依法加强预算审查监督  促进经济和社会发展

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政府的财政预算，是指国家以社会经济管理者身份取得收入，并用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会公益事业等各项支出的政府基本收支计划。从预算的内容和资金投入的加大或减少，可以看出政府工作的重点、方向和目标。

预算监督是对预算资金的筹集和供应等业务活动进行考核、监察和督促，是预算管理工作的重要组成部分。预算监督的目的是为了保证各预算单位认真贯彻党和国家的路线、方针、政策，依法严格执行国家公共预算，坚持预算收支平衡，提高资金运用效益，增收节支，保证国家预算的完成。

我国的预算监督体系，指由国家机关、社会组织和公民依法对各种法律活动进行监督的有机整体。根据监督主体的不同，可以将其分为两大类：国家监督和社会监督。国家监督包括国家权力机关、司法机关和行政机关的监督，即立法监督、司法监督和行政监督。宪法和有关法律明确规定了国家监督的权限和范围。这类监督都是依照一定的法律程序，以国家名义进行的，具有国家强制性和法的效力，是我国法制监督体系的核心，也是预算监督体系的核心。

国家权力机关行使的立法监督，包括各级人大及其常委会为保证国家法律的有效实施，通过法定程序，对由它产生的国家机关实施法的监督。其中，全国人大及其常委会的监督在整个公共预算监督体系中居于主导地位。国家权力机关的公共预算监督权是宪法赋予国家权力机关的重要职权。各级人大及其常务委员会对公共预算的监督权力，主要体现在对预算的编制、执行、调整及决算的监督上。行使监督权的方式，除听取各级政府所作的预算草案及上年度预算情况的报告，审查和批准预算及预算调整方案，审查和批准各级政府的决算，撤销本级政府关于预算的不适当的决议外，还有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况，接受立法机关监督。

国家权力机关的预算监督形式有两种，即法律监督和工作监督。预算的法律监督是全国人大及其常委会通过立法程序对预算法律、法规进行审查，确定其是否符合宪法。在地方，县级以上各级人大及其常委会监督地方性预算法规和地方其他预算决议、决定的实施。地方各级人大及其常委会有权撤销下—级人大及其常委会的不适当决议，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。预算的工作监督指人大及其常务委员会通过对政府及其预算管理机关、审判机关、检察机关依法进行质询和询问，对特定问题进行视察和调查，并听取和审议“一府两院”的工作报告，然后提出意见和建议，或者通过决议和决定，行使撤销和罢免权，从而实现所进行的监督。

司法机关的监督，包括检察机关的监督和审判机关的监督两种。人民检察院是国家专门的法律监督机关。检察机关的预算监督主要体现在预算执行过程中的法纪监督、经济监督、侦查监督、审判监督和监所等五个方面。在我国，人民法院是专门行使国家审判权的机关，在我国预算、税收法规执行的监督体系中具有不可或缺的作用。

行政机关监督指上级财政机关对下级机关、财政机关对企事业单位和公民执行与遵守财税法律、法规的情况所进行的监督。行政监督可以分为两类，即一般行政监督和专门行政监督。一般行政监督指行政隶属关系中的上级财政机关对下级财政机关所进行的监督，这种监督是依行政管理权限和行政隶属关系产生的。专门行政监督指行政系统内部设立的专门监督机关实施的公共预算监督。它与一般行政监督的主要区别是：它是由专门对行政机关及其公职人员进行法纪检查的职能机关作出：(1)行政监察，是由行政监察机关进行的对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规、政策和决定、命令的情况以及违法、违纪行为进行监察。国务院制定的《中华人民共和国行政监察条例》是有关行政监察的重要法规。(2)审计监督，是公共预算监督的重要环节，是指由国家审计机关根据有关经济资料和法律、法规审核和稽查被审计单位的财务收支活动、经济效益和财政纪律遵守情况，以加强经济管理的专门监督检查活动。并且对国民经济全部或部分的经济事项进行经常的、周密的监督与检查，作出客观、公正的评价。

