加快建立生态补偿机制 促进区域协调发展

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《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出，“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”《国务院2007年工作要点》已将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。建立和完善生态补偿机制，已经从社会呼吁、科学研究阶段发展到政府操作、试点实施阶段。

一、建立生态补偿机制意义重大

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，调整与生态环境保护和建设相关的各方利益关系的一系列行政、法律、市场等手段的总和。建立和完善生态补偿机制，有助于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向以行政、经济、法律等综合手段为主转变，有助于推动资源节约型、环境友好型社会建设。

生态补偿的主要方式一般可归纳为三种：一是财政转移支付，如国家通过加大对西部重要生态功能区域的财政转移支付，补偿该地区因保护生态环境而导致的财政减收，特别是因发展方式和发展机会受到一定限制而导致的收入减少。二是项目支持，包括对各种生态环境保护与建设项目、生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目，以及生态移民项目的支持。这种方式实际上也是国家财政转移支付的一种具体形式。三是征收生态环境补偿税（费）。这是在我国许多地区已经试行过的一种补偿方式。通过建立生态环境税（费）制度，设立固定的生态环境保护与建设资金渠道，实现生态环境保护与建设投入的规范化、社会化和市场化。

建立生态补偿机制具有极其重要的战略意义。第一，建立生态补偿机制是促进地区间协调和公平发展的重要手段。在我国，生态环境的恶化一方面严重地制约着经济的持续发展，另一方面也因生态环境保护成果的不合理分享，加剧了城乡之间和地区之间发展的不平衡和不协调，影响到社会福利在不同群体间的公平分配，在局部地区甚至影响到社会的稳定，需要通过生态补偿机制等调整环境利益分配关系的手段，来促进城乡、地区和社会群体间的协调和公平发展。第二，建立生态补偿机制是国家生态环境保护与建设的关键所在。建立完善的生态补偿机制，为生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，是“在发展中保护，在保护中发展”思想得以长期、稳定实施的重要手段。第三，建立生态补偿机制是生态环境管理规范化、市场化的制度保障。目前，国家已经建立了一些初步的生态补偿资金和渠道，但由于机制不完善，补偿不能完全依理、依法进行，部门利益导致补偿受益者与需要补偿者相脱节。国家需要建立完善、统一的生态补偿机制，确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。

二、建立生态补偿机制的实践基础和难点问题

当前，我国生态补偿在各个领域实际上已取得了一些进展，也收到明显的效果。最典型的生态补偿措施就是“退耕还林（草）”过程中对耕地农户进行的经济补偿。该项措施的实施，不仅对遏制我国众多生态环境脆弱区的生态破坏、保护和恢复林草资源起到了显著作用；而且从解决贫困问题角度看，也是一次实现生态效益与经济效益“双赢”目标的成功尝试，因此获得了广泛的群众基础。还有在我国已实施多年的耕地占用补偿制度、天然林保护等重大生态建设工程、自然保护区建设的财政补贴等，都属于生态补偿的成功实践。

许多省市也在积极探讨生态补偿的实践模式。如山西省就煤炭资源开发造成的生态环境破坏问题，探索制定了煤炭资源开发利用的生态环境补偿政策方案；江西省针对东江源区日益严峻的水资源和水环境保护形势，正在与广东省积极协调，谋求建立流域上下游间合理的生态补偿长效机制；浙江省2005年制定并颁布了《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，比较系统地提出了在省域范围内实施生态补偿的政策框架和思路。在资源环境开发领域，早在1983年，就在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他环境破坏恢复费用。随后，广西、福建等14个省145个县市进行了试点。这些实践探索都为生态补偿机制进一步在全国推广起到了很好的示范作用。

但是，生态补偿涉及范围广泛，关系复杂，头绪繁多，建立完善的生态补偿制度还存在很多问题。首先是生态保护的观念落后。认为生态补偿是一种施舍的观念普遍存在，对生态补偿作为促进生态保护的经济手段认识不够，导致了生态补偿的长效机制难以建立。其次是我国相关的法律法规不完备，相关的资源环境法对生态补偿的规定不到位。第三是管理体制和机制不健全。生态环境是一个整体，而目前的管理方式是按照要素分配到各个部门分头管理，难免一叶障目，不见泰山。第四是研究基础薄弱，关于生态环境的权属，生态服务功能价值评估，生态补偿的标准、方式，生态补偿的组织方式等方面，都还需要开展大量的研究。

三、加快建立生态补偿机制的对策建议

第一，要从推进和谐社会建设的高度，提高对建立生态补偿机制的认识。一要从社会道德、从公民的权利和义务、从社会公平与社会责任的层次上，提高对生态补偿的认识，扎扎实实地推动生态补偿长效机制建设。二要认识到生态环境服务功能具有很高的价值，尽管这些价值难以在市场上兑现，但一旦破坏带来的损失，却是我们无法承担的。三要认识到生态补偿机制绝对不是施舍，而是体现生态服务功能价值、减少环境冲突、维护环境公平的一种手段，而且只反映了这种价值很少的一部分。四要认识到建立生态补偿机制是促进区域协调发展，提高生态文明、建设和谐社会的重要组成部分。

