乡镇财政现状的思考

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乡镇财政是我国财政体系中的基础环节，从年代中期建立以来，获得了迅速发展，已成为不可替代的一级财政，随着分税制财政体制改革，县乡财政体制的进一步深化，公务员之家，全国公务员公同的天地极大地激发了乡镇政府当家理财的积极性，促进了乡镇财政的快速发展。但是，随着时间的推移，乡镇财政改革相对滞后，潜伏于乡镇特别是一些经济不发达地方财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来，乡镇财政困难加重，制约了乡镇财政职能作用的正常发挥。认真研究和解决乡镇财政问题，已成为当前财政经济工作的一项紧迫任务。

一、乡镇财政存在的主要问题

、灶内财力紧张。突出表现为乡镇财政预算内收支难以为继，不得不从其他渠道筹措资金。××年××县××镇的预算内财力仅为×××万元，而预算内支出却高达×××万元，支出缺口××万元。从××年到××年，该县乡镇财政调入预算外资金高达×××万元。预算内财力不足的矛盾非常突出。

⒉拖欠工资严重。乡镇财政无力发工资，实际上包含两个方面：其一，无力兑现增资政策。比如，××年，××镇财政执行中央号文件调整收入分配政策，增加机关事业单位职工工资时，因无财力，只给职工兑现了中央补助的那一部分，而由地方财政给的那部分均未兑现。其二，即使按目前乡镇自己预算安排的人员经费，也不能按时足额发放。××镇到××年月份拖欠职工工资高达××万元。

⒊经费严重匮乏。乡镇人员工资支出占乡镇财政支出相当大的比重，有的甚至高达以上，属于不折不扣的“吃饭财政”，办公、事业经费明显不足。乡镇行政事业单位大多依靠收费、罚款等来解决问题。至于教育、卫生等事业发展经费，则是能拖就拖，拖不过去就通过集资、借贷来救急。

⒋政府债台高筑。××镇截止到××年底，负债总额达到×××万元，比该镇××年度财政一般预算收入还多出近一倍。问题还在于，乡镇政府的借款要么用于发工资，要么用于“普九”等升级达标消费性支出，要么用来兴办乡镇企业，但由于乡镇企业成活率低，乡镇政府的借款行为基本不能提高其未来的收入能力。

在市场经济条件下，乡镇财政是乡镇一级政府，行政和发展事业的物质基础，乡镇财政一旦发生问题，其引发的后果将是十分严重的。因为，乡镇政府财政紧张，难以满足基本需要，便会引发各种“搭车收费”和乱收费，如治安部门向当事人收取“办案经费”，结婚登记收取的“登记费”等等。这不仅会扰乱正常的社会分配秩序，加重企业和农民的负担，而且会降低公共服务的质量和效率，危及乡镇政权的稳定。

二、乡镇财政困难形成的原因

乡镇财政困难是多方面因素促成的，经济基础薄弱、财源匮乏是最根本原因，财政、财务管理混乱等人为因素所起的负面影响也不容忽视。具体分析，有以下几点：

⒈体制不够完善，制约乡镇财政的发展。县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定时，不注重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财力的集中，这既不符合分税制财政体制改革的要求，又不利于调动乡镇培植财源发展经济的积极性。使乡镇财政缺乏可靠的财源基础，现行财政体制也内容显示出，财权与事权不尽统一，责、权、利没有很好的结合。

⒉经济发展水平低。经济落后，财源不旺，是乡镇财政困难的基本原因。目前乡镇经济普遍发展较慢，表现有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。多数乡镇只有一、两家砖瓦厂或榨油厂，个体私营经济既少且小又散。反映在财政收入上，就是这些乡镇的农业税、农林特产税占财政总收入的比重达，有的甚至达。

