构建和谐社会与政府法制建设的关系

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构建和谐社会是我国近两年的热门话题。什么是和谐社会？和谐社会的意义何在？政府法制建设与和谐社会的关系如何？笔者想结合自己从事法制工作的实践，谈谈个人的粗浅认识。

一、“和谐社会”的历史演义和其重要意义。

“和谐社会”是一个古已有之、东西横贯的传统理念。早在中国古代，经典名著《论语·学而篇第一》就提出了“礼之用，和为贵”的世界观，并作为中华民族的文化瑰宝延续了几千年。在西方，19世纪法国空想社会主义大家傅立叶先生更是天才般的断言“不合理不公正的现存制度和现存社会，终将被新的和谐制度和和谐社会所取代。”纵观中国几千年文明历史，历代王朝的更换交替、苏联和东欧社会主义国家的解体、美国“9·11恐怖事件、夺走数万人生命的印度洋海啸等，都是社会中各要素、各阶层、各阶级的矛盾日益激化，人与自然不能相互和谐的结果。因此，和平与发展成为当今世界潮流的主题，和谐社会更是人类社会追求的共同理想。

改革开放二十多年，我国经济和现代化建设取得了巨大成就，综合国力显著增强。二00三年，我国人均gdp达到1000美元。目前，我国的经济社会发展正处于从人均gdp1000美元向人均3000美元的跨越。许多国家的发展历程表明，人均gdp1000美元—3000美元是国际公认的高风险阶段，处于这一关键发展时期，如果政策得当，社会和谐，就会引导经济社会协调发展，顺利实现工业化和现代化；如果政策失误，社会不和谐且不和谐的程度超出社会的临界承受点，就会引起社会动荡不安，经济徘徊不前，甚至倒退。

改革开放初期，由于我国长期实行计划经济，人民生活物质严重匮乏，科教文卫、国防事业非常落后，迫切需要发展经济来解决这些矛盾和问题。因此，过去的二十多年，我们几乎把注意力全都聚焦在经济发展的速度上，而忽视了发展方式、经济社会发展比例的统一协调。经过长期的日积月累，原来潜藏在经济高速发展下的不和谐因素不断增多：矿产资源枯竭，生态环境破坏惨重，区域差距、城乡差距、贫富差距悬殊，社会突发事件增多，群体不稳定事件杜而不绝，这些问题不妥善解决，就会严重影响我国经济社会发展和政治稳定。

党的中共十六届四中全会提出了建设社会主义“和谐社会”的战略目标，这是我们党总结了二十多年改革开放和建设中国特色社会主义的实践经验，吸取国外相同发展阶段的经验教训，针对日益突出的社会矛盾而提出的战略举措，是中共中央在新的历史时期，正视并着手解决社会矛盾的全新政治理念，体现了广大人民群众的根本利益，适应了我国改革开放进入关键时期的客观要求，对巩固党的执政地位，促进经济社会可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、政府法制工作在构建和谐社会中的地位和作用。

1、法治与构建和谐社会的内在关系。

和谐社会必定是个安定的社会、有序的社会、各种因素相协调的社会。俗话说：“没有规矩不成方圆。”社会的安定、有序就要求社会中的人和事遵从一定的社会规范，而法律就是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范的总称。

首先，法律是追求社会和谐的产物。法律的产生，其原因是多重的，但其中一个最重要的原因就是为了解决社会矛盾，维护实现社会和谐。我国在春秋之前，一般以刑代法。如“夏有乱政，而作《禹刑》”，“商有乱政，而作《汤刑》”。战国时期，编著《法经》六篇，改刑为法，从此有了法的称呼。公元前356年，商鞅制定《秦六律》，改法为律。直到近代，人们才习惯将法和律连用，称为法律。在古希腊、古罗马，民商事法律是其最发达的法律。但是如果没有民事和商事纠纷，他们就没有必要制定和相应的民事和商事法律。中国古代最先产生的法律是刑法。刑法在中国一直具有优先地位。但是，如果没有相应的刑事违法或者犯罪的存在，刑法也就没有产生的社会基础。各种违法行为，都是对于应有秩序的破坏，都会导致相应的社会矛盾。解决这些矛盾，就要制定法律对相应的违法者加以必要的处罚。因此，法律是追求社会和谐的必然产物。

