户籍制度改革重在剥离户籍背后的特权

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户籍制度改革重在剥离户籍背后的特权

户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。世界上许多国家都实行户籍管理制度，并非中国独此一家，只不过称呼不同、具体的管理手段有所差异。

中国现行的户籍管理制度即城乡二元建构户口制度始于新中国初期，期间也几经变迁。这种制度在当时顺应了国家对劳动力、消费品等实行计划分配和严格控制城镇人口增长的需要，在促进城乡经济和社会发展，保障公民的合法权益以及维护社会秩序稳定方面发挥了积极作用。

但在大力发展社会主义市场经济，构件建和谐社会的今天，这种制度日益显现了它的弊端。严格划分农与非农、城镇与城市，实行城乡分割的户籍管理二元结构，造成了同一国公民在事实上的不平等，阻碍了作为最重要、[本文转载自最有活力生产要素的人的自由流动，阻碍了市场对资源的有效配置，不利于现代国家公民权利的实现，不利于城市化建设和农村产业规模化经营的发展，不符合“以人为本”的新一代领导集体的执政理念，为越来越多的人民群众所诟病，改革势在必然。

所幸的是，国家已意识到了这一突出问题，正着手进行户籍制度改革，不少省份已先行一步，力图打破城乡二元社会结构，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。

但是要改革，就要首先了解症结所在，最大问题在哪里。当前的户籍管理制度之所以要改，并非户籍本身有多大问题，而是在于户籍背后、附着在户口本之上的那些衍生物、那些特权。同样实行户籍登记管理的其他国家为何没有如此严重的负面效应，就在于他们没有往户口上附加特权。明白了这一点，就明白目前科学推进户籍制度改革的关键，在于把长期受户籍制度保护的就业、住房、教育、社会保障等各种制度从户籍中剥离出来，还户籍制度本身应有的面目。

鉴此，个人认为户籍制度改革中要做以下一些工作：

一、应该择机修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。82''''宪法虽然被称为是我国建国以来“最好”的宪法，但由于当时处于计划经济体制的宏观环境下，公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在，应该对宪法进行修改，重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时，加快立法进程，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《户籍法》（或称《户籍登记法》），废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规，该条例不仅限制了公民的人身迁徙自由而且由此衍生了诸如受教育、就业、社会保障、政治权利等方面的不公平，违背宪法宣扬的“公民在法律面前一律平等”法则，造成人生而不平等、人生而不自由的事实。户籍管理将按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立全国城乡统一的居民户口登记制度。修改《选举法》中农村和城市按不同人口比例选举代表的规定。这些都是我国加入两个国际人权公约后所要履行的义务。取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定，我们的大城市其实并不“大”，回到十五届五中全会主张大中小城市和小城镇协调发展的正确轨道上来，在发展中解决“城市病”。

二、在《户籍法》中确立以实际工作和生活是否需要为条件的准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式，以登记制取代审批制。在哪里居住，就可以在哪里登记户口。如泰国的事后迁移政策，对符合居住条件、遵守当地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可为其办理“户籍登记”，承认其居住地户籍。泰国的“户籍”管理采用的市场经济原则和条件法定原则，它的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、当地税赋负担等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住，这种方法往往较行政手段更有效。现在学者官员普遍主张以是否有合法固定的住所（注：指拥有产权的房子）、是否有稳定的职业和生活来源作为落户的条件，这又是在制造一次不平等的事实，禁锢了人的自由流入和流出，不利于地区间的均衡发展，最终也只能是一场有钱人的游戏。我们应该看到社会自由职业者的存在、大量需要在本地工作和生活又无钱购房的公民的存在、有钱购房却不实际居住的公民的存在，如果照此执行户籍登记，更易出现人户分离，有人无户口，有户口无人的情况，不登记不等于迁徙事实的不存在，只能使人口的统计和管理信息以及城市规划等部门的管理信息失真，从而使决策的科学性大打折扣。只要公民能找到正常住所（包括购房和租房）、能养活自己、能遵守当地制度、能按时交纳当地税赋就能在居住地登记户籍。

三、彻底实行户籍与社会福利待遇脱钩的政策原则。在《户籍法》中应开宗明义地表明其全部功能在于：一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动，如参与当地的选举；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件，恢复户籍的本来面目和社会功能。凡是与户籍挂钩的就业、教育、住房、计划生育和社会保障等均应完全脱钩，有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止或修订。目前在建立完善社会福利制度时，往往强化与户籍制度的关系，这种发展方向是十分令人忧虑的，将为已经开启的户籍制度改革增加难度。我们改革的方向应该是逐步降低地方政府对资源的垄断支配程度，提高社会生活的市场化、货币化程度，进一步扩大实行福利保障付费享受制度，最终将户籍尤其是城市户口的含金量降为零，恢复户籍的本来面目，消除任何人对户籍的非理性眷恋，利于人口在全国范围内能合理有序地流动起来。

四、进行相应的配套改革。户籍制度改革是一项涉及面很广的社会系统工程，它涉及行政机构的应对变革、既得利益群体的利益缩水、生产与分配的重大调整、社会保障体制的重新构建等等，必然会有重重阻力，但改革户籍实是大势所趋，因而必须进行相应的配套改革来减少阻力，推进户籍制度改革。首先，它是一项系统工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一个更具权威的、能跨部际协调、得到充分授权的机构来统领这项工作。其次，开征如日本住民税类似的税种，但凡户籍迁到居住所在地，就要向居住地政府依法交纳该税种，当然也就可以享受居住地的福利待遇，如教育、环卫保洁、当地医疗补贴、失业时的最低生活保障金等等，这部分的税收全部用于当地政府发展公共基础设施建设和充实失业基金；不交该税种不享受当地福利待遇，需要额外购买；城乡、大中小城市间的该税种税额要有差异性。再次，废除以户籍为依据的城镇就业制度，建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。机关、企事业单位录用人员，必须面向全体公民，建立公开、公平、公正的考试录用制度，保障全体公民就业地选择自由。第四，每个公民配发一个以身份证为基础的全国通用的社会保险号，将自己在各地就业时缴纳的个人保险金和单位缴纳的一部分存入个人帐户，其余缴存国家设立的保险基金库，作统筹安排；用法律的形式确定依法缴纳保险金是公民和用人单位的义务。第五，农村的土地资源应实行合理流动，对现行农村土地家庭联产承包责任制实行改革。允许农民以土地作为财产进行抵押、入股、转让、租赁等，实现土地的规模化经营，解放一部分农民向城市合理流动，加快城市化进程。国际经验表明，当城市化水平达到70%时，城乡差别才能消除。我国城市化水平仅为30.4%,相差甚远。我国的二元户籍制度和与之适应的土地制度等一系列限制农民的政策，加剧了城乡矛盾，扩大了城乡差别，是导致城市化滞后的一个关键性因素。