地方人大监督与人大代表素质关系浅析

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同志在纪念全国人大成立**周年大会上的讲话中指出：“要进一步加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效。”本文试从理论和实践的结合上，浅析地方人大监督与人大代表素质的关系。

一、地方人大监督、人大代表素质的内涵及其相互关系

（一）地方人大监督的解读

地方人大监督概括起来是对宪法和法律实施的监督。根据监督的内容可分为法律监督和工作监督。地方人大的监督权，是人民当家作主的政治权力，是人民代表大会制度的重要组成部分，是我国行之有效的国家根本制度的监督，是依照法定形式和程序对国家行政、审判、检察机关的工作和对宪法、法律的实施所采取的监察、督促、纠正、处置的强制行为。①

目前，地方人大监督的主要方式：一是审议监督。二是质询监督。三是特定问题调查。四是人事监督。五是进行专题视察和执法检查。六是工作评议。七是对重大违法案件进行监督。八是人大代表与“一府两院”对话。

（二）人大代表素质的诠释

人的素质，通常指后天形成和发展起来的包括思想、知识、智能、心理和身体等的基本品质或素养。

人大代表，是各级权力机关的组成人员，国家主人的代表，是法律赋予的神圣职权，代表人民管理国家事务，行使当家作主权力的光荣使者。因此，人大代表必须具备相应的素质。笔者认为，人大代表应具备下列素质：一是良好的政治思想素质。要坚持一个中心两个基本点，爱国爱民，遵纪守法，充满激情，乐于奉献。二是宽广的知识面。应有大专以上文化程度，特别是要略通法律知识、财政金融知识、高新科技知识、社会心理学知识和对某一领域较为精通的专业知识。三是敏锐的观察分析能力。要有扎实的调查研究基本功；严谨准确的文字基础；生动流畅的语言技巧；入木三分的辩析才华；原则性与灵活性相结合的社交能力。四是健壮的身体素质。日行万里，欢声笑语；“夜战马超”，其乐融融；文体活动，出手不凡。

（三）人大代表素质与地方人大监督的关系

地方人大监督，是集体行使法定权力。人大代表的载体是地方人大；地方人大的根基在于人大代表。地方人大的各项职能都是由具有法定人数的人大代表共同完成的。离开了人大代表的参与，就谈不上地方人大的活动。可见，一方面，人民代表大会是一个权力集体，人大代表是他的一个细胞，细胞不能代表整个肌体，不具备肌体的功能，因而人大代表个人不能直接行使国家权力。另一方面，地方人大监督活动必须要有一定数量的人大代表参与。行使表决权时，还应有法定的人大代表数量才能决定问题。因此，人大代表与地方人大监督的关系，反映了彼此联系，相互制约，荣辱与共，互为因果的辩证关系，说明了国家权力机关的决策是从人民中来，又到人民中去；既有个人表达意愿的权利，又有集中统一的意志。②

地方人大监督，是衡量人大代表素质的试金石。从监督的对象来看，简称“一府两院”；从监督的地域来看，既有城市，又有农村。从监督的领域来看，涉及各行各业；从监督的知识来看，要求既专业且博学。可谓点多线长面广，跨越时空，跨越学科，跨越城乡。笔者认为，这无疑是对人大代表的理念、知识、智能、体能多方面素质的不考试的考试。如果人大代表没有奉献精神，就无法处理兼职和本职的关系、付出和回报的关系、个人和群众的关系。如果人大代表不熟悉法律、法规，人大监督工作就无法进行；如果人大代表没有特定的专业知识，在人大监督工作中就没有发言权；如果人大代表没有健壮的体魄，不可能深入群众，日理万机。

由此可见，人大代表的良好素质，是确保地方人大监督达到预期效果的前提；只有具备一流素质的人大代表，地方人大监督才能创一流的水平。反之，就不言而喻了。

二、人大代表素质的简析

人大代表总体素质不错，可从中央到省、市各级领导的评价和传媒的报道中看出端仉：

最近，同志在讲话中指出：“50年来人民代表大会制度不断得到巩固和完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。”