其次，法治是构建和谐社会的重要手段。和谐社会是社会的理想状态。只有将这种理想状态转化为若干具体而完备的法律规范，和谐社会才获得了自己的制度根据。在人类社会中，没有矛盾是绝对不可能的，但是减少矛盾的发生则是可能的。法律是减少社会矛盾的有效手段，法律告诉社会成员有权做什么，必须做什么和不得做什么，从而引导人们的行为。在良好的法制社会里，人们依法而行，社会矛盾就会减少发生。法治对于和谐社会的建立提供了前提条件。

其三，法治是构建和谐社会的有力保障。法律与构建和谐社会有密切相关的两大特征。一是它的国家强制力，二是它的稳定连续性。建立和谐社会，重要的就是要建立起社会和谐发展的运行机制和保证这些机制良好运行的法治环境。这种机制包括合理的利益协调机制，安全的社会保障机制，有效的社会控制机制以及人与自然和谐发展的机制。这些机制的运行和实施都需要借助法律的国家强制力来保证。法律的国家强制性，主要表现为以军队、警察、法庭、监狱等国家暴力为后盾的对违法所采取的惩戒措施，即法律制裁，这是任何其它手段所不能代替的。从法律的连续稳定性来看，法律一经制定，在其有效期内长期实施，不会因领导人的看法不同而不同，不会因领导人的改变而改变。这就能避免感情用事的“人治”所带来的偏私和不稳定，维护社会公平正义。因此，法治完备状态下的社会运行机制对于构建和谐社会是最恒久最有效的体制保障。

2、政府法制工作对构建和谐社会的重要作用。

政府法制工作包括政府立法、行政执法和行政监督。我国有80%的法律、90%以上的地方法规、100%的行政法规和规章都是由政府机关执行和实施。因此，在由立法、执法、司法三部分组成的法律体系中，政府法制工作占据了最重要的地位，为化解社会矛盾，消除社会不和谐因素起到了举足轻重的作用。如：在政府立法方面，为了减轻农民负担、政府出台了免征农业税的规范性文件；为了缩小贫富差距，政府拟对富人开征遗产税和赠与税；为了保护弱势群体，国务院出台了《城市居民最低生活保障条例》。这些政府立法行为都为平衡社会各阶层的利益关系，消除不和谐因素做出了有效努力。在行政执法方面，政府通过设立行政许可，开展行政征收、进行行政仲裁等方式来管理行政、经济、社会事务，保证社会各项活动有序进行。如特种器械佩带许可可防范一般人任意佩带枪支，保证社会安全；取得驾照才能开车有利于消除马路杀手；森林采伐许可、采矿许可可保护重要资源和生态环境。这些都是构建和谐社会必不可少的条件。在行政监督方面，既有对政府立法行为的监督，如规章、规范性文件备案制度，更多的是对行政执法行为的监督，如实行行政执法责任制、行政执法检查和过错责任追究制度，这些行政监督在一定程度上约束了行政权力，遏制了权力腐败，维护了社会公平正义，促进社会和谐统一。公务员之家版权所有

三、政府法制建设中存在的一些共性问题。

目前，在政府法制建设中还存在着以下几类共性问题。

1、法制观念淡薄，依法行政工作不力。

我国有几千年封建王朝的统治历史，我国政府机关的行政管理至今仍有很强的“人治”痕迹，再加上用人制度的弊端，更使得“依人行政”比“依法行政”能得到更多的实惠利益。因此，虽然制定了不少法律法规，但不依法行政的现象比比皆是。有些政府工作人员特别是有些领导干部对依法行政的认识不到位，还习惯于发指令，批条子，依法行政只是说说而已，并没有落实到行动上。有的机关干部，出于自身利益的考虑，崇尚长官意志，奉行关系学，法制观念淡薄，不讲究依法行政。办事看领导眼色，行事靠关系疏通，学法走走形式，法律考试请人代替了事，这在每年的“四五”普法考试中时有发生。

