财政体制调整暨业务培训会议上的讲话

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同志们：

为贯彻落实党的十七届三中全会和2009年中央一号文件精神，促进我省县域经济发展，积极推进“两个加快”，省委决定，今年在全省继续深化和扩大扩权强县试点工作。三月下旬，省政府召开了全省深化和扩大扩权强县试点工作会议，对前一阶段试点工作进行了认真总结，对深化和扩大试点工作进行了动员部署。今天，我们召开专题会议，主要任务是贯彻落实省政府会议精神，研究部署扩权强县试点财政体制调整工作，对试点相关业务开展培训。希望大家紧密联系实际，着眼于改革试点工作的新要求，认真思考问题，深入研究讨论，狠抓工作落实。下面，我讲几点意见。

一、充分认识深化和扩大扩权强县试点工作的重要意义

我省从2007年7月开展扩权强县试点以来，在省委、省政府的正确领导下，各级各部门加强组织领导，狠抓工作落实，改革试点有序推进，试点县（市）管理体制机制基本建立，运转效率得到提高，经济实现又好又快发展，财政运行质量逐步提升，取得了明显的阶段性成果。按照中央要求，结合四川实际，省委决定今年再增加32个试点县（市），这是省委着眼“加快发展、科学发展、又好又快发展”的全省工作大局作出的重大战略决策，各级财政部门要充分认识试点工作的重大意义，树立全局观念，强化主体意识，全力推进试点工作。

（一）深化和扩大扩权强县试点工作是促进县域经济发展的需要。

县域经济是国民经济的重要基础，是以城带乡、以工促农和城乡经济社会协调发展的重要平台，县域经济发展的规模与水平直接决定着我省工业化、城镇化和全面建设小康社会的进程。我省有全国最多的县（市、区），县域经济在全省发展格局中占有更加重要的地位。当前，四川与全国发达地区的差距，主要体现为县域经济发展的差距。我省县域经济发展的最大实际是底子薄、发展慢、后劲差，经济规模总体偏小，结构性矛盾突出，绝大多数的县（市、区）仍然没有摆脱“农业弱县、工业小县、财政穷县”的发展困境。省委、省政府决定继续深化和扩大扩权强县试点工作，根本目的就是要对更多的县赋予更大的经济管理自主权，进一步明确县级发展的主体责任，完善经济发展的体制环境，拓展县域经济的发展空间，增强县域经济的内在活力，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），为实现全省加快发展提供强大动力。

当前，加快县域经济发展，是扩大国内需求、保持经济平稳较快发展的重点领域，也是推进灾后重建、实现高起点发展的关键环节。一方面，我省低收入人群重点在县乡，推进农业产业化进程，加快中小企业发展，增加城乡居民就业，对提高居民收入水平、扩大消费需求有直接的贡献；另一方面，灾后重建不是简单复制，而是更高水平的建设、更高起点的发展。在推进重建的进程中，产业振兴、技术创新和结构调整已经被摆在十分突出的位置，全面提高灾区经济发展质量将成为必然。目前，我省纳入国家规划的39个极重灾和重灾县中，已经有15个县（市）是扩权试点县（市），因此，扩权强县改革对推进我省灾后重建进程同样具有十分重要的意义。

（二）深化和扩大扩权强县试点工作是提高行政运行效能的需要。

今年中央一号文件明确提出，有条件的省份要依法探索省直管县的体制。这预示着我国的行政管理体制改革已经从精兵简政、机构合并的内部调整，开始逐步扩展到减少行政层次的结构改革。尽管改革的过程还很漫长，但改革的方向已经明确，意义十分深远。扩权强县改革对提高行政效能的具体效果主要体现为三个方面：一是通过减少管理层次和审批环节，提高行政效率，优化政务环境，降低发展成本。据统计，扩权改革后，省与县政府间公文传递时间由原来一般15天减少到了最多7天。二是通过省、县直通对接，使我们的基层政府和管理单位能够及时、准确、快捷地掌握上级的政策信息，减少了政策效力衰减，提高了政策的有效性。三是通过减少管理层次和审批项目，基层政府可以把更多的精力转移到社会管理和公共服务上来，有利于推进服务型政府的建设步伐。

