专家解读十七大报告：现实呼唤“生态文明”

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●任勇

国家环保总局政策研究中心副主任

●杨鹏

中国经济体制改革研究会公共政策研究中心秘书长

●马军

北京公众与环境研究中心主任

●金瑞林

北京大学法学院经济法教研室教授，环境法专业博士生导师

李白诗曰：“清风朗月不用一钱买。”这是一个农业文明时代的浪漫想法。然而，在现代的工业文明社会里，这种浪漫已悄然死去。

“最近几年，中国环境恶化、生态破坏越来越严重。过去那种片面强调GDP增长，消耗大量资源、大量排污的‘恶’的发展模式，使经济与环境、生态处于不可调和的矛盾状态……”

在这种背景下，人们呼唤新的文明。中国的执政党回应了这种呼声。在中共十七大上，“生态文明”写进了工作报告。

于是，一种新的文明浮出水面……

如今，在世界范围，生态保护已成主流之势，浩浩荡荡不可阻挡。中国执政党提出建设“生态文明”这一重大理论，必将推动中国的环境改善和生态保护，在未来的某个日子里，也许，“清风朗月不用一钱买”的浪漫还会复活。

那么什么是“生态文明”？本报（注：南方都市报）邀请了相关领域的专家对十七大报告里的这个新名词进行解读。

十七大报告摘录

建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。

生态文明的战略地位

南都：十七大报告中第一次将“生态文明”纳入原有的三大文明的理论体系，首提生态文明有何深意？

金瑞林：最近几年，内地环境恶化、生态破坏越来越严重。过去那种片面强调GDP增长，消耗大量资源、大量排污的“恶”的发展模式，使经济与环境、生态处于不可调和的矛盾状态。来自国家环保总局的统计数据，2006年主要污染物排放不降反升，平均每两天发生一起突发性环境事故，群众环境投诉增加了三成，中央领导对环境问题的批示比上一年增加52%.这表明，生态问题已经不是一个简单的环境保护的问题，而是一个重大的政治问题。这些都迫使中央要对现状作出合适的回应。

杨鹏：生态文明是在党的大会上提出，使我们必须考量执政党的政策动机。国际上，从1962年《寂静的春天》出版以来，主流政治的“绿化”大趋势已不可阻挡。今天全球范围内，无论是左翼还是右翼政党，都不愿站在环保的对立面。环境问题正在被逐渐道德化，环保技术问题在国外已上升到善恶是非的问题，成为政治正确的问题，质疑全球变暖已经高度政治化、宗教化。美国的小布什拒绝参加《京都议定书》(全称为《联合国气候变化框架公约的京都议定书》)，在国际上是很丢分的行为。观察近代国内变革，国际背景都是非常重要的因素。全球化的今天，我们要对世界上的风吹草动做出回应。

马军：我想这是对公民人权中的环境权的高度肯定，公民的环境权能够在政治生活中得到体现，在现实生活中得到声张，这是有巨大意义的。党对于这种权利的高度保障，不仅对于生态文明本身，对于政治文明、物质文明、精神文明等其他几大文明也有很大的促进作用。

任勇：在我看来，它的重要意义主要有两条：一是确定了生态环境对于中华民族生存发展的基础性地位。我国在以牺牲生态环境为代价发展了几十年之后发现，如果生态系统不能持续提供资源、能源和清洁的空气、水等环境要素时，我们的物质文明的持续发展就失去了载体和基础，精神文明和政治文明的内涵也无法全面持续发展。所以，当生态环境成为我国经济社会发展的“短板”时，生态文明就成为其他三个文明的基矗

其二，生态文明为我们解决发展中的环境问题提供了理论和方法指导。当今的环境问题是传统工业化道路所带来的，它既是经济问题(例如高能耗、高污染、低效益的增长方式问题)，又是社会问题(例如价值观问题)，也是政治问题(例如决策问题)，不能孤立地就环境论环境，需要应用经济、社会和政治等综合的办法来解决。

生态文明的历史背景

南都：生态文明的新提法进入十七大报告，是否有其特有的历史背景？

金瑞林：可以理解成对国内某些区域片面追求不利于可持续发展的错误执政理念的纠正。过去我们的发展只考虑经济的发展，在经济与生态产生矛盾时，首先考虑的是经济的发展。16日上午在江苏代表团分组讨论时指出，原来我们是“加速发展”，后来是“更快更好的发展”，这次提出“又好又快的发展”，把“好”提到前面，他的意思是要注重发展的质量、发展的效益，这是和“生态文明”相呼应的。

