市长在财政体制调整工作会发言

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同志们：

调整完善财政体制，是今年我市财税经济工作的一件大事，也是市委、市政府作出的重大决策之一。守刚书记就此提出明确要求，市委常委会议和市政府常务会议先后作了专题研究。今天这次会议，就是对这项工作集中进行安排部署，要求各级各部门切实统一思想，把握政策，周密组织，精心实施，务求新体制顺利调整到位，取得预期效果。刚才宣读了市政府《关于进一步调整完善财政体制的意见》，希望大家认真学习，吃透精神，抓好落实。下面，我再讲几点意见。

一、充分认识调整完善财政体制的必要性和重要性

财政体制是处理各级政府间财政分配关系的一项基本制度。我市现行财政体制框架是1994年分税制财政体制改革时确立的，运行十多年来，对发展经济、培植财源、增加收入、保障支出，对事业繁荣、民生改善、社会和谐，都发挥了积极而重要的作用。但随着时间的推移和区域经济格局的变化，现行财政体制已越来越不适应新形势、新任务、新情况的要求，更不符合科学发展观的要求，必须进行相应调整和完善，以便更加有力地推动经济社会又好又快发展。

贯彻落实科学发展观、统筹促进区域协调发展，迫切需要财政新体制的助推调控。区域发展不平衡，很重要的体现在可用财力的差异上，我市这个问题更为突出，县市区之间人均可用财力最高的与最低的有几倍的差距，工资收入、基本公共服务也悬殊不小，很大程度上制约了统筹协调发展。而完全由企业隶属关系确定收入分配关系的现行财政体制，使一些企业的发展游离于当地财政经济运行之外，出现了经济总量扩张与可用财力增长的严重倒挂，也影响了基层政府服务支持驻地大企业的积极性。同时还要看到，随着改制脱困、资产重组、“退二进三”等政策措施的深入落实，一些市属企业或改制转机成为民营企业，或进入周边园区重新注册成为新企业，有关数据显示，近几年有58家市属企业转到了周边县市区，致使市级可控可征的税源逐渐萎缩，财税增长乏力，市本级收入增幅连续几年低于全市平均增幅。而随着公共财政体制的逐步建立，市级增支因素不断增加，据统计，近几年市级每年虽然能够从县市区集中财力约1.18亿元，但仅工资性和对困难县的转移支付就达1.32亿元，再加上新型农村合作医疗、农村义务教育保障体制改革等重点事业配套，2007年市级财力安排的对下转移支付达3.53亿元，大大超出集中的财力。下步随着病险水库除险加固、城乡义务教育经费保障和新农合提高标准等政策出台，很多也需要地方配套。近期党的十七届三中全会即将召开，一个重要的议题就是研究农村改革发展问题，可能还会出台不少扶持“三农”的政策，需要配套的方面更多，市级财政面临着日趋尖锐的收支矛盾，支持重点工程、改善民生和实施县市区转移支付的压力和难度越来越大。另外，中央财政为缩小地区间财力差异，增强县乡基层政府提供公共服务的能力，将对调节省以下财力差异工作做得好的地区予以奖励；对经济欠发达县一般预算支出比重高于全国平均水平的，按一定的系数给予奖励，这方面如果我们做好了，会争取到上级财政更多的奖励补助。因此，必须通过建立完善新的收入分配关系和共享机制，一方面力促县市区加速发展、壮大财力，另一方面同步拓展市级财政增收空间，提高整体调控能力，统筹和促进区域经济协调发展。

规范征管秩序、提高税收质量，迫切需要财政新体制的支撑保障。按企业隶属关系划分财政收入，上下级政府的利益关系不密切，相互之间为拉税源、争税收纷纷出台各种“土政策”，甚至违法违规提供越权减免、返还等方面的优惠，既容易导致漏征漏管，造成税收收入的流失，又扰乱了征管秩序，无谓地增加了税收成本。实行新的财政体制，很重要的一点就是切实落实税收属地化管理原则，强化所在地财税部门依法监管征收的责任，真正把区域内各种税源纳入统一征管范围，这样既能够从根本上杜绝税收征管中的各种违规行为，也有利于调动各级政府及相关部门依法治税管费、共同协税护税的积极性。