（三）深化和扩大扩权强县试点工作是深化财政体制改革的需要。

完善省以下财政管理体制，加快推进省直管县财政体制改革，是深化财政体制改革的重点，也是完善市场经济体制的重要内容。对此，中央多次提出明确要求，全国大多数省份陆续开展了探索实践。目前，全国有24个省（市、区）在800多个县（市）开展了“省直管县”财政体制改革试点，占全国县（市）总数的40%左右。除四个直辖市及海南省本身就是省直管县体制外，全国“省直管县”管理方式主要有两种：一是以浙江、湖北、安徽等省为代表的全面管理型，在财政管理的各个环节、各个方面全部实行省直管县。二是以山西、辽宁、河南等省为代表的补助管理型，主要是对转移支付、专款分配以及资金调度实行省直接管理县，县级财政管理体制仍然由市级确定。我省扩权强县试点实行的是全面管理型财政体制。从近两年的改革试点看，省、县两级政府间财权与事权关系更加明晰、合理，县级财政管理的规范化、制度化水平不断提高，基层政府发展经济、强化管理的内在动力得到体现。

（四）深化和扩大扩权强县试点工作是缓解县乡财政困难的需要。

县级政府是统筹城乡发展的基础平台，是政府加强社会管理和公共服务的主要阵地，客观上需要不断增强县级财政的公共保障能力。近年来，在各级共同努力下，我省县乡财政困难得到有效缓解。2008年，我省县级人均财力达到5.3万元，所有县（市、区）人均财力都超过了3万元，在全国排名13位左右。但是，我省县级财政仍然面临基础不牢、区域差异大、对上依赖程度高等突出问题，与基本公共服务均等化的要求相比还有很大差距。2008年，全省仍有112个县（市、区）人均财力在全省平均水平以下，本次新增的32个试点县（市）均低于全省平均水平。实施扩权强县改革，就是要破除制约县级财政发展的体制机制障碍，增强县级自我发展能力，提高县级财政的公共保障能力。

从我省试点情况看，通过财政管理体制的逐步完善，有效调动了县级理财增收的积极性，试点县财政收入快速增长，保障能力明显增强。从收入情况看：试点前三年，试点县地方一般预算收入增幅比全省平均水平低6.8个百分点；2008年，扣除7个重灾县（市），20个试点县（市）一般预算收入、税收收入增幅分别达到27.3％和29.7%，比全省平均水平高6.8个和6.7个百分点。从支出情况看：试点前三年，试点县地方一般预算支出增幅比全省县级平均水平低近1个百分点；2008年，即使剔除抗震救灾和灾后重建因素，27个试点县一般预算支出也较上年大幅增长43.6%，增幅比全省县级平均水平高出5.4个百分点，人均财力由2007年的3.6万元增加到4.2万元。

二、妥善处理在深化和扩大试点工作中的三个关系

当前，我省扩权强县试点工作尚处于探索阶段。在推进改革的进程中，还存在部分管理权限下放不到位，后续配套政策跟进不及时，市、县经济利益协调不规范等诸多问题。解决这些问题，需要我们创新思路、上下协同、系统推进。在试点工作中，各级要妥善处理好以下三个关系：

（一）妥善处理好省、市、县三级财政间的关系。

对扩权强县改革试点，我们一些同志还存在思想认识上的误区，认为省直接管县，县级的发展就只是省、县的责任，市级不再承担支持和管理试点县的责任了。由于这种认识上的偏差，导致前期试点中在市与县的利益协调上出现了一些问题。比如，有的地方通过行政命令间接集中县级财力，在资金分配、产业布局、利益调整上偏向非扩权县，出现了“弱县强区”的不正常现象。

我们必须看到，首先扩权强县不是削弱市级发展，而是要通过体制机制创新，发挥市、县的比较优势，逐步形成区域经济发展的共同体，形成良性互动、共同发展的双赢局面；其次，“扩权”只是扩大试点县（市）的部分经济管理权限，行政管理权限并没有下放，试点县（市）的经济社会发展仍然是省、市、县各级共同的责任。因此，市级财政要站在全局的高度，更多地体现关心体谅下级的姿态，继续承担起支持试点县（市）经济社会发展的责任，在企业隶属关系调整、收支基数核定、债务指标划转等方面给与试点县（市）更多的让渡和支持；试点县（市）财政部门要强化组织观念，加强沟通汇报，算大帐、算动态帐、算长远帐，自觉接受市级财政的指导监督。在财政政策支持的重点上，试点县（市）要在统筹城乡发展上多出力，市级财政要在促进城市经济社会发展和发挥辐射带动功能上下功夫，省级财政将按照上述思路予以分类指导和政策支持。

