心再取消和调整一批税务行政许可和非行政许可审批项目。一是要进一步提高认识、转变观念，按照实质重于形式的原则，注重实质性审查。对有明确法律、法规依据的审批项目，从现实管理需要出发研究其存在的必要性，对能够通过事后监管或其他方式实现管理目的的，一律不设置事前审批，对必须设立审批的项目，要进一步明确审批的实体条件和标准，压缩行政审批中自由裁量权空间。对能够由基层税务机关有效实施的审批项目，要一律下放。二是要进一步规范审批程序，有条件的地方可以通过网上审批，确保审批权力运作过程受到有效监督和制约。三是要进一步加强对已取消审批项目的后续管理，不出现管理真空。今年要重点结合企业所得税改革，做好现有企业所得税审批项目的清理、调整和改革工作，对需要在税法《实施条例》中明确的审批事项，要积极研究，合理设定。此外，总局今年将对省以下税务机关行政审批设定、实施等工作开展调研，论证、评估规范省以下行政审批程序的必要性和可行性。各地要全面总结前段开展行政审批制度改革的经验，为总局的调研评估提供有价值的意见。

不断加强税务行政复议与应诉工作。各地要继续认真学习，深入贯彻中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》与总局《关于全面加强税务行政复议工作的意见》，并根据本单位实际，研究制定具体的贯彻实施办法。各单位领导要切实提高对行政复议工作的重视程度，单位行政首长作为行政复议应诉工作的第一责任人，要切实履行好职责，为开展好行政复议工作提供有力的保障。要特别注重建立行政复议与调解有效结合的机制，将调解贯穿于处理行政争议的全过程，尽量将争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部。总局今年将根据国务院出台的《中华人民共和国行政复议法实施条例》，做好《税务行政复议规则》的修订工作，各地要根据开展行政复议工作的经验，先期做好调研，积极提出修订意见。此外，总局还将于今年组织开展全国行政复议工作检查，重点检查复议机构人员配置、复议决定执行、复议质量、经复议后起诉等情况，各地也要深入开展自查，发现问题，及时制定整改措施，促进税务行政复议与应诉工作质量不断提高。

（二）扎实推进税收执法监督工作

进一步健全税收执法监督的内控机制。谢局长最近强调指出，要进一步加强税收执法监督，健全内控机制。根据这一要求，各级税务机关要在落实现行各项执法监督制度的基础上，积极探索建立多部门参与、多环节协调、多层次监督的税收执法内控机制。政策法规部门要在健全税收执法内控机制中，发挥积极的牵头组织作用，建立由征管、稽查、审计、巡视和纪检监察以及其他有关部门参加的工作联席会议制度，完善内部执法监督工作的联动机制，改进执法监督工作汇报制度、重大问题线索移送转办制度、监督整改跟踪考核制度等工作机制，大力加强内部各部门信息沟通和协调配合，整合各部门优势，形成执法监督合力，充分发挥内控机制自我防范、自我发现和自我纠错的功能。

进一步落实税收执法责任制。重点抓好以下几个方面的工作：一是在国税系统继续推进执法管理信息系统的完善推广工作。根据前一阶段1.1版本系统运行中反映出来的问题，总局有关司提出了修改完善意见，待软件修改后，争取尽快在已启动系统运行工作的13个省市国税局同时全面推开。对2.0版本系统，当前要解决的首要问题是对各试点单位在运行期间发现的问题进行归集整理，分门别类加以修改完善后，形成向全国推广的正式版本，并于今年年底前，分三批在其他运行综合征管软件2.0版本的15个省（市）推行。具体推广工作安排已经征求各地意见初步确定，请各单位提前做好准备工作。在系统向全国推广时，总局还将从在座单位抽调业务骨干人员参加业务支持和培训工作，希望各地给予大力支持。二是在地税系统继续推进计算机自动考核工作。已经进行试点的单位，要认真研究解决所暴露出来的一些关键性问题，并积极稳妥地在全省范围内深入推进。还没有开展自动考核工作的单位，要积极借鉴试点地区的经验，结合本地税收征管以及信息化建设的实际情况，将实现计算机自动考核纳入工作计划。在推进过程中，要注意两方面的问题：一方面要注意在金税三期工程建设的大框架、大方向下考虑执法责任制考核软件的推广，要符合金税三期的发展方向；另一方面，要注意结合本地实际情况，能够满足本地工作需要。三是加强部门间力量整合，推进执法责任制“五个结合”。要注重加强法规、监察、征管、信息中心及有关业务部门的沟通联动，积极探索建立税收执法责任制制度体系与考核系统之间的良性互动机制，尤其是建立税收政策、综合征管软件与考核系统之间的同步调整机制。要认真按照总局提出的“五个结合”的要求，积极创造条件，切实采取措施，加强执法责任制考核与征管质量考核指标及评价标准之间的整合协调，保障税收执法和税收管理各项制度的相互促进，同步落实；要加强对执法责任制考核结果的有效利用，将其与干部绩效评定、年度评比、职务任用等结合起来，实现奖惩结合，切实解决“不干不罚，多干多罚”和“干多干少、干差干好一个样”的现象，确保执法责任制考核工作向纵深推进。