第二，要整体筹划，明确责任，把握生态补偿的基本思路。一是在空间尺度上可以分为国家、区域或流域两个尺度。西部地区是我国的重要生态屏障区，对维护国家和东部地区生态环境安全至关重要，是国家尺度上生态补偿的重点区域。在区域或流域尺度上，重要生态功能区及自然保护区，承担了维护国家生态安全的生态功能保护任务，受益者主要是国家；上游地区为保护流域水环境平衡作出了更多的努力，受益者是整个流域，这两类地区应作为主要的生态补偿区域。二是在补偿方式上可以分为纵向和横向补偿两种方式。纵向补偿主要指国家对地方、上级对下级的补偿，包括资金的转移、税赋的调整和项目的实施等。横向补偿主要指区域间的补偿，如东部对西部的对口支援、流域下游对上游的补偿。三是在补偿手段上，可以分为政府引导和市场调控两种手段。政府手段主要是通过财政手段对保护生态环境的行为予以支持和补贴，或是直接实施生态保护和建设项目。市场手段一方面包括政府通过制定相关政策使生态环境成本内部化，另一方面则是创造条件，将一些生态环境保护的行为推入市场，如配额交易。两种手段都是实施生态补偿的有效手段，针对不同的问题各有侧重。

第三，要选取优先领域和区域，试点示范，重点突破。为了尽快推动生态补偿取得实质性发展，应当根据目前的研究基础和实际情况，选取一些优先领域，开展研究和示范，重点突破，在实践中再完善，以点带面，推动社会管理的改变和管理制度的创新。自然保护区和重要生态功能区是国家“十一五”规划明确禁止和限制的开发区，但目前建设投资渠道单一，建设经费严重短缺，一定程度上影响了地方经济发展。我们应尽快完善自然保护区和重要生态功能区建设的生态补偿制度，提高地方和当地居民生态保护的积极性。流域是天然的区域单元，流域上下游关系密切，各自责任比较明确，目前上下游之间的矛盾比较突出，研究与探索经验也比较多，可以作为建立生态补偿机制的优先领域之一。矿产资源开发造成了很大的生态破坏，目前的资源环境法规和管理政策对生态恢复补偿机制的规范还不到位，管理体制上也存在一些问题，各个部门都组织过一些研究，认为这也应该作为实施生态补偿的优先领域之一。

第四，要国家引导，地方实践，共同推动生态补偿机制的建立健全。建立生态补偿制度是一项非常系统、实践性很强的工作，需要国家和地方通力合作，各负其责，共同推动，只有这样才能使我国的生态补偿制度有效地建立起来。一是建议由国家综合部门会同有关部门共同研究国家的生态补偿政策，各级地方政府组织各有关管理部门，共同商讨建立区域、流域的生态补偿制度。二是各地应根据本地实际情况选取典型区域、领域，安排一定的启动资金，开展生态补偿试点工作，同时根据各地实际情况，研究建立生态补偿标准、核算方法、补偿方式等，为建立科学化的生态补偿机制提供技术支撑。三是积极探索市场化的生态补偿途径，逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿机制。四是广泛开展国内外合作交流与宣传，充分汲取和推广国内外生态补偿的成功经验，结合生态补偿试点工作提高生态补偿的公众参与程度。

最后，还要注意把握和处理好开展生态补偿的几个重要关系。一是中央与地方的关系。中央政府主要是为地方建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持，同时引导建立一些全国性的、区域性的生态补偿机制。地方政府主要建立好辖区内资源开发、水源地保护和小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界流域的补偿问题。二是政府与市场的关系。就目前我国环境保护的阶段以及市场发育的程度而言，政府在建立生态补偿机制中的作用是主要的，不仅要建立生态补偿机制的法规、政策，引导市场的形成和发育，还需支付一定的生态环境成本。但市场的调节作用应逐步加强。三是生态补偿与扶贫的关系。生态补偿不能等同于扶贫，扶贫的目标、手段和方式与生态补偿并不完全相同。生态补偿的主要目的不是解决社会公平和贫富差距问题。如果将生态补偿与扶贫混淆在一起，将产生鼓励生态破坏的负面效应。四是“造血”补偿与“输血”补偿的关系。努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方生态环境保护或者提升地方发展能力的项目，而“输血”型的补偿应尽量落实到农牧民手中。五是新账与旧账的关系。制定生态补偿政策应该先解决新账问题，只有控制住了新账的增长，才能解决旧账的问题。新账的责任主要在地方和企业，而旧账则需要国家给予更多的支持。