地方立法工作会议讲话

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同志们:

今天,市人大常委会和市政府在这里联合召开全市20*年度地方立法工作会议,刚才,陈玉海主任和徐新局长对地方立法工作讲了很好的意见,也很有指导价值,刘孟林副秘书长代表市政府也给今年的立法工作提出了明确的要求。搞好立法工作,对坚持以法治国的基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作的法治化,保障公民的合法权益,都有着重要意义。因此,市委对我市的立法工作提出了很高的要求。

就我市目前的立法情况看,呈现出两个特色:一是工作要更加认真。从每一部法规的立项、调研、立法、报审等各个环节都表现的非常认真;二是质量不断提高。近年来制定的法规,从政府的提请到市人大常委会的审议,中间环节的改动都不是很大。法规报省审批时,也基本不涉及原则性修改,只是个别的文字性改动。在省人大审批时,基本是满票或者高票通过,得到了省人大领导的认可,可以说通过大家的共同努力,通过对各个环节的严格把关,我们的立法质量已经有了明显的提高。

就我市面临的形势看,也呈现出两个特点:一是地方立法空间更小。随着社会主义法制体系的不断完善,随着法律法规条文内容规定的更加具体,使得地方的立法空间更小。如,在《交通安全法》中,把开车不准打手机都作了具体规定,如此的具体化、使得我们地方立法的空间非常有限。二是对地方立法要求更高。无论是从立法程序的规范上,还是从法规条款的操作性上,都对我们提出了更加严格的要求。在如此小的立法空间中,如何突出地方特色,把握好立法质量,对我们压力很大。

为了做好立法工作,在正式立法项目中,07年8月份在听取调研项目汇报时,我们拟订了5个,考虑到今年市人大面临换届,工作量不宜太大,最后定为三个正式立法项目。在调研项目中,我们通过五种途径广泛收集:一是在元月份对现行有效的35部法规进行了评估,看哪些需要修订;二是在6月份我们发出了一个征集项目通知,向“一府两院”、县区人大、社会各个方面进行广泛征集;三是对五年立法计划进行筛选;四是向市级领导干部征求意见;五是参考了外地立法项目。通过上述途径,征集到了57个项目,经过初步筛选,选定了20个项目。然后召集与之相关的12个委局召开专门会议,一项一项地进行研究论证,初步拟定了5个项目,加上正式立法项目筛选下来的二个,共计七个调研项目。10月份我们到省人大进行了沟通,在征求意见的基础上,进行了个别的调整。后经市政府常务会议提请、市人大主任会议决定并报省人大批准,形成了今天通报的三个正式项目,5个调研项目。

下面,围绕今年的立法工作,我再着重强调四个方面:

一、关于正式立法项目。

一是要树立正确的立法理念,即树立“以人为本、立法为民”的立法理念。立法是权力资源合理配置的手段,立法的过程也是权力资源合理配置的过程。我们在立法时要寻求一种平衡点,合理平衡公权力和私权利。既要对被管理的法人、社会组织、公民的行为进行规范,又要对执法主体的行为进行规范。法规在调整社会各个方面的法律关系时,要体现公平公正的原则,绝不能搞权力垄断。要深刻理解《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》的立法本意,要更新我们行政管理的工作理念,始终把服务理念贯彻其中。虽然我们的理念也在转变,但还比较缓慢,如果我们能从思想上真正把行政管理部门变为行政服务部门,那就真正体现了我们的服务理念。如,九十年代在美国发生的“天价咖啡赔偿案”,法院判麦当劳咖啡店赔偿286万元美元的事实(略),深刻体现了他们的有关法律是以有利于普通老百姓为前提的。再如,“交叉换肾案”中,由于《器官移植管理条例》中的规定在操作时难以准确把握,以致在不同的医院形成截然不同的认识。这都启示我们一定要体现以人为本的理念,要把法规规定的内容具体化,增强其可操作性。

