乡政财政运作面临危机

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中国社会正处在经济迅速发展和市场机制转轨过程中，各种体制的变革和利益分配格局的调整，无一不影响着现行乡镇财政的运作模式，并直接体现为乡镇财政职能弱化。公务员之家，全国公务员公同的天地由于市场分担，乡镇财政所承载的发展经济和服务地方事业发展的职责逐步淡化，事权逐步削弱。由此而引发的乡镇财政生存危机和大量的人员闲置已成为地方政府及社会各界普遍关注的焦点。

自上世纪八十年代以来，在乡镇财政运作二十多年的实践过程中，在组织财政收入，服务乡镇政府发挥职能及支持乡镇各项事业发展上，依靠自身努力和机制的不断创新而发挥着自已举足轻重和作用。即便是在今天，财政仍然凭借其管理资金的优势和无所不包的监控职能而在当今的乡镇这块舞台上显示其特殊地位，无可争议地成为乡镇政府的重要职能部门。但是，这种优势正随着社会的不断变革而逐步失去其过去的辉煌而形成潜在的危机。是适应？是创新？还是变革？本文试图如何从运作机制上剖析乡镇财政的生存危机及从制度创新上探求乡镇财政新的理财模式，希望引起社会各界及财政本身对现行乡镇财政运作机制的理性思考和建设性的探讨。

从现行的乡镇地位和经济发展状况看，随着市场机制运作的逐步成熟，财政独揽乡镇经济和事业发展所需的财力支持的单一渠道被打破，从而使部分职能让位于市场，这就必然导致新形势下乡镇财政如何定位的问题。笔者认为，现行乡镇财政运作机制的改革应与整个社会体制的改革和变革联系起来，以公共财政理论框架为基础，以农业和农村为服务主体，以职能职责规范化，理财模式公开透明化，资金流程程序化为主的乡镇财政运作机制改革，引导和扩大全体社会公民有序参入乡镇财政服务农村的责任意识和发展意识，优化农村经济发展环境，充分发挥财政支持农村发展和环境改善的资金主渠道作用，应当是当前化解乡镇财政面临危机的根本出路。

现行乡镇财政承载的职责

现行的乡镇财政是伴随着乡镇政府的设立而成长起来的，相对于宏观财政管理来说，其分配、调节和监督职能仍然发挥其巨大作用，但对于乡镇财政来说，目前所体现的职能仍然有三种类型：组织收入、资金的供应与流程控制、财政监督，还有就是近年来随着乡镇财政体制的运行与激励机制所倡导的发展财源的职责。

从组织收入角度上说，乡镇财政从诞生的那一天起，就成为其各项工作的第一要务，无论是组织粮食入库，还是折征代金的农业税，都为乡镇政权的稳定提供过可靠的资金保障，也正是这一稳定的乡镇财政收入来源，使得乡镇领导成为关注和考核乡镇财政工作的一个重要依据。

对于资金的供应与流程控制，是随着乡镇政权建设的不断完善和预决算制度的不断推进而逐步显现其重要性。大到从政府的正常运转、国家扶贫和发展政策的落实、以及社会稳定，小到社会救助、灾欠减免、工资发放、办公条件的改善、福利设施的投入等等，还有从一个时期到另一个时期的各项中心工作，所有这些，都需要乡镇财政给予及时的资金支持。这一过程的控制和管理，就成了财政管理工作的核心。

财政监督是中国目前监督机制中的特殊成份，从中国目前的监督体制看：党内有纪律检查，政府有审计部门，人大有检察院，而所有这些监督机制的设置，给财政监督留有的空间越来越小。相反，乡镇财政无形中扮演着这些监督机构的二级单位角色，处于配合和从属地位。

乡镇财政陷入危机面临生存和出路选择

客观地说乡镇财政在二十多年的运作过程中通过自身的不断努力为乡镇财政建设和发展创造过许多辉煌业绩同时也培养了一支精干高效的干部队伍但是危机必然存在其背后一方面是由于乡镇财政在管理过程中的自身懈怠和养尊处优把服务职能变成了管理意识另一方面处于社会转型时期的服务对象不明确缺乏创新和合理定位也是产生危机的重要原因之一