近几年，中央大力推行依法治国的基本方略，政府法制工作较以前有所加强，我市二次政府机构改革，法制部门不但没有缩减，反而升级增编，80%的市直部门都设立了法制机构。但实际上法制工作对构建和谐社会的意义还远远没有被人们所认识，或者说，没有达到应有的地位和作用。有的法制机构从事的根本不是法制工作；有的单位，法制机构只有一人，达不到涉法案件调查取证二人有效的最低要求。有的单位，法制工作停留在表面化、口头化、纸面化，与实际行政管理工作脱节，领导很少过问法制工作。这说明法制工作的地位还没有上升到与构建和谐社会密切相关的应有高度。

2、立法工作不完善，不少领域立法存在空白。

一是很多领域立法空白。就拿笔者从事的商务领域来说，如近几年电子商务遍地开花，《电子签名法》也应电子商务的潮流应运而生，但电子商务中的消费者利益保护问题、电子邮件垃圾问题还有待立法来解决；在建设商务诚信体系方面，虽然全国整规办在全国范围内联合开展了“诚信兴商宣传月”等活动，但政府在社会信用体系建设中的推动、规范、服务和监督方面还很不到位，还需要出台有关社会信用的法规来创造高效运行、公平竞争的市场环境和统一规范的社会信用体系。商务行政管理部门具有建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系、规范市场经济秩序的法定职能，但纵观现有的商务法规，除了对外贸易法外，若大一个商务行政主管部门几乎没有什么行政处罚权，权力和责任不相适应。如：去年常德市酒管办在优化经济发展环境公开测评中名列倒数第三名，主要是公众对目前市面上假酒泛滥有意见，实际上法律法规并没有给酒管办授予打假的行政执法权。二是法律与实际脱节。如省政府曾以文件形式授权地（市）外资管理部门对3000万美元以下的外资项目合同、章程进行审批，地（市）外经贸管理部门已按此操作了多年，但我国的外商投资法律没有授予地（市）级外资管理部门对3000万美元以下的外资项目合同、章程进行审批的权力，法律与实际长期脱节，既没有贯彻依法行政，也降低了法律的权威。三是法律缺乏可操作性。去年，我局开展了一次《劳动法》执法检查。在检查中我们发现，大部分单位没有给聘用人员购买保险，但在劳动力资源过剩的市场经济体制下，劳动者能找一个养家糊口的工作已属不易，如果还提出缴纳社保等合理要求，最大的可能就是丢失工作。《劳动法》中的一些现行规定在实际工作中已出现无法调整或难以有效调整的尴尬局面。

3、执法队伍素质低，有法不依的现象存在。

一是索拿卡要、乱执法现象严重。如钱权交易，以权谋私行为普遍存在；湖北青年在广州收容所被打致死的“孙志刚案件”震惊全国。二是有法不依的现象存在。如1993年出台的《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条规定：政府及所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品。据笔者所知，违反此条款的情况还到处存在。我局在与外资企业进行工作联系时，就有外资企业投诉过这方面的问题。

4、法制监督不力，权力腐败现象严重。

法是具有普遍约束力的社会规范，对老百姓和官员同时有效，但我国由于几千年的“人治”统治，再加上体制上和人事制度上的原因，只许官家放火，不许百姓点灯的现象较为严重。一些领导干部，把法律授予的权力为自己谋私利，有法不依，有禁不止。如各地煤矿发生安全事故的报道常见诸报端，但矿难仍然频繁发生。究其原因，主要是由于官员权力腐败所造成。各种根本不具备安全生产条件的小煤矿，在“保护伞”的利益驱使和庇护下，办证顺利，检查合格，在光天化日之下，继续披着“合法”的外衣，制造一幕幕惊心动魄的安全生产事故惨案，法制的监督形同虚设。而且，虽然在依法行政的口号下到处都在实行《行政执法责任追究制度》，但日前淡化个人责任的集体负责制恰恰成为逃脱个人过失责任的最好方式。总之，层出不穷的权力腐败、高官落马现象对我国的反腐法律体系提出了严重的挑战。