支持企业发展、做大财源“蛋糕”，迫切需要财政新体制的激励引导。现行财政体制主要是按企业隶属关系划分财政收入级次、实行分级管理。随着市场经济的深入发展尤其是国有集体企业产权改革力度的加大，所有制结构、投资主体日趋多元化，股份制企业、合资企业、民营企业所占比重大幅上升，企业隶属关系很难再按原来的标准进行界定，再执行原来的财政体制，必然会导致各级财政收入的模糊区扩大，税收混级混库现象难以避免，税收不能反映区域收入的真实情况。更为重要的是，受原有财政体制形成的利益分配格局影响，各类企业在本区域内实施合资合作或迁移、兼并都会遇到体制性机制性障碍，要素资源的自由流动和高效配置难以进行，势必制约企业的改革发展、做大做强。对财政体制进行调整完善，就是要改变这种收入划分方式，不论企业大小、什么类型，统一按照税种组织、划分收入，该缴国税的缴国税，该缴地税的缴地税，充分体现各类企业税法面前一律平等的重要原则，促其在公平竞争环境下竞相发展，这样才能源源不断地催生和激发企业加速壮大的内在动力，形成培植财源与持续增收的良性互动。总之，改革现行财政体制，既是历史必然，又是现实选择，既是长远大计，又是紧迫任务，上级有部署要求，外地有成功经验，我市有工作基础，时机与条件已经成熟。各级各部门一定要充分认识调整完善财政体制的必要性和重要性，切实把思想统一到市委、市政府的总体部署上来，自觉服从大局，明确职责任务，积极主动做好工作，保证改革顺利推进、取得实效。

二、准确把握调整完善财政体制的基本原则和关键环节

为使财政体制的调整完善更科学合理、更切合实际、更具可操作性，市政府安排市财政局会同有关部门先期进行了较长时间的深入调研，学习借鉴了我省部分市和苏北地区的成功经验做法，通过多方征询意见、综合分析论证、反复进行测算，拿出了调整完善财政体制的具体方案，并先后经市委常委会议、市政府常务会议研究通过，形成了今天这个“意见”。总的来看，这个“意见”符合上级有关法规政策，符合我市实际，与先行推开的地区相比，又有许多创新和突破，针对性、可操作性都很强。新的财政体制的核心内容，可以用四句话来概括，即“部分企业下放、税收属地征管、增量比例分享、强化激励约束”。“部分企业下放”，就是市级保留一部分对全市经济发展关系密切的行业和企业缴纳的税收，其余企业的税收下放到县市区管理。“税收属地征管”，就是除市级保留的收入外，其余各项税收均按照属地原则进行征管，就地缴入县市区国库。“增量比例分享”，就是对县市区的收入增量，市与县市区按一定比例分享，其中，市与兖州市、邹城市实行1.5:8.5、与其他县市区实行1:9分享。市级下放收入相应增加市级分享比例，对市中区、任城区、高新区市级分享比例增加40%。“强化激励约束”，就是建立分享收入增长与奖惩挂钩的激励约束机制。“激励”主要体现在谁贡献大，谁就分享的多，谁超收多，谁就自留的多；“约束”主要体现在财政收入增幅达不到既定增幅的，市里按照既定增幅分享。在总体原则的把握上，则坚持了以下几点：一是注重与上级财政体制相衔接，符合国家财税改革大方向。2002年国务院《批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》和2005年省《关于进一步完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，先后对全国及我省完善省以下财政管理体制有关问题作出安排和部署，明确提出“市县财政收入的划分，要遵循属地原则，采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法”。我们按照这一要求，在中央、省现行财政管理体制框架内，本着有利于发挥财政杠杆作用、促进生产要素合理配置、鼓励各级政府优化公共服务的基本要求，设计制定了这次财政体制改革的总体思路、目标任务及规定标准，既继承了原有体制的合理成分，又依据财税改革总体趋势作了有益探索，做到了前瞻性、原则性与灵活性、导向性的有机统一。二是合理确定收入基数及分享比例，切实保证县市区既得利益。这次体制调整不能简单地理解成向县市区“要钱”，而是着眼统筹兼顾，调动各方积极性，合理确定市县收入比例，分享收入增长与县市区奖励挂钩，力求县市区尽快做大财政增收盘子，特别要保持主体税收稳定快速增长。体制调整后，就收入总量来说，随着税收属地征管的落实，相关税费就地缴入县市区国库，各县市区收入规模都会有不同程度的增加。就可用财力来说，税收增量大部分留给县市区，对因税收管理范围变化给县市区财力带来较大影响的，通过其他方式进行调节。依据方案综合测算，市级财政从县市区分享的部分仅占县市区总财力的1.36%，大大低于原按县市区财力5%集中财力的比例。三是政策规范操作简便，有利于新旧体制平稳过渡。体制调整以国地税部门组织的地方财政一般预算收入作为分享收入，且市级分享部分通过体制结算上解，便于操作，简便易行，能够有效避免体制转换中可能出现的偏差失误，保证各类税收按时序要求及时足额入库。贯彻这些原则，积极稳妥地推进财政体制调整完善，还要抓好以下关键环节：