进一步深入开展执法检查工作。各级税务机关要按照建立严密的内控机制的要求，加强与稽查、监察、内审等部门的联动和配合，注重拓宽执法检查的范围，除了对政策性文件的制定和执行情况开展执法检查外，对办理减免税等行政审批行为也要纳入重点范围进行检查，并且要完善制度，形成有效的监督制约机制，确保审批事项合理合法、程序得当。要注重将执法检查与内部审计结合起来，政策法规部门要与内部审计部门加强配合，做好对政策制定、政策执行、政策管理的审查工作，通过执法检查的加强来促进内控机制的完善。对去年执法检查所发现的问题，尚未整改的要继续认真加以整改，并举一反三，对所查出的带普遍性的重要问题，要探索建立有效的预防制度。对各地检查整改落实情况，总局将组织进行抽查，对虚报瞒报、整改不到位的，将予以严肃处理。对地方政府违规出台的税收政策，各地税务机关要坚决按照总局提出的要求做到不予执行，同时向当地政府提出改进建议，并及时向上级税务机关报告。凡发现不执行总局要求，继续违规行事的，总局将进行通报并追究单位领导责任。今年，总局安排税收执法检查工作，除继续突出转引税款、企业所得税政策和房地产企业税收政策执行情况等重点外，要把行政审批事项，尤其是减免税审批是否制度健全、程序规范、监督到位、内控严密，作为税收执法检查工作的重点内容。各地要根据这些重点，积极开展自查工作。总局将采取适当形式组织各地进行交叉检查，进一步创新执法检查工作方式，提高执法检查工作质量，促进严密内控机制的建立和完善。

进一步加强重大案件审理工作。各级税务机关要提高对重大案件审理工作的重视程度，努力解决地区间发展不平衡的问题。要认真执行重大税务案件集体审理制度，严把案件审理工作的程序要求。经过审理的案件，处理决定一律要以审理委员会所在机关名义做出，对涉嫌构成犯罪的案件要依法及时移送司法机关。同时，要加强案件审理工作的部门协调，探索建立重大案件的分析利用制度，更好地发挥案件审理对执法行为的监督作用。针对各地所反映的问题，总局今年将在调研的基础上对《重大税务案件审理办法》做出修订。各地对此要积极配合开展调研，并切实提出合理可行的修改意见。

（三）充分发挥税政综合管理职能

积极做好税收政策的完善落实工作。加强税收法制建设和执法监督工作，是充分发挥政策法规部门税政综合管理职能的内在要求，目的在于更好地促进税收政策的完善和落实。其中完善税收政策重点在总局，落实税收政策关键在基层。但是在税收政策的制定完善中，各地政策法规部门也要从两方面加以密切配合和支持：一是在税收政策制定的前期调研过程中，各地要积极参与，立足基层征管实际，多提合理性建议，供总局决策参考；二是在税收政策的实施过程中，各地要将政策执行所遇到的新情况、新问题及时向总局反映，以加强对政策实施的后续管理，促进政策的进一步完善。在税收政策的贯彻落实中，各地政策法规部门也要注重从两方面来充分发挥综合管理职能：一是要切实规范本级及下级税务机关政策性文件的制定行为。通过加强政策性文件的会签把关工作，确保文件制定的合理性、合法性，坚决杜绝违规越权出台税收政策或擅自扩大税收政策适用范围的现象，确保国家税收政策不折不扣地贯彻落实。二是要大力规范执法人员的执法行为。通过加强与专业管理部门的协调配合，完善执法程序要求、加大执法监督力度、严格过错责任追究，为基层执法人员规范执法、预防执法风险提供良好的制度保障服务，确保国家税收政策不偏不倚地执行到位。