二是要体现立法的基本原则,即,坚持法制统一。既要与上位法不抵触,又要与同位法不冲突。

三要突出立法的重点,即,保证立法质量。虽然我们已积累了一定的立法经验,但我们立法背景已发生了相关大的变化,一是上位法在不断出台、修改;二是我们的现实生活也在不断变化,三是人们的思想理念也在不断变化。因此,我们的立法工作不能仅凭经验。有一个“卖草帽的故事”(略),就深刻地揭示了这方面的道理。我们要与日俱进,不能犯经验主义错误。如何做到突出立法重点,提高立法质量呢?我认为,一是要认真论证。没有认真论证,缺乏科学依据,不符合实际的法规根本无法实施;中央电视台“创新”栏目里讲了一个“冰箱设计”的例子(略),充分说明了科学论证的重要性,这是一种理念的差异;二是具体条款的设置要科学严谨,可操作性强。如果法条设置不当,一是加大执法成本,造成执法成本过高。如,英国的禁酒法、我市的《烟花爆竹管理条例》;二是加剧违法现象发生。如,汽车撞人致伤的赔偿额度如果高于撞死的赔偿额度,就会造成撞伤不如撞死的现象;三是会使法律法规苍白无力,失去应有的尊严。如果不进行调研论证,一是缺乏科学依据;二是规定不符合实际;三是根本无法操作。

四要如期完成立法任务,严肃立法计划。正式立法项目是在认真调研的基础上进行的,个别正式项目没有提前调研,这是在与省人大沟通后,根据客观实际,体现以人为本的理念做出的适当调整。这相对于调研过的项目工作会紧张些,但与之类似的法规在其它城市已有经验可供借鉴,再结合我市实际进行修改论证,应该说也没有太大难度。因而只要列入正式立法项目,必须如期完成。

五、相关部门要全程配合。现在出现一种情况,就是我们的有关部门,在法规进入一审二审后,缺乏参与积极性。在去年有两个委局,在法规报省人大审批时,未能派人参加,对提出问题,也无法得到准确解答。因而我们的立法要求相关委局不但要全面配合,而且要全程配合。

另外,有些法规需要相关的配套性文件。比如《陆浑水库饮用水水资源保护管理条例》,水库的具体界限规定由市政府来界定,但至今市政府仍未界定。对于这种情况,一是要求我们在立法的同时,这类配套性的文件要同步进行;二是法规公布以后,原则上配套的文件要同时公布;三是至今仍未公布的相关配套文件,要总结教训,及早公布,希望法制局尽快落实。

二、关于调研项目,一要及早准备;二要科学制定,有针对性地提出具体方案,三要适时提出具体意见。8月底前完成立法调研,提出意见,为编制明年的立法计划提供依据。

三、关于规范性文件的备案审查工作。在去年颁布的《监督法》中,对规范性文件的备案审查用专门一章来规定,可见其重要性,大家必须引起高度的重视。

一是备案审查必须明确专人负责。这里包括人大和政府都要有专人负责,人大在未正式成立备案审查科之前,人大法工委必须明确有专人负责。政府法制局也做同样要求。

二是必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。我市的规范性文件备案审查整体有待加强,要引起我们的高度重视。

三是必须遵循备案审查的工作程序。省里将会在近期出台具体办法来规范备案审查的工作。

四是规范性文件主要审查其合法性,个别的也要审查其合理性。

五是原件要及时报备,目录半年报备,每年形成一个报告。而且每年我们要专门召开一次备案审查分析总结会。

六是把备案审查环节前移。在规范性文件出台之前,如果说“一府两院”的法制部门,对某些问题把握不准,可以提前沟通一下,尽量避免事后纠正,否则会搞得很被动。

四、认真编制下一届五年立法规划。

对此人大法工委,要及早着手,进一步扩大公众的参与度,广泛征求各方面意见,认真地筛选,科学论证。使制定的五年立法规划更具科学性、合理性,真正对今后对我市的政治、经济和社会发展起到积极的作用。

我相信大家的共同努力,今年的立法工作一定能够出色的完成,谢谢大家。