*年12月，省人大主任张帼英在报告中说：“人大代表的素质一届比一届高，人大代表发挥的作用一年比一年大，人大及其常委会的威信不断提高，推进了我省民主法制建设和社会主义现代化建设。”③

*年9月28日，广州市人大副主任李善培在讲话中指出：“我市人大代表为人民当家作主的责任感和使命感不断增强，代表意识和执行代表职务的能力不断提高。”④

惠州市人大主任田业如总结了人大代表素质提高的四大变化：一是从一般性为老百姓排忧解难，发展到为本地区经济或社会发展事业献计献策；二是对“一府两院”从提一般性建议、批评，发展到对被任命干部的述职报告进行评议；三是从“例行公事”，发展到积极行使人大代表职权；四是参加人大代表视察，已由走马观花，发展到大胆、认真履行代表职责。⑤

*年3月9日，广州日报A17版以“人大工作的‘广州现象’生机盎然”的通栏标题，报道了广州市人大及其常委会在国内首创的人大工作的一些新形式：立法听证，提升立法质量；监督听证，拓宽政治参与途径；代表工作，蓬勃活跃；羊城论坛，使人大走进市民。在国内外产生了较大的影响，被全国各地人大及新闻媒体誉为“广州现象”。

笔者认为，在充分肯定人大代表素质不断提高的同时，还必须看到人大代表在行使地方人大监督权方面还存在一些有待研究解决的问题，概括起来为五个不适应：

（一）人大代表执行代表职务的意识与地方人大监督的要求不适应。一些人大代表在人大监督活动时，挂名不出征，审议不出声。有的地方人大披露：X届人大共5次例会，参与提出建议和意见的市人大代表约占市代表总数的51%。其中，在3次以上会议上都提了建议和意见的只有代表总数的一成。可见，一些人大代表执行代表职务的意识和当政能力亟待提高。

（二）人大代表的知识结构，与地方人大监督活动的法律监督的要求不适应。从人大代表总体知识结构和实际能力来看，法律知识相对薄弱。大多是边学边用，有的甚至不甚了了。

（三）人大代表的专业知识与地方人大监督活动中的工作监督的要求不适应。地方人大工作监督中经常会接触到许多专业名词、专业术语，大都不知所以然。比如，今年9月28日的广州日报B10版披露：“一些人大代表在审议预算草案时认为，预算草案看不懂、看不清，难以审议。”可见，人大代表没有相应的专业知识，对“一府两院”的监督，常常处于十分尴尬的境地：要么放弃监督权；要么人云亦云；要么闹出笑话。

（四）人大代表以兼职为主的模式与地方人大监督的要求不适应。人大代表以兼职为主的模式，从1954年9月15日第一届全国人大第一次会议召开之后，至今已运行了50年，取得了巨大成绩，积累了丰富的经验，但随着时间的推移，民主、法治进程的加快，也暴露了一些问题。先以法律监督为例，从“政策之治”到“法治之治”，必然要撤销、废止一批不合时宜的地方性法规和行政规章，抓紧制定地方性法规。因此，地方人大立法和监督的任务十分繁重，往往跟不上形势的发展。再从工作监督来说，人大监督的领域，要不断拓展；人大监督的形式，要不断创新；人民群众关注的热点、难点问题，要深入调查，提出议案、建议，力求件件落到实处。因此，专职代表感到超负荷运作，兼职代表则反映本职任务重，参加人大监督活动的时间难于保障。

究其原因是多方面的。笔者认为，既有人大代表结构不尽合理的问题，也有人大代表素质亟待提高的问题，但主要是人大代表以兼职为主的模式，已经不适应社会主义民主、法治进程进入了崭新的发展阶段，也与党和人民对地方人大监督提出了更高的要求，特别是对人大代表正确行使当家作主权力寄予殷切期望相悖。