危机一

随着国家对农村政策的一系列调整加强农业基础设施建设保护农用耕地减轻农民负担增加农民收入等等都为农村经济发展创造了前所未有的发展空间和宽松环境从不断壮大的国力和一系列政策调整上看逐步取消农村税收将成为不争的事实乡镇财政组织收入的职能将逐步成为历史

从中国几千年的文化淀积和政体框架上看依靠土地和农民取得收入维持政权开支从而推动社会进步已形成惯例而新中国五十多年来基层政权的巩固和农村事业的发展都不难看出也是这种惯例的延续客观地讲多予少取适当收取农业税通过与广大农民打交道，是乡镇财政宣传和贯彻国家政策的一个重要渠道同时也体现了国家与公民个人的权利与义务关系但不可否认的是乡镇财政在组织和参入这些农村政策的制定和执行上，由于操作的随意性和体制的不规范，以至引发了上世纪末不断上升的因为农民负担过重而发生的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访案件以至于国家不得不下重手从源头上消除这一矛盾。当然无论是从国家政权稳定出发亦或是缩小城乡差别缩小贫富悬殊这都是国情所需也是乡镇财政必须面对的现实。

危机二

从机构设置上看乡镇财政所从上到下虽然是单独列序的国家机关也是乡镇一级政府的重要职能部门但是在处理乡镇预算收支及资金调度上的权能有限农税机构和农税征管人员不具备独立的执收执法权农税征纳环境的营造往往与行政干预分不开这与依法征税建立法制社会的要求距离越来越大而预算的编制和执行又受国、地税机构跨行政区域设置及地方财力单薄转移支付力度不断加大等因素影响，成为只能在上级财政部门严格设定的框架内进行数字排序调控乡镇经济的能力有限

那么赋予乡镇财政机构一定的职权是否就能化解这些矛盾呢答案显然是否定的一方面受资金量的制约弱小的乡镇财力难以与庞大的基层事权相匹配保工资这一基本要件都必须靠上级转移支付予以弥补，而广大农村急待建设的基础设施所需庞大开支只能靠争取专款来逐步改善；另一方面与乡镇机构改革初衷和乡镇政府的权责配置以及与税费改革的要求不相匹配。

危机三

财政监督缺位随着市场地位的不断确立及所有制关系的不断调整游离于财政监控这外的资金总量不断增大审计机关检察机关公安机关及党内纪律检查机关不断关注和参入日益上升的经济案件的查处使财政监督的主体地位易位有些还受利益驱动超出职责范围而乐此不彼同时财政监督本身就是一个资金运作的过程控制由于缺乏有效的权责制约机制专款不能专用资金违规调度现象在乡镇成为共性应付上面瞒住下面内部调节财政包揽已成为财政自身监控失衡的普遍现象使财政处于两难境地。当然这与党政领导的个人作用分不开的其结果必然导致财政监督失去其应有的法律地位，国家宏观调控政策难以发挥其预期效果。

危机四

财政人员本身面临生存危机现行的财政干部是一个庞大的队伍在二十多年的乡镇财政运作过程中为乡镇经济和各项社会事业的发展作出过巨大贡献同时也造就了一大批业务型和管理型人才。但是，随着乡镇财政职能的转换乡镇财政人员自身优势和优越感将逐步丧失人员经费紧张，公用经费居高不下，致使有的乡镇财政所不得不借助市场，发展经济项目来维持正常开支。因此，降低财政性资金管理成本裁减人员不仅是乡镇财政自身要求同时也是变革时期社会各界普遍的心理要求。

按道理说经济越发展社会越进步服务地方经济和事业发展的乡镇财政部门的生存空间应该越来越大为什么在经济快速发展社会环境不断改善的今天财政生存仍然面临诸如上述甚至还有许多我们尚未觉察的更为严重的危机存在呢究其原因除了乡镇财政本身在履行职责的过程中有些缺位外最关键的还是社会变革时期财政职能的逐步转换带来的危机就象当年的军队建设一样随着信息化的不断发展超越时空概念的现代战争使人海战术已成为历史裁军已成为必然而随着社会经济发展处于转型时期的乡镇财政同样面临角色的转换的职能的重新定位所不同的是军人离开部队的不情愿是缘于崇高的职责和经过生死洗礼的情感而乡镇财政则面临的是机制的生存和人员出路的选择。