（二）妥善处理好上级支持与自身努力的关系。

试点县（市）的发展归根到底要靠自身努力。从前期试点情况看，一些同志认为扩权试点就是在政策上“开小灶”、“吃偏饭”，等、靠、要的思想比较严重。同志们可以想一想，“开小灶”还能叫“试点”吗？“吃偏饭”能够推广吗？道理就这么简单。这种思想不但是片面的、错误的，而且容易造成错失良机遇的后果。我们搞扩权强县试点，核心目标是要激发试点县（市）的内在动力，提高县域经济的自我发展能力。为此，试点县（市）要注重把握以下三点要求：一是要树立抢抓意识。对扩权试点的认识，必须从简单的关系变更或者要钱跑项目更容易，转变到立足体制机制创新、牢牢把握发展机遇上来，重新审视发展目标，努力提升发展层次。二是要树立危机意识。为更好地体现政策机制的导向作用，客观反映发展成效，我们将对试点县（市）实行分类考核、动态管理，引入竞争机制和退出机制，努力营造你追我赶、创先争优、加快发展的良好氛围。作为试点地区，不发展是落后，发展慢了也是落后。因此，试点县（市）要自加压力，竭尽全力实现加快发展。三是要树立升级意识。纳入试点范围不是荣誉，是希望通过扩权放权，在政策思路、管理创新、发展成效等各个方面谋求新的变化，得到新的提高。

（三）妥善处理好经济发展与社会管理的关系。

当前，我省城乡差距、地区差距、贫富差距问题仍然十分突出，教育文化、医疗卫生、社会保障缺位问题仍然客观存在，这是摆在各级党委、政府面前的重要课题。我省扩权强县改革主要是对县（市）下放经济管理权限，不涉及社会管理权限的调整。因此，对试点县（市）而言，必须按照权责统一的原则，切实发挥公共财政职能，把加快公共服务体系建设、加快社会事业发展、促进社会充分就业等放在更加重要的位置；对相关市而言，由于试点县（市）与所在市“行政隶属关系、行政管理职责、行政管理权限维持不变”，试点县（市）的社会管理和公共服务仍然是所在市的重要组成部分，因此相关市要切实履行职责，努力为试点县（市）创造良好的发展条件。

三、全面把握扩权强县试点财政体制调整的主要内容

遵循“依法合规、责权统一、扩权放活、富民强县”的原则，我省扩权强县改革试点是在国家现行法律法规框架内，尽可能赋予试点县（市）更多的经济管理权限，与县域经济发展密切相关的经济管理权限优先下放。具体涉及计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、价格管理权限部分下放、统计信息监测共8个方面56条。其中，财政体制调整是扩权试点的重要内容。

（一）体制调整的基本原则。

一是保证既得利益，实施增量调控。以确保市、县财政既得利益为前提，对以后年度的收入增量进行适当调控。以2008年为基期年核定基数，确保所在市与试点县（市）的既得利益不受损失。

二是适当照顾市级，确保平稳过渡。财政体制调整既注重增强县级的发展实力，又最大限度地照顾所在市的利益。尽管市级财政从2009年起不再参与试点县（市）的税收分享，但除确保市级2008年既得利益外，还将按原体制计算的增量在过渡期内（2009年至2010年）以一定比例给予基数性照顾，以保证财政体制调整平稳过渡。

三是坚持权责范围，财权事权统一。结合财权与事权划分范围，将试点县（市）财政收支、补助、债务等单列出来，试点县（市）合理承担相应的事权责任。

（二）体制调整的主要内容。

财政体制调整主要包括五个方面的内容：

一是财政体制由省直接核定到县。从2009年1月1日起，省对32个新增扩权试点县（市）实行与市相同的分税制财政管理体制，扩权试点县（市）与所在市互不参与税收和非税收入分享。以2008年为基期年，核定和划转试点县（市）各项财政收支基数，将试点县（市）应得补助基数从所在市单列出来，相应调整省对所在市的补助基数，由省分别结算到县。在支出责任方面，试点县（市）行政辖区内的事权由中央、省、试点县（市）按事权划分范围承担相应的支出责任。

