城乡户籍制度改革思路

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户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段，但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。新中国成立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得政府突然面临一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题，否则难有实质性推进。户籍制度的关键是限制农村人口进城户籍制度古已有之。新中国户籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的二、三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。改革开放以后直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等。2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件，其中明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受到越来越大的冲击，但总体框架尚未得到根本的改变。现行户籍制度的逻辑起点是计划经济由于新政权在社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常委委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，罗瑞卿部长讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”1、当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域，按所属层次，按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看问题，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。2、新中国计划经济体制的确立，公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化。其直接的反映就是市场供给与就业。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。当时出现城市粮食供给的紧张，恰恰是在国民经济全面恢复，粮食连年大幅增产的背景下发生的。其根本原因是由于市场的供给结构发生了重大变化。中国传统农业社会的粮食市场存在这样的现象：粮食生产总量不足，不一定意味着市镇粮食市场的供给不足，同样，粮食生产的总量充足，也不一定意味着市镇粮食市场的供给充足。在中国传统的市场经济背景下，城市的粮食供给一般都比较宽松，价格偏低。其主要原因是农村的地租总量较高，大量农民在粮食收获季节有被迫集中出手变现的现象。新中国成立后，城市粮食的供给大致是四成靠征，六成靠购。尽管地租的很大一部分转为农业税，但其中原来可以稳定超量进入市场的数量流失掉了。由于粮食生产的总量毕竟不足，这就导致城市粮食市场发生供给短缺。可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。从就业的角度看，大量农村人口突然涌向城市，其基本原因不会是造成的。恰恰相反，还会吸收相当一部分农村人口进入农业生产。城市的工业化也不是原因，因为当时城市的失业人口有400万之多，同时国家大力推行“三个人的饭五个人吃”的就业政策。这里的根本原因在于：传统的以集镇为核心的农村大量非农小私有经济，迅速萎缩以后，特别是1956年大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割、区域户籍迁移设限政策的出台。正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割，区域分割，行业分割，核算单位分割的多元公有制体系，即多元社会保障体系。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。实现城市社保制度的国民待遇全国统一我国目前存在的城乡户籍制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。这一制度被普遍批评为是一种城市对农村居民的歧视性制度。也有舆论认为，这事实上是在一个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国民待遇标准。多年来要求改革这一不合理制度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有所推进，但进展并不理想，和改革开放27年整整一代人的时间相比，事实上这方面进展十分缓慢。计划经济时期，形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级；分为全民所有制和集体所有制；其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。这样的核算单位，当时在我国农村大约有400多万个，其中有少部分是生产大队核算，所以也可以说在农村存在400多万个不同福利水平的经济实体。改革开放之后，市场经济引入，多种所有制经济纷纷出现，社会保障的方式与核算主体更加多样和复杂，要求平等国民待遇的呼声越来越高，对过去的差别社会保障和差别社会公共资源享用的体制造成了重大冲击。农村的情况发生了很大变化，一是出现了一批福利水平超过城市的集体经济主体，二是城市经济的迅速扩张，出现了“城中村”问题，出现了周边地区土地大幅增值的问题。原来农村的“土地福利”，已经异化为“地产资本”。在这些地区，户籍改革的难题恰恰不是“农民变市民”，而是农民普遍不愿意把户籍转向城市，已经转出去的，纷纷要求重新转回农村户口。