杨鹏：改革开放之初，小平同志就提出要制定环保法，准备把环保纳入法制化进程。1972年，曾派代表团出席联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议。从政治领袖来说，邓小平就开始关注这个问题。但从我国经济实践可见，环保确实还不是正经八百地提到议程上的东西、纳入国家治理要点的东西。1998年的洪水，我觉得这是对全社会的一次警钟，之后沙尘暴吹进了中南海，从那以后，采取封山育林、禁止原始林的砍伐等措施，环保力度开始加强。总的来说，之前提环保并没有感觉到太大的压力。

任勇：十七大报告在环境保护和可持续发展方面出现了六个新的提法。一、将科学发展观纳入中国特色社会主义理论体系中，成为统领我国资源环境与经济社会协调发展的总纲领；二、提出生态文明概念；三；中央在2005年提出建设资源节约型、环境友好型社会之后，十七大进一步提出更明确和具体的要求，即把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭；四、将优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境，作为确定经济增长目标的先决条件；五、首次在和平发展道路的内涵中，明确了环境保护国际合作的原则，首次提出，加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候做出努力；六、首次在完善基本经济制度和宏观调控体系中明确提出要考虑环境保护的要求，即建立考虑资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。这些新点实际上已经能够凸显出我党推进环保和可持续发展执政理念的变化。

生态文明需要政治文明呼应

南都：“生态文明”的题中之义包括“较高的环保意识，可持续的经济发展模式，更加公正合理的社会制度”。显然“生态文明”的倡导非一朝一夕可成，也不是环保部门一家可以解决的，那么“生态文明”的落实是不是还需要一定的社会基础？

金瑞林：过去我们把“生态文明”看成环保部门的职责，一家的事，实际上不是，要解决的问题很多。我一直向国家环保总局提建议，应该把环保部门行政职能的定位做出调整，把它的行政主管职能转变为单纯的行政监督职能。因为污染的产生，涉及到各个行业、各个层面，工、农、交通等各个方面，让环保部门一家来管，管不了。各个部门在污染，大家却在责备环保部门，这个困扰了环保部门多年，一直没得到解决。我还提议，把各级环保行政部门改为垂直领导，现在地方环保局又要为工业保驾护航，又要做环保工作，几乎无法进行工作。希望完全寄托在一个重视环保的行政“一把手”上，这样不行。

马军：当然，我们肯定不能等到什么基础都具备了才去推动生态文明。环境信息的公开化是系统工作中的最好切口，可以“单兵突进”。目前全国环保部门开始公开一些环保信息，但是这还很不够，跟现实民众的需要差距还很大。《环境信息公开办法》将从明年起开始试行，一方面政府要按照《办法》要求努力公开数据，另一方面，社会上的民间组织、NGO可以配合，要求企业公开自己的污染数据，通过社会舆论形成压力。这样政府、社会组织和公众能够形成三方良好的互动关系，推进生态文明的实质性落实。

生态文明面临路径选择

南都：生态文明从纸面落实到实践中，需要解决哪些问题？

金瑞林：最大的问题还是体制问题没有彻底解决。法律制定后，执行打折扣，特别是环保法。在中国立法有很多问题，但法律实施这个环节问题更多。环境法的实施需要各方面的保障，需要技术、司法各方面支持，如果不配合，就会打折扣。往往我们规定了一些法律明令禁止的事情，到了地方之后不执行，屡禁不止。今后几年，我们一方面要推进那些禁止性的法律条文能够得到有效执行；另一方面，要加大法律责任，违法一定要追究法律责任，让其违法的成本要高于获得的利润。还有一个深层次的问题，实际上环境法的实施是受经济条件的制约的，如有的工厂超标排污没法治理，最后决定关闭，但地方的失业工人怎么办？地方的经济也会受到影响，所以执行困难很大。

马军：最大的问题实际上是解决环保中的权力寻租问题。政府要坚守权力边界，调动一切社会力量，绿色信贷、生态环境补偿都要纳入到信息公开的框架下来。阳光是最好的防腐剂，将违规企业的企业信息公开，银行、媒体、公众方面，采取各自不同的举措，对污染企业造成巨大的道德和舆论压力，当违法的机会成本远比风险获得和向权力寻租的代价为高时，生态文明的建设就扎实推进了。信息公开，这是面对困境我们能够做的，也是最容易有效果的。

杨鹏：生态文明虽然是绿色的，但是需要警惕的是，“生态文明”的“绿色”也是分“左”、“中”、“右”的。国内在吸纳绿色思潮时实际上是有思考的，因为绿色问题、环境问题、生态问题是不能进行私人细分的要素，同集体主义、公共要素容易融为一体，有人就认为这跟传统的集体主义有内在的衔接。一般认为，“生态文明”背后需要的是强势政府推进。但如果说要保护生态环境，就需要政府的强大干预，需要政府吸纳更多的社会资源，如此走向生态文明，那我们就走歪了。