由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。

⒊财政供养人口膨胀。目前乡镇财政供养人员过多、增长过快的矛盾也越突出，有的乡镇财政供养人员增长明显快于财政收入增长，财政增收部分基本上被新增人员吃掉了。

⒋预算管理松懈。乡镇财政普遍存在这样一种矛盾现象：一方面因经济落后，组织收入十分困难，收支矛盾比较尖锐；另一方面预算管理松弛，乱花钱、挥霍浪费严重。比如，一些乡镇，在年终间发放名目繁多的奖金、补贴，如精神文明奖、爱国卫生奖、综合治理奖等等，多者人均高达××××—××××元。有的乡镇尽管工资都发不出去，但每年的吃喝招待却要花掉××—××万元，有的高达××多万元。之所以出现这种情况，主要是因为没有建立起有效的监督制约机制，个别乡镇负责人“以权代法”，随意更改、调整预算的现象非常突出，预算难以发挥应有的制约作用。

⒌预算外资金得不到有效管理，乡镇财政职能弱化。根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和《四川省预算外资金管理条例》的要求和规定，乡镇财政具有管理预算内、外资金的职责，但目前大部分乡镇财政预算外资金由农经站或其他部门管理。而且相当部分资金由县级主管部门集中安排，不仅剥夺了乡镇财政预算外资金使用的自主权，也违背了政策、法律的规定。乡镇财政的调节、调控、监督职能很难得到正常发挥。

⒍“政绩工程”和升级达标项目过多过滥。目前我国乡镇政府每一届的任期较短，一般只有三年。许多乡镇领导班子为在任期内建几个“出彩”的项目，总是千方百计上一些“政绩工程”，到头来不是因为项目选择不当打了“水漂”，就是由于管理不善交了“学费”，使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。

另外，名目繁多的“升级达标”活动使本已困难的乡镇财政雪上加霜。应该讲，适度搞一些达示升级活动，的确能够直到促进乡镇重点事业发展的作用。但如果“标准”定得过高，超过了乡镇财政的承受能力，强制搞“一刀切”，就会给乡镇造成很大压力，为了完成任务，许多乡镇被迫集资、募捐甚至借贷，给财政的正常运行埋下很大隐患。

三、乡镇财政建设的基本途径

尽管造成乡镇财政困难的原因错综复杂，但可供选择的对策措施也很多。从长远来看，最根本的是要积极发展经济，壮大乡镇财政实力。近期，则要本着“内部挖潜为主、上级帮助为辅”的原则，深化改革，加强管理，努力解决好乡镇政府最基本的财力需要。

⒈完善适应分税制的乡镇财政体制。完善县对乡镇的财政体制，必须坚持“三个有利于”的原则，即：事权与财权相结合，有利于充分发挥乡镇财政职能作用；县、乡利益兼顾，有利于调动各级理财的积极性；规范运行，有利于实际操作。在这三个原则下，合理划分收支范围，科学确定收支基数，建立起适应分税制的乡镇财政体制。乡镇财政体制一经确定，至少应保持年以上的稳定期，与一届政府的任期相衔接，不可频繁变动。在保持相对稳定、切实可行的财政体制基础上，逐步建立起对乡镇的规范的转移支付制度，就会有效地巩固乡镇财政的实体地位。

⒉加强乡镇财源建设，促进乡镇经济增长。乡镇财源建设主要应立足农业，因地制宜，以市场为导向，以效益为中心，优化农村产品、产业结构，促进农村经济增长方式的转变，培植效益型乡镇财源。一是着力调整产业结构，大力发展农业，逐步改变粮经比例，提高多种经营收益在整个农业收益中的比重。二是加大农村所有制结构调整力度，搞活个体私营经济。三是发挥本地资源优势，努力抓好乡镇企业的发展。四是结合农村社会化服务体系建设，大力发展农村第三产业，促进农村产品的商品化，提高农业对财政的贡献率。