二是库款报解及资金调度由省直接到县。试点县（市）国库直接对中央和省报解财政库款。省财政单独核定试点县（市）的资金留解比例，资金调度由省财政直接调拨到县（市）。

三是补助分配由省直接到县。财力性补助和专项补助资金由省财政直接分配下达到县（市）。试点县（市）要求专项资金支持，经市级复核后，向省级有关主管部门和省财政厅申报。

四是预算管理由省直接到县。试点县（市）的年初预算、预算执行、预算调整、决算编报等由所在市统一汇总后上报省财政。

五是债务管理由省直接到县。试点县（市）政府性债务预警、监控以及化债奖补机制由省财政直接考核结算到县。

（三）考核管理的基本要求。

一是分类考核。根据我省县域地理地貌特征，将试点县（市）分别纳入平原、丘陵和山区三个类区进行考核。按照主要经济指标高于全省平均水平的要求，以全省GDP、规模以上工业增加值、民营经济增加值、地方税收收入、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入6项指标的平均水平为标准，对试点县（市）进行考核。6项指标既考核试点县（市）在同一类区中的发展水平，又考核其自身取得的纵向进展。

二是动态管理。按照权责统一的原则，引入竞争机制、退出机制。依据考核结果，对发展水平低于全省平均水平的县（市）给予告诫，连续两年达不到全省平均水平的县（市），不再列入扩权试点县范围。

四、全力确保扩权强县试点财政改革工作顺利开展

扩权强县试点财政体制调整工作时间紧、任务重、政策要求高。各级财政要按照省委、省政府的统一部署，以高度负责的精神，加强组织领导，注重沟通协调，强化指导监督，确保体制调整工作有序推进。

（一）明确目标任务，加快试点县（市）财政经济发展。

各级财政要按照省委、省政府的安排部署，以扩权强县改革为契机，坚定“两个加快”的信心，确保试点县（市）经济社会实现率先发展、加快发展、内涵发展。要促进城乡统筹发展，创新发展模式，力争用3-5年时间初步形成统筹城乡发展的良性机制，走出一条以城带乡、以乡促城、城乡互动共融的新路子；要促进发展方式转变，力争实现工业节能降耗减排、财政收入占GDP的比重、城乡居民收入等主要经济指标优于全省县级平均水平；要促进民营经济发展，力争使民营经济对GDP的贡献率、对工业增加值的贡献率和对财政收入的贡献率等主要经济指标优于全省县级平均水平；要促进财政收入增长，努力实现财政总收入的增长高于全省县级平均水平、人均财政收入增长高于全省同类区平均水平的目标。

当前，全省财政经济发展处于十分关键的时期。一季度，全省地方财政收入完成291.4亿元，完成年初预算的27.7%，较上年同比增长7.6%，扭转了自去年10月以来连续5个月负增长局面，3月当月同比增长35.1%。这样的成绩来之不易，是全省上下共同努力的结果，也充分说明我省灾后重建巨大的投资拉动效应开始显现，中央扩大内需、促进增长和调整结构、振兴产业、改善民生的积极政策初见成效。但是，必须理性地分析形势，绝不可盲目乐观。就目前情况看，我们的基本判断只能说是“出现了积极变化，但形势依然严峻”。当前我省财政运行的困难和问题是，财政收入增长主要依赖投资拉动，产业发展尚未出现全面向好的势头；收入增长中非税收入贡献占据主导，财政增收基础仍然不牢固；刚性支出压力巨大，财政保障任务十分繁重。面对严峻形势，各级必须坚持“保增长、保民生、保稳定”的基本取向不改变，坚持完成年初预算任务的决心不动摇。要不折不扣地执行好灾后重建、扩大内需相关财税政策，加快拨付财政资金，尽快把资金转化为实物工作量；要切实抓好各项民生政策落实工作，努力提高城乡居民收入水平；要强化收入征管，确保财政收入应收尽收，努力为全省经济发展和财政增收多做贡献。

（二）采取有力措施，确保财政体制调整顺利推进。

一是细化工作方案。省厅相关部门将结合工作需要，及时组织开展相关业务培训，切实加强与税务、国库部门的沟通协调，尽快启动体制调整工作。试点县（市）与所在市财政部门要按照统一要求，抓紧制订工作方案，尽快拿出工作时间表，对组织机构、工作职责、工作任务等进行逐项细化，明确要求、落实责任。