（五）施行多年的人大代表构成比例的规定与地方人大监督的要求不适应。人大代表由中共党员、派、无党派人士，工人、农民、干部、解放军、知识分子、归国华侨、少数民族、妇女等方面构成的比例，一直沿用至今。应该说，其历史作用不容置疑，但改革开放之后，已发生了很大的变化。比如，以农民阶级为例，*年人民出版社出版的《中国现代化进程中的阶层结构变动研究》披露：“以农民阶级为例，已分化为8个阶层：农业劳动者、农民工、农村知识分子、个体劳动者、个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者。”又如，第三产业、民营企业、个体工商户飞速发展，在政治上要求参与的愿望越来越迫切。可见，如果仍按老规定，就不能确切反映社会阶层的变化及其诉求，不利于人大代表构成的广泛性和合理性。

三、加强和完善地方人大监督，要着力构建提高人大代表素质的运行机制

（一）建全人大监督知识的学习机制，提高人大代表学法自觉性和依法监督的能力。

学习是成功之母。人大监督要有成效，关键是人大代表的学习要制度化。持之以恒地学习，才能厚积薄发，取得成功。实践证明，知识就是力量，知识就是权力，权力来源和行使越来越需要知识。笔者认为，群众选举人大代表，就是要求人大代表能够通过其知识，实现他们的权益。人大代表要履行监督的职责，就必须学习和掌握相应的知识。否则，执行代表职务时不仅难以行使其权利，而且往往受制于人，甚至被愚弄了还被蒙在鼓里。因此，建立和完善下列四个坚持的学习制度，是“后天提高”人大代表素质，取得依法行使人大监督权的重要保证。

1、坚持集中培训制度。人大选举换届后，通常有三分之二为新当选的人大代表，他们满怀激情和希望，肩负着选民的重托，走上管理国家的政治舞台，迎接新的挑战。因此，有关部门应抓紧举办人大代表培训班，分期分批组织新当选的人大代表系统学习宪法、代表法、组织法、选举法，初步了解人大制度及其运作程序，人大代表的权利、义务，以及人大监督的对象、范围、形式，增强人大代表的光荣感、使命感。从而，为行使好人大代表神圣的职责和权力奠定基础。

2、坚持定期举办专题学习班制度。每年选择法律基本知识；国家机关的基本职能；人大代表的选举产生；人大代表的地位、职权；大会期间的人大代表工作；闭会期间的人大代表活动的相关要求。每年选择二至三个专题，采取教员辅导，分组讨论，大会交流，编印论文集。从而，使人大代表能系统学习，把握重点，指导实践。

3、坚持自学制度。人大代表每周应有一定的时间，自学人大监督的相关知识，掌握相关概念的内涵和外延。尤其是要深入了解十一届三中全以来，全国人大及其常委会制定的现行有效的法律和广东省、广州市人大常委会制定的现行有效的地方性法规，以及政府施行的行政规章。从而，心中有数，言必中的。

4、坚持执法检查前组织学习相关法律、法规，执法检查后，总结提高的制度。从而，强化学法、用法的针对性，从经验教训中增长才干，不断提高人大代表依法监督的能力。

（二）积极探索由兼职代表为主向以专职代表为主的过渡机制，确保地方人大监督的人员、时间、效果三落实。

当前，人大代表以兼职为主的模式已影响到地方人大监督的效果。有的反映：“除少数在人大及其常委会或专（工）委任职的代表是专职外，其他代表均是兼职。他们都有自己的本职工作，不少同志还是本单位的领导或骨干，工作十分繁忙；有的代表处在生产第一线，生产任务十分繁重；有的还有具体的业务考核、经济承包指标；有的同志每次参加代表活动都要找人顶班。”⑥有的指出：“人大常委会组成人员中的三分之一属专职代表，使人大监督工作不能适应形势的需要。”⑦

