落后地区基层法院司法能力建设的基础性障碍

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法官队伍断层：落后地区基层法院司法能力建设的基础性障碍

——以落后地区某基层法院现状为例证公务员之家版权所有，全国公务员共同的天地!

增强司法能力是最近一段时期来司法实务界颇为流行的话语，理论界和实务界对中国法官应具备怎样司法能力进行了广泛和卓有成效的探讨，概括起来为：认定（发现）事实的能力；适用法律的能力；庭审驾驭能力；裁判文书制作能力；总结与发现司法规律（经验）的能力等。遗憾的是对制约法官能力发挥的障碍性因素的分析较少，一些普遍存在于司法实务界，特别是落后地区司法实务界的障碍性因素不消除，司法能力建设可能只能成为一句时髦性的口号，提高司法水平的追求，只能是一种空想。

俗话说，基础不牢，地动山摇，司法能力建设的落脚点归根到底是对从事司法实践的人（法官）的能力的提高，而落后地区基层法院队伍断层现象的日趋严重，严重制约着司法能力的建设和提高。本调查正是试图以某一基层法院为剖析例证，切取基层法院队伍断层这一突出性问题的小角度，探析对司法能力建设的影响，并探求解决之策，请教于同行。

被调查基层法院的背景材料

县情：国家级贫困县，人口95万，面积4948平方公里，对外仅207国道（三级公路）连接外地；年可预算财力3、5亿，其中国家财政转移支付和政策性补贴2、2亿，县可预算财力1、1亿；全县吃财政饭人口2、5万人。

院情：人员及学历。计划编制人数120人，实际在编在岗人数105人，空编人数15人，离退休人员人，具有法官资格人员87人（附表一、表二）；审判业务。年收案3500余件，依据《诉讼收费办法》规定标准收取诉讼为120余万；经费保障。县财政对法院实行支出综合性预算为541万元，财政下拨基本工资219万元，公业务费和政策性开口费用由法院所收诉讼弥补，法院每要收取322、7万诉讼费才能确保正常运转

被调查某基层法院人员结构一览表（表一）

法官总人数

法官年龄层次结构

50以上年龄段

50—40年龄段

40—30年龄段

30以下年龄段

87人

26人

34人

24人

3人

被调查法院法官学历一览表（表二）

原始学历一览表

提高学历获得途径一览表

基础

学历

现有学历

硕士

本科

法律

本科

专科

法律专科

法律硕士

2

带薪培训

2

法律本科

2

25

函授

2

非法律本科

3

自学

25

3

11

法律专科

6

47

电大

32

非法律专科

26

8

业大

中专或高中

53

2

培训

1

合计

87

87

合计

2

3

25

3

43

一、落后地区基层法院队伍断层的具体表现

队伍呈老龄化，结构上断档一支队伍结构都应该是一种梯次结构，也即过去流行的“老中青三结合”，才能保障队伍的自然有序更替。上表所示，该基层法院年龄结构极端不合理，50岁以上法官知总人数的26%，而30岁年龄以下法官只占8%，退休或一旦有政策性的离岗休息政策，50岁以上法官退休或离岗，就无法保证该法官队伍的正常补充，审判资源的合理配置会受到影响，从而影响正常的审判工作。

后续力量进人难，补充上断源或许有人不同意上述结论：理论上的推论是可以通过正常渠道作补充的。但这种通常性的推论在落后地区基层法院是行不通的。被调查的该基层法院，从2001年起就空编15人，通过三条正常渠道进人，即从大专院校分配方式；从其他单位选调方式；从通过全国司法考试的人员中择录。法律大专院校生毕业没有愿意到落后地区法院工作的，嫌没有发展前途，特别是没有经济利益享头；欺单位选调方式，只能确保其一般工作人员身份，不能晋级为法官，没有吸引力；从通过司法考试的人员中招录，一是落后地区尽管放宽了司法考试的通过条件，但（请登陆政法秘书网）每通过的人数极少，被调查法院所在县，每年通过司法考试的人数一般在4—5人，并且在司法系统具有司法审判或检察员资格的占了50%左右比例。二是从事律师行业工作风险小，收入高，仅必调查法院所在县，法官和律师年收入差额至少在3—5万元之间，因此，该法院分别在2003和2004年连续两年通过人事部门上报向社会择录法官名额4名，两年没有人报名，指标被废弃。5年来倒是通过非正常渠道（仅指法院招人）进了3名很难成为法官的工作人员：1名子弟、2名军转干部。