一要严格划分收入级次。按照财政体制调整完善实施方案，把各项地方预算收入按属地化原则进行划分，市级除保留联通等10个跨地区经营集中缴库的企业所得税、兖矿集团有限公司和兖矿煤业股份有限公司企业所得税、山推工程机械股份有限公司等12个企业的各项收入、原由市级征管的契税和金融、邮政、电信、烟草行业缴纳的各项收入、原由市级征管的行政事业单位缴纳或集中代征的各项收入、原体制规定分级管理的市级非税收入以及市级查补的各项收入外，其余行政区域内实现的各项税收和教育费附加收入、地方教育附加收入以及原体制规定分级管理的县市区级非税收入，全部按各自行政管理区域由县市区负责征收。

二要积极推行税收属地化征管。各级财税部门要严格按照属地化管理原则，进一步明确责任，完善制度，细化措施，形成税收管理区域清晰、政策相对统一、程序简化、易于操作的税收征管体系，理顺纳税渠道和税收归属，健全税收征管服务网络体系，从根本上解决长期存在的税源交叉、混级混库等问题。市中区、任城区还要注意处理好区划调整与财政体制调整的关系，务求两方面的工作有机衔接、协调联动、同步落实。

三要落实好分享收入增长激励政策。市县两级财政要按照确定的分享比例，妥善处理好市与县市区政府间的利益分配关系，收入基数较大的县市区更要增强大局观念，准确把握政策规定，不讲价钱，不打折扣，坚决贯彻执行市委、市政府的决策部署，保证按既定比例及时足额上解市级分享收入。市级财政要落实好返还激励政策，更好地调动和发挥县市区政府抓征管、促增收的积极性。

四要进一步完善转移支付制度。市级财政要把新增财力重点用于民生投入，增加对县市区转移支付规模，加大对财政困难县支持力度，调节县市区之间的财力差距，推进基本公共服务均等化，促进区域统筹协调发展。

三、精心组织确保财政体制调整工作顺利实施

调整完善财政体制是一项复杂的系统工程，是政府管理体制和管理方式的重大转变，涉及方方面面利益关系的调整，政策性强，工作量大，任务十分艰巨。各级各有关部门及企业要从思想上、行动上与市委、市政府保持高度一致，坚持细之又细、实之又实，制定详尽方案，完善具体举措，保障各项政策规定、标准要求如期落到实处。