二是搞好账务清理。试点县（市）与所在市财政部门要按照公平合理、不挤不占、协商认可的原则，抓紧开展账务清核工作。重点对收入、支出、财力、专款及年终结算等收支基数予以确认；对涉及市、县责任的政府性债务余额予以确认；对资金往来及试点县资金留解比例予以确认；对试点县（市）境内的市属企业相关数据予以确认。

三是清理制度规定。按照依法、合规、适用的原则，抓紧开展对现有规章制度的清理工作，针对试点工作的新情况、新要求，对不符合财政管理要求的规章制度予以修订和补充。

（三）加强工作对接，努力适应新变化新要求。

一是抓紧建立工作联系。新增试点县（市）财政部门要加强对上的沟通衔接，全面了解省厅的工作规则和业务流程；及时提供相关基础信息，反映工作动态。省厅要建立联络员制度，对口联系试点县（市）工作，加强业务指导和政策解释，确保试点工作顺利推进。

二是着力完善工作机制。按照放管结合、权责统一的原则，抓紧建立省、市、县三级联动工作机制，明确工作职责，理顺工作关系。省、市财政要按照职责分工，切实加强对试点县（市）的工作指导和监督管理，确保不出现工作脱节和管理漏洞；省财政要积极改变管理方式，克服因管理范围扩大、工作量增加带来的困难；试点县（市）要抓紧建立对上的工作联系机制和信息传递机制，确保上传下达、政令畅通。

三是切实加强政策研究。赋予试点县（市）充分的经济管理权限，是扩权强县改革的关键。因此，如何用好、用活、用够这些政策，是需要各级共同研究的课题。要深入理解政策，准确把握政策，确保吃透精神、政策到位；要密切关注执行动态，认真研究改革中的新情况、新问题，及时提出政策调整建议；要在现有政策体系上，深入研究整合政策资源、创新政策模式的思路办法，制定适应不同特点、不同类区的差异化政策措施，最大限度地发挥扩权试点的政策效应。

（四）深化财政改革，不断提高财政管理水平。

一是继续深化改革。试点县（市）要把深化财政改革作为提升管理、助推发展的自发要求，进一步完善部门预算管理，严格预算执行考核，加强资金结余管理，提高预算执行效率；要深化国库管理改革，加快国库支付动态监控系统建设，推行公务卡改革试点；要推进支出绩效考评，完善考评体系，建立考评结果的公开制度和激励机制；要加强政府债务管理，全面落实化债责任，严格控制政府债务规模。

二是强化基础管理。要大力开展增收节支工作，强化收入征管，严格支出管理，认真落实“四压三停”政策，确保重点支出需要和财政收支平衡，防止因划转收支基数出现超支甚至赤字；要加大投资评审力度，严格执行重大项目招标投标、政府采购、工程监理管理制度，切实提高资金使用效益；要加强财政监督和规范管理，实施“阳光财政”，确保资金安全。

需要特别提醒的是，部分试点县（市）还存在比较严重的违反财经纪律的问题。去年审计厅对四个试点县（市）2007年度财政决算的审计发现，存在虚增一般预算收入、坐支预算收入、虚列预算支出、无预算拨款和支出挂账等财政收支不实的问题。有关试点县（市）务必要认真汲取教训，认真整改，并尽快将整改情况上报省财政厅。我们再次强调，各试点县（市）财政必须坚决杜绝弄虚作假、违反财经纪律的问题，今后一旦发现，我们将严肃处罚，甚至建议取消试点资格。

三是谋求长足发展。试点县（市）要紧紧围绕省厅党组关于全省财政工作“明确三大目标、完善四大体系、谋求五个突破”的总体思路和实施规划，创新工作思路，创新体制机制，创新管理模式，努力在财政收入总量、支出结构、运行质量上取得新的突破，努力在构建基础稳固、职能健全、保障有力、管理高效的公共财政体系上取得新的成效。

同志们，深化和扩大扩权强县试点工作意义重大，任务艰巨。我们要在省委、省政府的正确领导下，开拓创新、真抓实干、狠抓落实，全力确保试点工作取得预期成效，为全省“两个加快”和“保增长、保民生、保稳定”的大局作出更大的贡献，以优异的成绩迎接新中国成立六十周年！

谢谢大家！