浅议人大监督中代表的伦理责任

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人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表作为人民代表大会的组织细胞，由人民选举产生，代表人民行使当家作主的权力，有着极为重要的政治义务和权益。由于人大代表的角色定位具有极强的公共性和政治性，从公共行政伦理的角度看，人大代表应当承担特定的公共伦理责任。而且，相对普通公共行政人员和政府官员，人大代表的伦理责任具有更重要的政治意义，人民也寄予了更高的期望。本文拟对人大监督权的行使中人大代表的伦理责任作一些粗浅探讨。

一、宪法和法律赋予人大代表关于监督的伦理责任

监督权是人民当家作主的重要权力，依法行使监督权是各级人民代表大会的重要职责。人民代表大会依法有效行使监督权，必须依靠人大代表们承担起相关的伦理责任。按照有关法律的要求，人大代表在监督工作上应有以下的伦理责任：

一是人大代表应该了解人民的利益要求，并在现存法律框架内监督政府实现这一利益要求。从人民代表大会制度下选举的意义来看，人大代表由人民群众选举产生，就是为了使人民群众的最根本的利益得到反映，让人民当家作主。由人大代表组成的人民代表大会，必须对人民负责，受人民监督。根据有关法律，人大代表在开会期间有提议案、提出建议、批评和意见，审议各项议题等权力。这些权力实质上也是法律赋予代表的重要的公共伦理责任。人大代表应通过行使权力，充分反映人民的利益，并监督有关执行机关——政府和两院，通过法定的程序，实现这一利益要求。

二是人大代表应从维护社会公共利益角度出发，监督法律的遵守和执行。监督和保证宪法和法律的执行和遵守，是人民代表大会的法定职责，因而也成为人大代表的集体伦理责任。具体到每一个人大代表来说，由于其意志不能直接代表人民的整体利益和要求，也不能直接形成人民代表大会的决议和决定，因而人大代表在监督宪法和法律的遵守和执行上，应从社会公共利益的角度来考虑，衡量一项法律、法规或规范性文件是否与宪法或相关大法相违背，同时也应从公共利益的角度，考查有关法律法规执行是否与立法宗旨违背等，并通过相关的权力行使渠道，如提议案，提出建议、批评、意见等，来确保宪法和法律得到有效的遵守和执行。

三是人大代表应监督人民代表大会任命的政府官员，促进一府两院工作人员不断改进工作。人事任免监督是人大监督非常重要的内容。在社会从人治向法治的管理转型期，加强对领导干部的监督非常重要。地方组织法赋予了各级人大代表选举政府、法院、检察院负责人的权力，也赋予了罢免这些官员的权力，这是人民管理国家事务最为重要的政治权力之一，赋予了这项权力，人大代表就承担与此相应的伦理责任。

二、人大代表缺损伦理责任的表现及其原因

从现实中来看，人大代表在监督权行使中，普遍没有达到人民代表大会制度的要求和人民群众的期望。有一些人大代表随意缺席会议，大部分的人大代表虽然能按要求参加会议，但许多也是一言不发或发言没有个人政治见解，提不出什么有建设性的议案、建议、意见，并且投票随意，难以代表人民的意愿和利益实现监督责任。这些实质上是人大代表公共伦理责任缺损的表现。西方行政伦理学认为，在公共组织中保持负责的行为有两种一般方法：内部控制和外部控制。内部控制是思想道德上的约束，外部控制则是组织规则和制度的制约。人大代表伦理责任的缺损，既由于人大代表缺少公共伦理责任的理性思想训练和表达能力、相关知识培训，同时也是外部相关约束制度没有健全和完善造成的。

对于人大代表内部思想道德的加强和履职能力的训练，近些年各级人大已经非常重视而且取得了一些成绩。但本人认为，人大代表公共伦理责任的培植，最根本的还是必须从制度上的缺陷和不足上寻找原因和对策。

首先人大代表对选民负责的机制没有建立。尽管法律规定人大代表应代表人民的意志，人民毕竟是一个非常抽象的集体。由于法律没有明确人大代表在会议期间的发言对选民负责、受选民监督，因而没有形成人大代表对选民负责的制度。这也使各级人大代表对于本选区选民或选举单位选民的利益、要求以及喜好并不关心，即使存在沟通，也只类似政府官员与一般群众的沟通，不能形成有政治意义的见解和主张。代表行使职权不代表具体的选民，只空洞地代表人民，最终会变成代表个人行为。