农村高福利的集体经济单位，以“村规民约”的方式，把户口进村的门槛大幅度提高。户籍在这些地区已经异化成了“股民凭证”。其内在逻辑与计划经济时期的国家行为基本一致，地方政府称之为“逆城市化现象”。另一方面，从各地贫穷偏远地方来城市打工的广大农民朋友，恰恰是希望能够在城市落户，成为当地的市民，但地方政府对他们在户籍上一般并不放开。城市户口对外来人口敞开的对象，倒是社会上拥有较高资产的有产阶层。他们瞄准的是城市，特别是大城市高含金量的公共资源，比如教育资源，医疗资源，等等。但这样“嫌贫爱富”的户籍制度，把人权当做商品，把国民待遇的一致性推向市场的做法，显然是有悖于我国执政党的基本纲领。老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度问题又出现了。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度，不是覆盖全体国民的，不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。对户籍制度问题的评估和建议新中国成立以后，在计划经济时期，我们在户籍制度上确实出了问题，但如果说当时是政府决策人设计了一种城市对农村歧视的等级政策，恐怕这就把问题大大简单化了。客观地讲，当时决策人在经济模式选择起点上的错误，在逻辑上导致了以后户籍制度必然的选择。也可以说，当计划经济模式在运行上，不得不让居民付出部分合法权益的时候，政府选择了削减“国民权益”的政策。那个时期，在户籍问题上绝不仅仅是农村居民的合法权益受到侵害，同样，城市居民在居住、迁移、家庭团聚，等方面的合法权益也受到了侵害。这种结果并不是决策层的主观故意，而是经济模式选择上的错误。改革开放以后，我们引进了市场经济的运行机制，原有计划经济体制时期所形成的多元公有制下的差别社会保障和差别社会公共资源享用权，一下子成了可以买卖的“商品”，于是户口买卖成了城市经营的一大手段。如某城市在近两三年，仅卖户口就引进了几百亿元的资金。相当多的城市入市户口明码标价均以政府正式文件的形式出台，这与计划经济时期的城乡户籍分割制度有本质的区别。因为这是以准法规的形式在进入城市的权力面前不平等，按财产拥有的多少把大多数低收入的老百姓与少数富人区分开。这种准法规是主观故意，可以说是落入了“等级歧视”加“阶级歧视”的双陷阱。这不同于计划经济模式自身逻辑运行的客观结果，虽然构成对公民合法权益的侵害，但决策人并不是一种主观故意。不过这前后两个时期，在户籍制度上两次掉入陷阱，改革之后长达27年却没有找到户籍制度改革的明确路线，这到是需要我们认真进行反思的重大问题。作者对这一问题的几点政策性建议：1、户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手。放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。过去是职工所在单位负责，现在是地方政府负责，而且仅限于缴纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这并解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，而只是户口名称上的变化而已。其结果会在居民面前形成新的国民待遇不平等，甚至是更加有利于对农民财产的平调和侵害。因此第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。建议对社保、业保、低保三项，制定全国统一的低标准支付标准。地区差，纳入商业保险和社会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人帐户，建议与商业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单独制定保障的政策。2、户籍制度的改革在步奏上应采取先城后乡的办法。改革户籍制度事实上很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然以不断地加大减轻农民负担的力度，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设，等等为上策。然后再逐步与城市的社保标准与规范对接。3、城市郊区可考虑为农民工建立在城市定居的过渡“平台”。农民进城务工，如果没有当地的户口，这在社保及相关福利上很难操作。但在城市定居的费用，特别是居住的费用很高，举家迁移和半举家迁移都很难。建议在大中城市的郊区，以村委会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台”。这样也可以给当地政府一个统筹解决流动人口问题的缓冲余地。4、建议允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地，均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。建议对这方面的相关政策大幅度放宽。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”（承包权出售）后“入户”（申领城市户口），还是后卖地先入住（进城打工暂住），均由农民自主决定。但从长远来看，农民已经申领了当地的城市户口，仍然可以不放弃土地承包权的政策主张，恐怕会给城市的社会保障制度带来很大的实施难题，似不宜采纳。5、农民进城申领了当地户口，（不包含尚未注销农村户口，只领有城市暂住证的流动人口）城市社保的相关规定即自动生效。比如，劳动力按其年龄，60岁以上即可领取养老金，与当地居民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄，视同已经缴纳了社保基金。同样，尚未到达退休年龄的劳动力，从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限，直追溯到18岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当参照此办法制定。