学历结构芜杂专业性偏弱从表二中得知，在现有的87名法官中，基础学历为中专和高中以下文化程度的53人，占总数60%；非法律专科的26人，占总人数的30%；法律专科6人，占总人数的6%；法律本科仅2人，仅占总数的2、2%。基础学历结构中，最大特点也是最大缺陷是学历的专业性程度极低，是一支法律“杂牌军”，后来虽然通过培训提高了学历，改善了学历结构，但不容讳言，培训学历的含会量低，水份高。令人困惑的是，近3年来，除2名带薪学习取得硕士学历，1名法官在北京法官学校自费培训而学历有所变化外，学历结构竟然没有变化，知识更新处于停滞状态。一支文化程度如此状况的法官队伍，由于其知识层次、知识功底、知识结构及法官对于自身的职业认知水平的局限性，要想在短期之内将司法能力提高到一个新水平，简直是在空中建楼阁。

二、队伍断层对司法能力建设的直接影响

理性地说起来，司法能力建设实际上是对从事司法工作的人的能力的建设，由于落后地区法院队伍断层现象日趋严重，已经危及到基本的运转，这一基础性的障碍直接影响了司法能力的建设步伐，甚至成为严重的障碍，其直接的影响是：

第一是裁判能力差。队伍年龄没有梯次结构，表明知识结构上也是陈旧性的。人的知识和观念的更新需要外来力量的冲击，一池春水，没有风吹或石击，不会泛起涟奇。老一点的法官，从敬业精神层面上看是不容怀疑的，但这一层次的法官大多是从军队转业、从行政调入、从教师改行或从社会招录的非法律专业人才，囿于法律专业知识的专业性和系统性匮乏，导致独立断案能力差，特别是对新类型或复杂案件的审判依赖审判的把关制。被调查的基层法院，每年提交审判委员会讨论的案件，50岁以上年龄段法官提起比例占80%以上，不仅程序适用上要把关，实体上确定事实和认定证据更需要把关，甚至连文书撰写都需要把关才能使案件基本通过质量检查，去年该院对案件质量差错进行公开处罚，程序和实体上真正受到处罚的也基本上是些年纪大的法官，年轻法官受到处罚的一般多为工作责任性方面的，比如卷面填写不规范、归档不及时等非程序和实体性问题。公务员之家版权所有，全国公务员共同的天地!

第二是息诉能力差。审判的目的是定纷止争，胜败该服。由于年龄结构和知识结构的不合理，又缺乏新知识和新观念的冲击，缺乏法律系统性训练，经验性办案主导审判活动，老法官统治审判工作，因为理解法律、适用法律上的天生缺陷，审判说法学不强不透，不能引导当事人理解法律精神，当事人时常不服判决，判决结案案件的自觉履行率仅为5%左右，调解结案的案件自觉履行率也只在60%多一点，因此无端上诉或申诉案例屡见不鲜，既加重当事人负担，又浪费有限的审判资源。该调查法院案件的年上诉率为8%、再审率为0、3%，上访率0、03%，50岁年龄得所审案件三项指标中，均占80%以上。

第三是审判资源优配虚化。表现在一是庭室间调整人员困难，特别是调整中层骨干困难，被调查法院内设机构为21个，有38个中层正副职职位，担任中层职务年龄情况是：50岁—40年龄段25人，40—30岁年龄段13人。这一数据反映，在被调查法院30岁到50岁年龄段的法官担任中层正副职，除去6人院级领导，比例已经达到70%左右，难有调整余地，更难有依据业绩实行晋降管理；二是法庭人员配置配置齐整，该院有共计9个法庭，其中2人庭两个，3人庭3个，正常执法也成为困难，开个合议庭案要到机关借人或到外庭借人。

三、导致落后地区基层法院队伍断层原因

行政化的退休制度——切掉大批法官。现行法官的管理是套用行政的管理模式，没有单独的法官管理模式，所以法官的退休制度同于行政退休制度，不光是退休年龄和行政一样，而且要配合行政机构改革，同政策性裁员。2002年，被调查法院县机构改革指示精神，工龄满30年或者工龄满20年、年龄满53周岁的男性法官，或年满48周岁的女性法官要一刀切离岗休息，另达到退休年龄的人员一律退休。当年，该院符合这一条件的法官计有18人，因为个别法庭和个别岗位实在少人，级县委同意留下3人，一年内大规模裁减法官15人，使该院法官人数顿减至现有人数，这15人中，高级四法官3名，一级法官12名，都是审判岗位的能手，今年有几位身体欠佳，又快到退休年龄的法官申请休息，法官只好婉言挽留。如果根据审判实际和需求，根据其身体状况，这15人中至少有12人很胜任审判工作，因为这15人中，现在全部从事了第二职业，并且表现出惊人的工作精力。这次机构改革后，为该院定编120人，现实有人数却为105人，空编15人，此后一直无法补充。审判力量的严重严重削弱，严重影响审判工作的正常开展，正常的司法能力的发挥也受到影响。