我国于1951年出台了预算决算暂行条例，*年国家制定了国家预算管理条例，*年八届全国人大第二次会议通过了中华人民共和国预算法，*年九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。预算法规定，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案审查和批准本级政府决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

预算法实施后，特别是近几年来，随着国家预算改革的不断深化，全国人大、省人大陆续制定颁布了关于加强预算监督的一系列法律法规，广州市人大及其常委会认真贯彻实施这些法律法规，对预算的审查监督工作进行了积极的探索与实践，逐步加大了预算审查监督工作的力度。从*年底开始，一是在进一步加强和改进预算审查监督工作的同时，深入调查研究，结合本市实际，在*年3月市十一届人大五次会议上通过制定了《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》；二是加强与政府的协调沟通，有效地促进了政府依法编制预算，增加预算的透明度，切实推进了《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》的实施，使人大的预算监督由单一的程序性监督逐步向程序性监督与实质性监督相结合转变；三是经市委批准，于*年7月在财经工作委员会内增设了预算监督处这一专门机构，从组织上加强了监督工作力量；四是进一步落实对预算监督法律法规的宣传与学习、加强审计监督、强化对部门预算编制、预算外资金使用管理的重点监督等有力措施，逐步使监督刚性化。

当前，以编制部门预算、细化预算和提前编制预算为主要内容的预算制度改革，正在全国范围内全面推开。加强和改善预算监督已成为各级人大及其常委会、政府乃至社会各方面关注的重大问题。许多地方人大及其常委会在认真做好预算审查批准工作的同时，努力把监督贯穿于预算的编制、执行、变更、决算、审计以及预算外资金使用和管理等各个环节之中，开展了一些卓有成效的工作，使预算管理在一些方面取得了进展和突破。但总的来说，与市场经济的要求相比还不够适应，如何正确行使宪法和法律赋予的财政预算监督权，还有许多拓展、改进和创新的空间。针对普遍存在的问题，结合本市的实际以及广州市人大常委会的实践，以笔者之见，可从以下几方面加以努力：

首先，采取有效措施，提高人大代表对预算草案的审议能力和水平。一些人大代表在审议预算草案时认为，预算草案看不懂、看不清，难以审议。这里面既有主观原因，也有客观原因。一方面政府报送的预算草案专业性过强、预算报告又比较简单，不能适应人大进行实质性监督的需要；另一方面换届后新代表较多，且大多缺乏相关专业知识，加之审查时间短，代表仓促发言表决，往往只能是表态性语言多、实质性讨论少，难以进行全面而有深度的审查。有人因此而质疑：人大代表是否有足够能力“真正审查”预算报表？今年广州市仅提交30个政府部门预算给人代会审查代表已感到吃力，如今后政府部门预算全部提交人代会审查，能审得过来吗？为此，提高代表对预算的审议能力和水平应当是增强人大预算监督实效的当务之急。在这方面广州市人大常委会已采取了一系列有效措施：一是在人代会召开前，由市财政局长向部分市人大代表专题汇报2004年预算草案编制情况及财政改革情况，增加了财政的透明度；二是在人代会召开期间举行预算草案座谈会，有助于代表进行深入、细化的审议；三是在人代会上向代表发放预算报告的名词解释，帮助代表看懂预算草案报告；四是在人代会闭会期间请专业人士向代表讲解相关专业知识，让代表尽快熟悉和掌握所需的业务知识。此外，还将建立财经工作委员会与市财政局的网络系统，明年在人代会上设立电脑查询系统，为代表查询有关内容提供方便，以促进预算管理的公开性。