其次，代表履职产生的角色冲突和利益冲突，没有相关制约机制调整。按有关法律规定，人大代表是人民意志的代表，他应能全面、客观、真实地反映人民的意志和利益。但这样一来，代表履行职责必然存在一个角色冲突，即人民利益的代表者与个人利益的代表者之间的角色冲突。由于代表是不脱产的，人大代表在做代表工作时，本身还有自己的职业和工作，因而他履行代表职责时，在遇到与自己相关的审议事项，他不可能不从自身的利益来考虑，但如果这一利益往往与选区或全社会的利益相矛盾。于是又因角色的冲突带来了利益的冲突。大部分人大代表都来自于党政机关，他们需要对所在的行政组织负责。由于没有选民监督，又没有形成相关的由上至下的制约机制，代表就可能忽视自己应承担的公共伦理责任，而仅从自己的利益出发作出投票选择。

再次，人民代表大会开会的机制并不完善。作为国家的权力机关，一个泱泱大国或是一个大的行政区域，一年只开一次会，所要决定的事项又关乎一国、一区的前途命运，会期只有短短十来天，其行使职权的方式只能是草率、简单、形式主义的。这样的会议安排，让代表们彼此了解都不够时间，而法律又规定了代表提议案、质询案等必须达到法定人数（有的30人，有的10人）。这些议案、质询案实质是政治见解和主张，没有长时间的积累和酝酿，不能形成，让代表10来天的时间完成，就难以有质量的要求了。这也必然违背人大代表承担的伦理责任要求。

三、提高人大代表伦理责任的有效途径

人大代表公共伦理责任的缺损，直接导致人大代表履职能力的缺损，也造成人大监督权力虚置。就目前来说，要努力改变人大监督权力虚置，必须加大政治改革的力度。除了要进一步改善党的领导，还要从人大代表的产生、履职、构成等方面入手，进行改革。

一是推动选举制度的改革，建立人大代表对选民负责的约束机制。按人大代表的角色期待，人大代表应该是人民满意的、信任的，但基础是选民了解的。做到这一点，要从代表候选人的提名、酝酿、确定和投票选举等环节上，尽可能减少组织的包办、领导和指令，鼓励候选人主动亮相、竞争，以公开、公正、公平的方式，促使人大代表的选举，在民主、法制的轨道上运行，使选民了解候选人的情况，选出自己满意、信任的代表。同时促进代表构成机制的科学化。目前在人大代表换届选举工作，还是以界别、行业、党派、性别、年龄等硬性比例，来推选新代表。这样产生的人大代表，官本意识、组织意识很强，民主意识则淡薄。代表公共伦理责任感先天不足，后天培养的难度也大。人大代表不是一般群众代表，由于其被赋予了重要的政治权力，他必须具有相关的履职能力，包括知识、能力、道德各方面，能担负起人大代表的公共伦理责任。

二是推动人大代表专职化的改革。在减少人大代表数量的前提下推进人大代表专职化，是改变人大代表角色冲突和利益冲突的根本途径。目前当务之急则是实现常委会组成人员的专职化。只有代议机关在政治上的职业化，才能克服国家权力机关在行使职权过程中存在的地域、界别、行业等方面的倾向；尽可能少地出现常委会组织人员在审议本行政区域内重大事项时，产生的角色冲突和利益冲突；也使他们有更多的、充分的时间了解民情，接触群众，酝酿法案，实施监督。

三是推行代表履职机制的具体化改革。法律对代表职务、职责、职权的规定，都还比较抽象，人大代表履行职务在法律上没有具体的要求，也不需要承担相应的责任，更没有规定选民对其履行职责监督的程序、方式。目前不少地方已经开展了人大代表向选民述职的做法，尽管这一做法形式还太过于形式化，影响不大，但毕竟是一种新的尝试。要改变这一现象，还需要做更多的努力。要进一步做好宣传工作，使广大选民了解代表履行职务的能力和情况，了解人大代表的政治见解，并增加选民与人大代表之间的联系和互动，树立人大代表对选民负责的伦理观念。

四是进行会议制度改革。应适当延长代表大会会期，同时常委会会议的次数也应相应增加。由于会议是人大代表集体行使权力的主要方式，开会的时间延长，次数增加，才能使人大代表充分发表自己的见解、主张，并就相关议题进行充分讨论，提高人大代表履行职责积极性，同时也会提升人大代表的公共伦理责任。