权利相异的职业保障——流失大批法官。法官是一种高责任——维护社会公平和正义，是一种高风险——处于社会矛盾纠纷的中心，特别是法治不健全，人民群众法律水平相对落后，社会对司法期望值越来越高的今天，法官的职业风险和责任日益增强，或者说权力更大，落后地区的法官要感受的风险责任还要更大，即人治思想和对落后生产力特别保护的恶性做法，对法官约束力，但这种高风险高责任并没有给法官带来高回报。一名工作20年的法官，按正常的程序走，不可能解决副科级，年薪在1、4万元左右，比同地从事法律服务的律师比，相差2—3万元，同行政干部相比，相差上万元。如此低的收入水平，使得法官流动极不正常，形成无序流动，只流出不流进的无序流动。流动的基本方式是：组织提拔是法官改变地位和收入的第一途径，但是最窄的途径，该被调查法院，5年来，调政法委工作的2人，调其他局任职的1人，交流到其他法院任正职的1人；法官寻求改变环境的第二条途径是另择高枝，也即的择良木而栖。该被调查法院近5年成功外调人员5人，秘密参加外地单位招考人员初步统计有十余人，100%的年轻法官和工作人员希望能改变环境，安心现有工作岗位的是对外缺乏竞争能力的45岁以上的法官和工作人员。队伍不稳定，何谈能力建设，何能去着力能力提高？！

高标准的准入制度——截住大批“未来”法官。法官补充新生力量，已经严格按照公务员法和法官法要求，标准在规范，这对法官队伍的高素质化是有相当好处的，问题是落后地区法院补充人员无法按照说定的程序走。全国统一司法考试，目的是从任命法官的条件去严格控制，把一些不具备条件却想通过“后门”、“关系”混迹于司法队伍的人员挡在法院门外，以提高法官队伍整体素质。在这方面，全国统一司法考试无疑是司法改革的重要成果这一，起到了极为有效的作用。但是这种“一统天下”的做法，表面上看似一视同仁，一律平等，背后却掩盖了中国作为发展中国家，东西部地区之间、同一地方的发达地区与落后地区之间、中高级法院与基层法院之间巨大的差距，对于西部地区、落后地区、基层法院而言，是实际上的不平等。为了照顾到这种“不平等”，统一考试后，对西部地区、落后地区等又采取了“降分政策”。被调查的基层法院是享受降分政策的，因为该地区经济上虽欠发达，文化教育水平也不高，这一降分政策不能缓解该地区的用人需求。司法考试无疑是摆希望者面前的一大难关：第一、参考人数有限。尽管放宽到专科学历，但法律知识的天生性缺陷，没有多少人染指，每年的报考人数不超过百人；二是通过人数少，每年通过人数在5人左右，其中本来具有审判和检察资格的占一半以上；三是选择进法院工作的少，大多择业于收入较高的律师行业，或挂名于律师行业兼原职业，还有一个不能进法院工作原因是，这些人还要参加一次公务员考试才能进入法院，这道多余的障碍，使得想进法院工作的通过了司法考试的人也心灰意冷。为此堵截了大进入法院的渠道。

四、解决“法官断层”问题对策的探讨

法官出现断层，审判队伍不稳，是欠发达地区的基层法院队伍现实的突出问题，如何解决这一问题，是颇费心思的，治本之策，需要宏观的体制改革和落后地区经济腾飞，不是本调研文章所能涉及的问题，本文只能从落后地区基层法院现实情况和需要并力所能及的能力出发，提出一些可缓急问题严重性的办法。

（一）法官管理非行政化。首先是法官管理要职业化，减轻行政事务对法官精力和能力的消耗。一是改革法院内务管理的行政化模式，实现审判职能的科学配置。法院内设了许多审判业务庭，成为一个相对独立的具有审判业务和行政事务管理的职能小机构，比如庭员的学习、廉政建设、经费运转甚至庭员的日常生活等，庭长、副庭长由法官中的优秀人员担任的，这些相对优秀法官就不能集中精力从事审判业务管理，要分出大部分时间和精力管理庭务，完成“一岗双责”。要使这些人解脱出来，集中时间和精力从事审判工作，必须改革法院现有管理模式，实行职业化管理。基本做法是：取消现有庭室局队设置，设置法官管理处、助理法官管理处、书记员管理处，集中行政管理事务，减少中层正副职职位数，认作更多的法官归位于审判。对法庭的设置和管理也可用两种模式替代现有法庭的设置：第一种模式是以在管理处下设立一定数量的巡回合议庭取代现有法庭设置，每个巡回合议庭配备1—2名审判员、2名助理审判员、1名书记员和1名法警，行政管理职能由机关后勤管理处行使。第二模式是撤并现有法庭，建立功能齐全的中心法庭。