南都：生态文明背后隐含的路径选择问题，是否意味着生态文明需要政治文明的助推？

杨鹏：推进生态文明的路径包括两种：一条是调动政府强大干预、政府吸纳更多的社会资源，通过政府来推进生态保护、调整产业结构、发展循环经济。这条路以生态的目的，支撑了需要改革的大政府，不给社会发展空间。另外一条路，通过市场化的手段，真正解决最多环境问题，并不一定是舆论和法律约束，反而是企业无数的技术创新。

当环境资源、环境要素变得越来越稀缺、昂贵，市场对生产要素、对价格变化的敏感性越来越高，资源的回收利用、生产效率的提高，成为企业回应生产要素变化的自主追求。像氢能汽车、太阳能汽车、太阳能电池，这些不是西方政府计划出来的，而是市场的变化导致了企业的创新活动。当然西方政府对企业清洁能源、新能源的开发和创新给予很大的法律保障，包括免税政策，中国可以借鉴。

马军：在西方，左翼的“绿化”、政治思考更激烈，右翼缓一些。两者区别在于，左翼更强调从国家制度、从伦理、政府的干预去解决环保问题；而右翼更强调市场的干预、经济手段，最后妥协的结果就是可持续发展战略的提出。

生态文明也确实涉及路径的选择问题，但是我们可以共性的来看，弥合这样的差距，无论选择哪一种路径必须遵循共同的善治原则，比如公开、参与性、法治。从世界的经验看，环境问题不可能通过市场化手段完全解决，需要政府立法，需要法规约束，需要政府的推手，当然市场化的手段可以使得执行更为高效。

生态文明与公民社会建设

南都：南都：在推动生态文明建设上，政府和NGO(“非政府组织”)等民间力量能够起到什么作用？

杨鹏：在西方，环保的主导者是民间力量，民间的推动迫使政府来回应；在我国，是政府在回应西方时，开始引入了环保的理念，而且我们是官本位的社会，我国环保的民间性、社会性严重不足。我国的环保是自上而下、政府压下来的过程，而西方是自下而上的、自然成长的过程。如果从发育一个更自主的社会、给百姓更自由、自主的空间而言，要想推进环保事业，首先，政府要保障自然运行，给各种环保技术创新的企业、组织以良好的法制空间；同时要给民间关注环保的行为以保障，在西方，许多环保组织享受“扣税”，美国有12万家环保组织享受此类待遇，而我国只有20余家NGO.马军：民间组织应该可以起到更大的作用，但是在我国首先还是政府监管需要加强的问题。严格执法是前提条件，只有达成前提，市场化的手段才有实现的可能。但是政府不要包管一切，要寻找一种最优方案，建立自己的权力边界。还是回到环境数据公开，美国上世纪七八十年代时频出严厉的环保政策，但是到了1986年有毒有害物质污染最广受非议的时候，政府出台的是《紧急规划和社区知情权法》。政府包管一切不是最好的办法，只有社会组织、民众的积极性充分调动了才可以做好。

市场之手助推生态文明

南都：十七大报告在“深化财税、金融等体制改革”里提到，“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，想通过一些非行政化的行为来改进这些方面的问题。

任勇：与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。根据国际经验和我国的实践基础，我们可以使用的环境经济政策有7类：绿色税收、环境收费、绿色资本市尝生态补偿机制、排污交易、绿色贸易政策、绿色保险等。

杨鹏：过去习惯说“生态无国界，更没有省界”，但生态的保护会有受益人群、受害人群。如一条江的保护，上游、江边的人就不能发展对环境有压力的产业，往往用水的人和保水的人不是一个群体。从实践上说，生态保护最好的区域，往往是约束了经济发展的区域，往往是上游在为下游服务，相应有两种补偿办法：一种是通过中央财政的转移，将发达地区收的税，补到欠发达地区去；一种要推动省际间的自发谈判、协调。

但生态补偿有个很重要的因素，谁作为生态补偿的主体，一般是政府为主体，但这些补偿有多少真正给予了那些因为生态破坏而失业、贫穷、受害的人群呢？如何让这笔补偿资金落到最应当补偿的人群中，这个过程的透明度、民间参与性要增强。

马军：资源税，不是所谓的市场手段，无非增加了资源使用的成本，这个税给在谁头上了，现在一些部门找各种各样理由从社会寻找更多的资源，结果无非是企业又给政府多交了点税，这样解决不了问题。更为重要的是，拥有资源的民众如何从资源税中获得收益，这也是必须解决的，按我国规定，资源是属于国家的，不属于当地民众，但当地民众看到这样那样的厂把资源拉走，留下一片废墟，他们自己并没有从这些资源的开发利用中获益，这是个很大的问题。（记者周炯雷敏）

（南方都市报）