第二，集中力量抓重点，力求监督到位。随着国家法制的逐步完备，既为规范财政预算审查监督提供了法律依据，也对人大预算监督审查工作提出了新的更高的要求。相对而言除了人大代表的审查能力有待提高外，人大内部监督工作力量薄弱、专业人才匮乏也不同程度地制约了预算监督工作的全方位、多层次发展。因此，必须集中力量，突出重点，有的放矢地开展工作，才能适应新形势、新任务的需要。从我市的实际和工作实践看，预算监督的重点主要在两个环节。一是在预算审查方面，针对政府报送的预算草案不能适应人大进行实质性审查监督需要的突出问题，将审点放在预算编制的合理性、科学性和良好效益上。对此，广州市人大常委会进行了专题调研，探讨了进一步改进预算编制方式，增加预算透明度，提高预算可审性的具体做法，要求政府对预算草案的内容要细化、预算报告要全面准确地反映预算资金的使用方向。同时，把部门专项经费的安排使用作为审查的重点，要求政府报送人大审查的部门预算必须包含预算安排概况的详细说明、预算平衡情况和预算支出分析、主要工作任务和经费安排以及部门预算收支总表，将所有的预算指标都核定到具体项目上，使代表一目了然，清楚政府要办哪些事，用多少钱、怎么用钱，监督政府用好财、管好财。在预算执行方面，人大预算监督的目的不仅是要使政府忠实地执行预算，还要督促政府积极有效地组织生产，发展经济。因此，必须集中力量开展预算执行的日常监督，了解和掌握预算资金的使用情况和重要专项资金的使用情况进行，指出预算执行中存在的问题，督促政府提高预算管理水平。预算一经批准就有法律效力，非经法定程序不得变更或擅自调整。因此，还要对一般可变性因素进行严格控制，认真审查好政府提出的预算调整变更要求，强化预算执行的严肃性。同时，还要加强对预算外资金的监督。此外，政府在行使其经济职能时，为实现国有资产的保值升值，往往有一些重大的投资行为，由于还缺乏足够的知识储备和监督手段，人大常委会对这些具体的资本运作行为的监督仍是空白，需要进行探索和加强。

第三，发挥主导作用，完善全方位的预算监督体系。针对目前在预算资金的筹集、分配、管理、使用等过程中产生的可用财力增长不快、分配透明度不高、管理约束力不强、资金使用违规违纪现象不同程度地发生等深层次问题，必须完善以人大及其常委会为主导，人大法律监督与工作监督、政府及其财政部门的日常监督及审计部门的业务监督、人民团体和舆论机构的社会监督等多种监督相结合的预算监督体系。首先，要积极拓展具有实质意义的地方人大预算监督，依托人大预算监督的主导地位，调动各个预算监督主体的积极性，协调配合，创造预算监督的良好条件和环境。其次，地方政府及其财政部门要主动规范内部监督机制，严格预算管理职能，对预算编制、收支预算执行进行全过程的监督，发现问题及时处理，为人大预算监督提供强有力的基础监督支持。第三，人大及其常委会要大力支持和促进审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监督，集中力量审计财政机关是否及时批复预算并按预算进行管理、用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的调剂问题等，以减少预算的随意性，严格预算约束。同时，加强对重点部门、重点资金、重点领域的审计监督，严格查处违法违纪问题，遏制腐败。从制度创新的角度考虑，可借鉴西方国家的做法，将审计部门隶属于立法或司法机关，或直接对人大负责，监督的阻力可能就会少一些。

第四，建立健全专职预算编审机构。可借鉴国外做法并结合我国实际，建立专门的预算编审机构。一是在财政部门内部设立专职预算机构；二是在各级政府成立由专家和政府各部门主要官员组成的预算顾问委员会，对财政部门上报的政府预算建议计划研究提出意见和建议，供政府领导决策参考；三是在各级人大设立预算委员会，作为预算最终审批的办事机构，专职负责对政府预算管理的指导、审核、平衡和初步确定政府预算草案。

财政资金取之于民、用之于民，关系到广大人民群众的切身利益，也关系到国家的实力、国家和地方的经济社会发展和社会稳定。人大及其常委会代表人民监督政府用好财、管好财，责无旁贷，应积极探索，与时俱进，为促进地方的经济社会发展和稳定作出应有的贡献。