其次是分离审判和法院管理中的行政事务。法院不能成为包罗万象的社会机构，现实的情况是，法院有限的审判资源的消耗和法官时间的侵占，大多是非审判以外的行政事务的负担。被调查的基层法院，120名工作人员，从事后勤管理的人，占%，从事执行的人，占%；87名法官中，担任院领导6人，从事其他行政事务管理人，占%。一方面是法官队伍萎缩，一方面还要抽出一批法官搞行政管理，审判资源浪费在非主流工作中。分离的办法涉及到司法体制改革问题，基本考虑是：法官全部归位于审判业务，后勤管理归位于其他工作人员，或者，更彻底的做法把法院中的行政事务和执行全部划出法院，归属行政机关管理。事实上，法院自行管理过多的行政事务，一是消耗了精力，二是丧失法院的执法威信，落后地区法院为改善办公条件、改善装备举债被告上法院的已屡见不鲜，法院告法院，法院在社会上还有何威信可言。

第三是法官退休政策的非行政化，延长法官的任用年限。法官是一个特殊的职业岗位，审判经验是最大的财富。如果对法院系统的机构改革也象政府部门那样，盲目搞年龄“一刀切”，让一批50岁左右的、经验丰富的法官“退居二线”，将是对审判资源一种巨大的浪费。党委、政府在人事制度改革中要考虑到法官职业的特殊性，不但不能动员法官提前退休，还要适当延长法官的任用年限，争取对现有的审判资源做到合理利用。

（二）经费保障体制非地方化。

司法经费严重不足影响法院各项工作的事例数不胜数，落后地区法院进人难直接原因，就是法官待遇没有保障，法官待遇在同一地区没有吸引力。此该问题长期存在，影响着法院的可持续发展，阻滞司法进步，危及司法权威。要解决，就要建立起司法经费两级保障制度，具体做法是：建立中央统一管理、地方分级负责的法院经费保障体制。法官的待遇严格按照法官法要求，由法院系统独立管理，适当考虑地域差平衡保障。具体做法是：最高法院统一编制预算和地方待遇标准，报全国人大审议，由中央财政转移支付，实行中央、省市、县分级负担，制地方财政向中央财政上解分担额。

只有确立了司法经费统一由中央财政和省级财政承担的经费保障制度，才能有效克服地方和部门保护主义，才能提高基层法官待遇、增强基层法官岗位的吸引力，激发高素质法律专业人才参与竞争、从事法官职业的热情，吸引人才、留住人才、提高法官的整体素质，真正从源头上预防“法官断层”危机的出现。

（三）法官职业培训的非形式化现有法官职业培训有三大明显不足：一是培训形式乱，培训主体不确定，省级可以组织，市级也可以组织；二是多是应急性，很多培训是针对法官晋级而进行的应付性培训；三是缺乏系统性，由于培训计划和时间的临时性，培训系统性不够。这些短期的、应急性的培训，形式主义严重，有为培训而培训之嫌，不能真正达到提高执法水能和能力的目的。人的固有知识和观念具有封闭性和顽固性，要改变需要新知识和新观念的反复冲击，因此在完善现有培训手段的前提下，可探索一些行之有效的方式，潜移默化去改变落后地区法官的知识结构和观念，比如，发达地区和落后地区绑式扶助，基本做法为：发达地区法院和落后地区法院结对，发达地区法院向落后地区法院挂职选派业务1—2名副院长或重要庭室负责人，通过一段时间的审判实践，从审判理念、观念上影响、冲击落后地区法官的知识和思维定式，从而提高司法能力，与此同时，发达地区法院还可利用一定财力优势帮助落后地区法院改善条件，提升对外吸引力。这种方式需要最高法院统一运作；下级法院之间交流式锻炼，在同一省市级行政区划内的上下级法院之间，可采取上下级法院人员交流锻炼方式改善落后地区法官断层问题，上级法院不缺人员，而且不缺高素质人员，对新录用的大学生，可以下放基层法院实习2—3年的做法锻炼，缓解基层法院人员紧张，下级法院对有培训前途的年轻法官送到上一级法院跟班学习，提高执法的实际能力，规范执法行为，然后把这种规范带到基层法院，带动基层法院司法能力的提高。通过各种途径提高法官素质，努力构筑法院人才高地，应对事实上已经出现的“法官断层”危机，为加强司法能力建设创设牢固的基础。