⒊加强预算管理，强化预算约束。解决乡镇预算约束软化、支出随意问题，必须建立起有效的监督制约机制。实践证明，在目前情况下，依靠乡镇同级甚至下级的力量来实现这种约束是不现实的，必须强化县级财政对乡镇财政的监督。推行一方面乡镇预算仍然由乡镇财政编制，乡镇人代会审议批准，上级政府部门不予于预，以体现“乡事乡办，乡财乡理”的原则；另一方面乡镇预算经乡镇人大批准后，交付县级财政部门主管，由其对乡镇财政的预算执行进行把关。这样做，目的是要在乡镇财政的预算执行环节加一个“阀门”，促进乡镇政府依法理财，减少人为的理财失误和短期行为。与此相配套，上级财政主管部门要加强对乡镇财政人员的辅导和培训，帮助他们搞好收支测算，提高预算的编制质量和可操作性。对乡镇主要领导人要实行离任审计，严禁乡镇政府或财政部门盲目举债和为他人担保。

⒋试行“零户统管”，强化乡镇财务管理。乡镇在保持各行政事业单位财务自主权不变的前提下，由总预算会计对各单位会计事务实行集中统一管理。各单位只设出纳人员，不再单独设置会计人员。同时，将现代化的计算机技术应用于帐务管理中，通过计算机对各单位的人员情况、工资数额、各种帐务以及报表进行管理，使财务管理工作更加规范化、制度化，更能及时、准确地反映财务收支情况，这样一来，就将各单位的收支行为直接置于财政部门的审查和监督之下，切实起到维护财经纪律和财经秩序的作用。

⒌加强预算外资金管理，提高乡镇财政的保障水平。目前大部分乡镇的预算外资金收入规模一般都高于预算内收入规模，这种“内紧外松”的现象是极不合理的，不仅严重影响了乡镇财力的合理配置，而且导致了预算内工资难以保障、预算外却在发奖金、补贴的奇怪现象。因此，首先完善管理机制，实行预算内、外资金综合预算。年初对各单位制定出预算外收支计划，与预算内收支计划合并下达，通过预算手段约束预算外资金收支行为，逐步达到健全机制，理顺渠道，规范管理，强化职能的目的。其次，抓好其他资金的管理。如：学校的代管资金，对这些资金实行财政专户储存，并规范单位的收支帐户，每个单位只允许开设一个支出帐户乡镇财政在划拨单位预算内、外款时均划拨到同一个支出帐户上。

⒍实行精兵简政，减少财政供养人口。一是要尽快实行“控制增量，内部调剂”制度，加强乡镇财政供养人员的源头控制。除国家政策硬性规定的必须接受人员外，其余人员暂停接受。如果某单位急需人员，可以在现有财政供养人员中进行内部调剂。大、中专院校毕业生，按照市场经济原则，实行自主择业。二是要合并乡镇机构，清理临时和超编人员。乡镇政府机构的设立，应根据市场经济条件下转变政府职能的需要和当地社会经济发展的实际，按照精简、效能的原则确定，不必强求上下对口。对于职能相近的部门可以进行合并。如农经站与农技站。而对计划经济时期成立的一些事业机构，如农机站、卫生院等，应随着市场经济的发展，尽快将其推向市场。同时，要彻底清退编外人员和临时工作人员，进一步挖掘节支潜力。三是要调整乡镇布局，扩大单个乡镇规模，以减少乡镇行政管理人员，降低公共支出成本，乡镇规模也不是越大越有效益，关键是要“适当”，以有利于促进当地社会经济发展为原则。

⒎加大转移支付力度，确保乡镇基本财政能力。解决乡镇财政问题，首先需要乡镇一级眼睛向内，增收节支、自力更生。但是，我们也应该看到，由于这些乡镇经济发展十分落后，单纯依靠自身力量很难走出困境，外部的扶持和帮助是必要的。要在进一步完善县乡财政体制的基础上，加大县对乡的转移支付力度，使每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。

⒏清理整顿上级部门的各种指令性支出。上级政府的达标升级活动和各种最低支出标准规定，实质上是对乡镇政府财政自主权的干预，是不符合“权、责、利相统一”的分税制基本精神的。上级部门应该尽量减少类似的行政指令，对现行的不合理的达标升级活动和最低支出规定，要坚决予以取缔；确需保留的，也要充分考虑乡镇实际及财政能力，进一步修改完善，避免“一刀切”。