笔者认为，上列事例绝非个案，不仅反映了兼职代表、兼职委员的两难处境，而且发出了警示：地方人大以兼职代表、兼职委员为主的模式，已经影响人大监督的成效。可见，积极探索由兼职代表为主，逐步过渡到以专职代表为主的机制已经刻不容缓。

去年，全国人大常委会一次性新增19名年仅40多岁、来自中央机关的司局级干部或学界名流，昭示着人大代表、人大常委委员年轻化、专职化、专业化的可行性，已从理论研讨进入实际操作阶段。笔者认为，此举不仅为地方人大代表实现“三化”树立了榜样，而且为地方人大由兼职代表、兼职委员为主，逐步过渡到以专职代表、专职委员为主的机制提供了经验。

（三）建立适时调整人大代表构成比例的机制，进一步提升地方人大监督的实效。

地方人大代表构成比例，是一个系统工程，必须根据形势发展，全面考虑，综合平衡，依法依规，适时调整，不断强化地方人大监督工作。

1、要完善人大代表构成比例的评估制度。换届前半年，有关部门应完成评估报告（稿），为论证做好准备。

2、要广泛征求意见，反复进行论证的制度。围绕当前热点、难点和有协调空间的问题深入研讨。比如，反映较多的“四多四少”（中共党员代表多，无党派和爱国人士少；兼职代表多，专职代表少；政府官员代表多，法律专家、学者代表少；工农代表多，私营企业主、个体工商户代表少）问题，有关部门应集思广益，拟出多个方案，供人大及其常委会决策。

3、要建立和完善适时调整人大代表构成比例的制度。根据各党派、各阶层、各界别、各团体政治诉求的变化，以及整个社会文化素质不断提高的实际情况，人大代表进入的门槛要提升，尤其是法律专家、政治活动家、社会科学家、高新技术专家和第三产业、民营企业的佼佼者的名额要有较大幅度增加。从而，顺应形势发展，不断优化人大代表知识结构，促进地方人大监督，增强监督实效。

（四）完善监督人大代表的机制，加强对人大代表的刚性监督。

“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”。⑧可见，对人大代表权力制约和监督，必须纳入选民、选举单位的视线，必须纳入地方人大及其常委会的视野。原全国人大代表、全国人大副委员长成克杰蜕变成阶下囚，铸成惊天大案，发人深省。《代表法》第五条已明确把对人大代表的监督权赋予给选民或者选举单位。目前，各级地方人大及其常委会对人大代表的监督，已取得了一定的成效。笔者认为，应在实践中进一步探索，并着力完善下列制度：

1、人大代表定期向选民或者选举单位述职和接受评议的制度。可在每年地方人民代表大会召开之前进行。人大代表可采取口头或书面向选民或选举单位报告去年大会期间和闭会之后执行代表职务、办理选民建议、投诉等情况。接受选民评议后，向选民或选举单位报告今年开展代表工作的初步设想，听取大家的意见，做好参加即将举行的人民代表大会的准备工作。

2、评选年度优秀人大代表的制度。由地方人大常委会在人大代表中开展评优活动。对违法、违规的人大代表依法处理。

3、地方人大常委会依法执行人大代表资格自行终止的制度。

（广州市人大常委会农村工委）

注释：

①中国民主出版社出版的《神圣的权力》第34页。

②红旗出版社出版的《人大制度与人大代表》第48页。

③广东省人大常委会研究室编印出版的《人大代表工作探索》第2页。

④广州市人大常委会研究室编、广州市出版社出版发行的《实践与思考》第27页。

⑤广东省人大常委会研究室编印出版《人大代表工作探索》第92页。

⑥广州出版社出版《国家权力的使者》第113页。

⑦广州出版社出版《国家权力的使者》第76页。

⑧《在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话》第11页。