根据总局工作安排，今年由政策法规部门牵头完善的税收政策重点有两项：一是推进民政福利企业税收政策调整工作，在部分省市半年多来试点工作的基础上，总局已会同财政部、民政部共同上报国务院，建议尽快批准在全国范围内实施。去年以来开展试点的地区要进一步总结经验，针对试点中的问题提出切实可行的改进建议。本次会议上部分试点单位将向大家作经验介绍，各地要认真学习他们的经验，提早做好政策调整后全面实施的各项准备工作。二是开展废旧物资回收利用税收政策调整工作。根据前期调研情况，目前已形成了政策调整及过渡期安排的初步方案，提交本次会议讨论。请各单位结合实际认真提出修改意见。会后总局将根据大家的意见并商有关部门对方案做进一步完善后，争取尽快报请国务院批准实施。

除此之外，当前需要进一步研究完善的税收政策还包括：继续研究完善农产品加工增值税制度，改进支持农业产业化龙头企业的税收优惠政策；研究制定促进科技企业孵化器、国家大学科技园建设以及进一步鼓励软件、集成电路产业的税收政策；继续落实促进西部大开发和东北老工业基地振兴的税收支持政策，研究促进中部地区崛起、天津滨海新区开发和海峡西岸经济区发展的税收政策；继续完善加强房地产市场调控的税收政策，研究对廉租住房和经济适用住房建设的税收支持措施；继续研究完善促进资本市场发展的税收政策，规范QFII（境外合格机构投资者）和企业年金税收政策；进一步完善促进资源综合利用的税收政策，调整军队转业干部、城镇退役士兵、随军家属就业的税收政策，研究制定鼓励动漫产业发展的税收支持措施等。上述税收政策调整完善工作任务重，涉及面宽，各地要积极配合总局，深入做好调查研究和论证工作，认真提出意见和建议，确保政策的科学合理、切实可行。

在税收政策的调整完善中，要全面加强和改进世贸税收政策管理与应对工作。要按照国务院对我国WTO后过渡期应对工作的统筹部署，进一步转变世贸税收综合管理工作思路，力争改变目前疲于应对的被动局面。各地税务部门要积极配合总局，全面了解掌握地方擅自出台税收优惠措施的实施现状，在WTO统一性原则框架下，分析其与WTO规则的遵从度，做好预案，以备外方质询，并为今后在补贴通报中增加地方制订政策措施内容做好准备；要加强与有关政府部门和民间机构协调，依靠外交（商务）机构、海外企业、行业协会和中介机构，拓宽收集其他WTO成员国涉税补贴政策信息的渠道，为我国行使WTO成员国权力，服务“走出去”企业，维护国家利益提供依据；要研究建立税收政策法规与WTO规则一致性内部审核评估机制，从工作机制上保障新出台的税收政策法规与WTO规则相符。

认真开展各项税制改革工作。根据总局税制改革工作总体安排，政策法规部门要和其他有关业务部门一道，重点推进以下几方面税制改革：一是扎实做好新企业所得税法《实施条例》的制定起草工作，争取尽早上报国务院批准通过。同时，对现有内外资企业所得税规章和规范性文件，要进行全面清理，做好新老税法的衔接过渡工作，确保新税法顺利实施。二是积极做好今年7月1日起，在中部地区部分城市扩大增值税抵扣范围的改革工作，研究完善全国推进增值税转型的实施方案。三是积极研究推进资源税改革，重点改进石油、天然气、煤炭资源税计税方法。四是按照最严格保护耕地的要求，研究推进完善耕地占用税制度。五是积极开展燃油税《暂行条例》的修改完善工作，做好开征燃油税的方案准备。六是研究开展印花税的改革工作。在上述税制改革过程中，各地政策法规部门要积极配合参与调研论证，多提有针对性、有价值的建议，为改革决策提供参考。