一要加强领导。市里已经成立财政体制调整工作领导小组，由我任组长，有关部门主要负责同志为成员，负责调整工作的协调指导和组织实施。各成员单位要尽快选派政治素质好、业务能力强的同志，充实加强领导小组办公室，相对集中时间、集中精力展开工作。各县市区也要相应成立专门工作班子，既要按职责分工、时间节点做好自己所承担的工作，又要主动配合市里落实好相关任务目标，确保10月1日新的财政体制调整到位。

二要统筹协调。在新旧体制调整过渡的过程中，要注重逐步消化混级混库税收因素，尽快建立和完善税源合理流动分享制度，有效调节因收入划分变化对财力增量的影响。新体制实施运行后，各县市区、各部门要对原来的收入预算及时进行调整，将调整情况及时向本级人大常委会汇报。市对县市区的考核将以调整后的收入预算为依据，明年各级政府向同级人代会报告政府工作和预算执行情况时，也要统一按调整后的收入预算口径。

三要密切配合。财政、国税、地税、人行等部门既要明确责任、各司其职，又要密切配合、通力协作，切实增强工作合力，提高办事效率。市财政局作为体制调整完善的牵头部门，要牢固树立服务意识，加强与相关部门单位的沟通协调，科学合理确定有关基数和国库留解比例，并相应调整市本级预算，同时强化对各级业务人员的培训，使其全面了解和掌握新体制的内容及相关政策规定，以保证新体制顺利实施。税务部门要尽快确定下划企业清单，同时根据财政体制的变动及时调整税收计划，强化组织收入措施。人民银行和税务部门要做好各项收入入库和库款调整、留解等工作。有关市属企业要积极提供财务资料，自觉配合做好下划工作。各新闻单位要采取多种形式宣传这项工作的重大意义，总结推广先进经验，为调整工作的顺利实施营造良好舆论环境。

四要严肃纪律。各级各部门都要树立一盘棋的思想，严格执行各项纪律规定，保证每一项措施都在政策规定框架内运作实施。市财政局要会同审计、国地税和监察部门，加强对这次调整工作全过程的监管检查，重点检查企业纳税属地管理是否到位，税收依法征管措施是否到位，年终分享收入上解和超计划增量部分返还是否到位，发现偏差失误及时予以纠正。还要注重加强对市级保留行业和企业的依法征管，切实防止新旧体制过渡中出现税收流失现象。今后各级各部门要更加严格地执行国家、省财税法规政策，不准自行出台税收优惠政策，对有令不行、有禁不止、工作拖沓、敷衍塞责，甚至为自身利益无视法律政策搞随意变通、弄虚作假，造成严重后果和不良影响的，一经发现，严肃追究相关责任人的责任。

进入今年以来，全市财税经济运行态势良好。1-8月份完成地方财政收入82.02亿元、增长24.67%，其中国税部门组织地方财政收入22.65亿元、增长37.64%，地税部门组织地方财政收入41.03亿元、增长25.07%，收入质量明显提高，呈现“三高两低”的特点，即全市地方财政收入增幅比去年同期高1.78个百分点、比全省平均增幅高1.01个百分点、“两税”占比比去年同期高2.76个百分点，非税收入占比比去年同期低0.79个百分点、非税收入比重比全省平均水平低1.2个百分点。与此同时，支出结构进一步优化，重点支出得到较好保障。今年还剩下3个多月的时间，强化增收节支，确保全年财政收支平衡，还要做大量艰苦细致的工作。各级各部门要以实施新的财政体制为契机，按照跨越发展的总体要求，调整工作布局，完善办法举措，一如既往地抓财源培植、抓税收征管，千方百计保证财税收入持续较快增长，特别要注重抓好营业税等地方留成较大的税种的征管，持续压减非税收入占比，切实提高收入质量、增强可用财力。要强化厉行节约，引导各方面牢固确立过紧日子的思想，落实党政机关公用经费压减5%的目标，严格控制一般性开支，集中财力保法定支出、保民生支出、保重点工程建设支出，不断提高生财聚财理财用财水平，为经济发展、事业进步、民生改善、社会和谐提供强有力的支持保障。