创新是形势所需变革是生存这路

随着经济的市场化和中国市场地位的确立各项改革的呼声一浪高过一浪并成为社会发展的潮流。而明显带有计划经济色彩运作模式的乡镇财政远远适应或服务不了农村经济经展的基本要求其职能发挥达不到体制设定的效果从而引起党政部门关注和社会各界在新形势下对乡镇财政存在的必要性争议，有的甚至主张取消乡镇财政与撤销乡镇七站八所合而论之。

笔者在从事多年的其层财政工作实践中认识到保障乡镇财政职能和对乡镇财政运作机制的反思同等重要以往的乡镇财政过多地强调组织收入预算调节和财政监督。事实上乡镇财政在套用上级财政运作模式的过程中受资金总量制约财政作用于乡镇经济的的效能和效率远没有达到预期过多地强调财政职能发挥往往容易造成财政与政府这间的矛盾冲突影响局部与全局的发展关系发展和稳定难以协调一致。

临渊羡鱼不如退而结网。走出乡镇财政面临的危机，必须实现以公共财政为基础由管理型变为服务型由服务乡镇行政事业单位转变为服务广大农村为主要内容的运作机制上的变革应当是乡镇财政走出危机的根本出路如果乡镇财政只是被动地适应现有经济发展形势让有限的乡镇财力继续承受巨额的资金管理成本而达不到财政作用于乡镇经济的的效果财政信用和财政的优势地位将逐步丧失人力资源浪费而最终成为社会包袱。

四条思路谋划出路

一、将工作思路由管理型向服务型转变，从量的管理转向过程控制。一是将现行的指标管理、预算外资金管理，会计集中核算、专款管理、转移支付等管理活动延伸为过程服务，财政活动贯穿于资金流程始终，所有财政性资金从财政出发，最终归结于财政，以体现预算效果。二是创新公开透明的预决算机制，改变过去的只将预算内资金向人大报告为预算内外、专款资金的项目及执行效果分项目使用情况向人大报告，并向社会公开，使约束机制与社会监督相结合。

二、将服务对象由行政事业单位转向以服务农业农村为中心。现行经济条件下，工资性财政逐步得到缓解，随着国家政策的调整今后甚至较长一个时期，农村基础投入将不断加大，农业和农村将是今后财政服务的主战场，谋求新的理财机制将是一个新的课题。首先要有一个持续发展的观念，要建立起一整套农村发展网络规划和投入机制，长期规划，分布实施。在基础设施投入上要重点探索解决制约农业生产的产业项目。在增加农业收入上，要以市场为导向，引导以生态农业和效益农业为主的农业产业化建设；其次，在项目管理上，实行招投标和项目经理制，减少行随意性，以确保投入资金完整，投入效果到位。在发展农村经济，增加农民收入上，乡镇财政要在补助政策和激励机制上做文章，使有限的财政性资金发挥引导和调节作用。

三、乡镇财政运作机制的变革必须纳入整个财政改革的大框架之中，并与建立公共财政相配套。农村生存环境的改善是一个大课题，其基础设施的投入力度和规模远远落后于城市，即便是政府部门在不断地致力于农村集镇化，改善服务功能，使农村人口向集镇集中，以提高有限资金投入的社会效益，但是受就业渠道和土地制约，短期内还很难收到预期效果。依靠财政投入，致力于农村公共设施建设，应当是今后相当长一个时期乡镇财政的努力方向；同时，借助工业思路谋划农业发展的路子，制定优惠政策，使具有一定优势的农产品加工企业在农村建立原材料基地，从而推动农村基础设施建设，减轻财政压力；探索已萌芽的依靠社会组织和具有资金优势的业界人士对农村的自主扶贫意向与乡镇总体规划相结合，使财政和社会携手关注农村。

四、尽快推行已出台的事业单位人事制度改革，并延伸到乡镇，变因人设事为设岗定人，借鉴已有的成功经验，通过一定的方式，将“单位人”变成“社会人”以公平和效率为前提，促进人员的合理流动。

客观地讲，现行的乡镇财政承载的社会责任巨大，谋求机制上的创新并不间意味着它失去了社会所需的存在基础，它需要的是经济发展和社会变革过程中所承担的社会责任的不断反思和重新定位，这对建立法制政府进程和构建新的农村经济秩序，推动农村经济发展，以期形成法制社会公民所需的社会基础，至关重要。