扎实推进税收政策评价反馈工作。重点要抓好三个方面：一是要充分认识反馈工作的重要性。开展税收政策执行情况反馈，实际上是执法过程中对立法所存在问题的监督，是下级对上级的监督。开展好这项工作对于提高税政综合管理质量具有重要意义。各地对此要给予高度重视，克服畏难情绪，提高思想认识，积极采取有效措施抓紧、抓实、抓细。二是要切实保证反馈报告的及时性。重点在于加强思想重视的同时拓宽获取反馈问题的来源渠道。一方面要注重加强与有关业务部门的协调配合，从其他部门的实际工作中收集所需反馈的问题，争取建立各专门业务部门将需要向上反馈的政策问题，同时抄送同级政策法规部门的制度；另一方面要注重加强与基层部门的联系，依靠基层一线的力量，获取所需反馈的问题。此外，还要注重采取切实可行的方式，从纳税人、专家学者、中介机构获取对税收政策的反馈信息，特别要密切关注新近出台的税收政策，跟踪其执行效果，发现问题，及时反馈。三是要注重增强反馈问题的深入性。对需要以反馈意见和专题报告形式上报的问题，不能仅停留在表面，浅尝辄止，而应有理有据，保证对所反馈情况研究的深度，保证政策建议的切实可行，促使问题能更好地被反映出来并被引起重视和加以解决。总局对各地反馈上来的问题将做详细的统计归类，并分送有关业务司局和上报局领导进行决策参考。对于各地反映比较集中的问题，将有选择地组织进行重点调研，并积极开展政策调整工作。对反馈机制的评价考核办法，总局正在研究之中，各地也可提供好的建议。

继续做好宏观税收课题调研工作。总局“三定方案”明确，开展宏观经济与税收课题调研是政策法规部门的一项主要职责。各单位要继续总结以往开展这项工作的经验，争取在出成果、出精品上取得新的突破。一是要抓好选题。关键要坚持“为税收中心工作服务、为税收实践服务”的“两为”方针，增强选题的敏锐性、前瞻性和实效性，使研究成果能更好地被决策层所采纳，被税制改革实践所运用。今年总局将重点选择5个左右的课题在政策法规系统组织开展调研，各地也应该在总局安排布置课题的基础上，根据工作所需自行选择一些重点课题开展研究。二是要加强保障。一方面要加强人员保障，既要大力培养系统内的调研人才，又要积极借助外力，将税收实务界、理论界有较高学术水平的人才吸收到课题研究活动中来；另一方面要加强经费保障，各级税务机关对课题研究工作要给予必要的经费支持，促进课题研究顺利开展。三是要完善机制。一方面要完善课题的考评机制，将课题开展情况作为考核政策法规部门工作的一项重要指标；另一方面要完善激励机制，对优秀研究成果要灵活采取多种有效形式给予适当的表彰和推介，充分调动开展课题调研的积极性和创造性。

政策法规部门工作任务重、协调工作量大，在推进税收法制建设和加强税政综合管理中，担负着重要的协调把关责任。做好政策法规工作有利于提高依法治税工作质量和水平，有利于减少税务机关的执法风险，因此，政策法规工作的加强不仅仅是部门工作的加强，而且事关税收工作的大局。各地税务机关领导要从全局的高度，对政策法规工作给予进一步的重视和支持。要根据政策法规工作头绪较多、综合性强、对人员素质要求高的特点，充实政策法规部门的人员力量，关心并重视政策法规干部的培养和使用。要巩固健全政策法规工作机构，推动县级税务机关税收法制人员的配备。要完善政策法规工作机制，支持政策法规部门做好与其他业务部门的协调工作。在抓好政策法规业务工作的同时，要坚持不懈地抓好队伍素质建设。一方面要加强干部的职业道德教育，培养敬业奉献精神；另一方面要加强对干部业务素质的培养，增强工作能力，提高业务水平。搞好教育培训是提高干部素质的重要途径，各地需要长期坚持，总局也将根据需要组织政策法规工作的专题培训；倡导干部在工作中学习，是提高干部素质的主要渠道，也是最持久有效的方法，各地要注重采取得力措施积极加以引导，努力建设一支政治过硬、作风优良、敬业精业、富有战斗力的干部队伍，为税收政策法规工作更好地开展提供坚实的保障。

同志们，税收政策法规工作任务繁重、使命光荣。我们要进一步坚定信心、开拓进取、真抓实干，以优异的成绩推进税收事业不断发展，迎接党的十七大胜利召开！

谢谢大家！