五、关于加强政府法制建设的几点思考。

如上所述，政府法制建设对构建和谐社会具有重要意义。目前，在政府法制建设中存在的一些问题已严重影响到构建和谐社会。因此，加强政府法制建设已成为刻不容缓的重要任务。

1、完善政府立法工作，尽量填补政府立法空白。政府工作法制化的前提，是政府工作有法可依，有章可循。加强政府立法工作，始终是政府法制工作的首要任务。要做好立法工作，应当始终把握以下几点：一是坚持以经济立法为重点，同时兼顾其他方面的立法，通过立法推进改革、促进发展和维护稳定；二是坚持“不抵触、少照抄、有特色、可操作”的原则，因地制宜解决地方实际问题，在维护国家法制统一的前提下，突出地方特色，增强法规的针对性和可操作性；三是坚持数量与质量的统一，以确保法规质量为核心，努力提高立法效率，讲求立法的社会效果；四是坚持走群众路线，扩大立法民主。可在网上公开征求广大市民对规章、规范性文件草案的意见，使立法更好地体现广大人民群众的根本利益。

2、加强行政执法工作，打造一支高素质的行政执法队伍。政府工作法制化，立法是基础，执法是关键，是核心。搞好行政执法工作，一是要大力推行依法行政，保障行政执法行为的合法性。行政执法决定必须做到主体合法、证据充分，适用法律、法规正确。既要防止不执法，又要防止乱执法。二是优化行政执法机制，在有条件的地方实行相对集中行政处罚权制度。三是要加大对违法案件的惩戒力度。对损害政府形象，以权谋私的行政执法人员，要通过调离执法岗位，给予行政处分，追究刑事责任等方式，加以惩处。四是要提高执法人员的政治和业务素质。要教育机关干部牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，做到“权为民所用、利为民所谋”。要进一步加大对公务员的普法教育，适时开展公共行政法律、法规的知识竞赛，对竞赛的优胜者给予适当的物质、精神奖励。要实行领导干部任前法律资格考试制度。对拟提拔的同志，对其基本的公共法律、法规知识进行严格的闭卷考试。要进一步严格领导干部“普法”考试的考场纪律，对代考、作弊、缺考人员在有关媒体上给予通报。要充分借助严格考试这个古老手段，提高行政执法人员特别是领导干部的法律素质，打造一支高素质的行政执法队伍，使其成为构建和谐社会的中坚力量。

三、深化干部人事制度改革，完善对行政权力的监督机制。笔者认为，我国政府法制建设存在种种问题的关键原因就是我国人事制度的不完善，“法制”所带来的利益远远不如“人治”。干部用人主要是领导说了算，民主评议在很多地方只不过是一种形式，这必然导致一些政府部门或行政执法人员对领导惟命是从，对依法行政不予重视，甚至借行政立法、执法之机，拼命敛财，以谋取理想的职位。因此，加强政府的法制建设，关键还在于人事制度的改革和完善。一是改进领导干部的甄选方式，增加领导干部的公选比例，进一步加大领导干部公选的透明度，使领导干部由对少数上级负责变为对法定职责负责，对人民群众负责。二上把竞争上岗的机制引入领导干部的选任上，加大群众评议干部的机会和力度。三是加大对行政权力的监督。纪检监察和行政监察机构应改同级监督为层级监督，纪检和监察部门实行全国垂直领导。香港廉政公署的一些做法值得我们借鉴。

构建和谐社会任重而道远，加强政府法制建设迫在眉睫，我们每一位从事政府法制工作的同志都应该认清自己工作的重要意义，自觉维护法律的权威，文明公正执法，为把我国建设成一个高度法治化的国家和构建和谐社会贡献自己的一份力量。