“效能革命”不能仅仅依靠“惩治庸官”

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一个著名的捷克作家在他的小说里提到过一个概念，叫做“响词”，凡是那些喊起来很响亮、有号召力、政治上又绝对正确的短语，都可以纳入这个“响词”的词典里，比方说，最近我们经常听到的“效能革命”，就是比较典型的例子。效能革命的目的是什么呢？是提高政府机关的工作效率，它对应的另一个响词是“惩治庸官”。不难理解，如果各级机关里充斥着庸官和庸才，自然就会导致政令不畅、办事拖拉，老百姓当然就会感到不满意，因此，呼吁“效能革命”和“惩治庸官”是建设服务型政府的必然要求，政治上是完全正确的。

说到政府效能低下的问题，有一个现成的事例，海南省省长卫留成在近日开会时发了火，原因是一份“表扬六名援藏干部的文件”在机关里旅行了两年半的时间，才递到了他的手里。说实话，如果这个事例不是出自省长之口、最后又由海南省委机关报刊登出来，人们是不敢置信的，因为它比较夸张，带有明显的“段子”色彩。然而，这种不可思议的事情恰恰是我们面临的现实，并且很难把它归结为偶然和极端的个案，它反映出我们政府里的确存在着一种正如卫省长所说的“机关病”。这种病的典型症结是眼中只有自我利益和本位利益，罔顾人民群众的利益和全局，最终导致推诿拖拉、敷衍塞责、执行不力、效能低下。在这种缺乏责任感的“病人”的手里，一份公文旅行两年，也实在不是什么奇怪的事。

推行“效能革命”以来，各地频频告捷，比如，浙江省在10个月的时间里已经惩治了2390名庸官，仅仅温州市就有400多名庸官栽了跟斗，广东省也在一年时间里处理了6000名庸官，这些数字无疑是相当惊人的！按道理讲，设置了禁区和高压线，又惩治了这么多的庸官，政府的行政效率就应该大幅度提高了吧？政风也应该焕然一新了吧？然而，事情未必就这么简单。

首先，庸官是一个模糊的、不尽科学的概念。比如说，一个老老实实坐机关、严格按照章程办事的公务员，他接待群众的时候谦和有礼，但做起事来又缺乏激情与活力，这样的公务员算不算庸官呢？如果这类庸官也要受到惩处，公务员们想必不知道如何才能在机关里呆下去。但事实是，政府效率低下并不是由少数特别怠惰的官员造成的，恰恰是多数这类老实的、守规矩的、缺乏创造性和主动性的公务员共同营造的行政氛围。惩治庸官固然能把少数极端怠惰者扫地出门，但未必能让多数平庸者积极起来。

说到这里又想起了一则新闻，说的是呼和浩特市赛罕区有一条小巷子，里面有30多家无照歌厅，半年前，政府有关部门曾联合下文且联合执法，要求依法限期取缔，但半年过去之后，这些歌厅依然故我、照旧营业和照旧扰民。在接受采访时，该区文化、公安和工商部门都有一套说法，总之是让这些歌厅关门“不现实”，那么，这是否意味着政府在面对此类问题时是软弱无能的呢？显然不是。如果按照“效能革命”的逻辑，把办事不力的几个部门领导撤职处理，会不会就能彻底拿下歌厅一条街了？好像也不是那么容易。按照目前的管理模式，对歌厅这样的娱乐产业，政府是实行联合管理和多头执法的，文化、公安和工商都有责任去管，但哪家单位也无权或无力单独作出取缔的行政决定，于是就形成了越治越乱的怪圈，显现为典型的效能低下局面。这个问题的形成，并非缘于庸官太多，而是机制陈旧、机构重叠、职能交叉所导致的。

在笔者看来，要想实施真正的效能革命，不应该只着眼于处理几个庸官，而是要改革“孕育”庸官的行政体制，塑造全新的行政人格，为高效政府打造有力的文化支撑。威权政府的基本模式是“命令—服从”结构，下级对上级负责，一级对一级负责，政令和公文的旅行是程序化的，在这种严密的程序中，普通官员的能动性不可能决定事件的进程，相反，官员很容易就被平庸化了。与此同时，臃肿的行政设置让行政权力极度分散，每个部门在面对现实问题时往往感到乏力，只能等待“综合治理”、“联合执法”乃至“省长办公”。如果这些体制性的问题不能解决，很难想象几个“能官”就能把政府的行政效率托举起来。

惩治庸官的积极意义是没有疑问的，但把目光专注于对庸官的拷问上，并不见得就能打造责任政府，行政效能低下的问题需要通过全盘考虑才能得到根本性的解决。