公众参与地方立法与构建和谐社会

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民主法治是和谐社会的一个重要特征，也是构建和谐社会的重要条件。民主得以发扬、法治得以实现，有赖于完善的立法。立法通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。立法价值取向的良恶、立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。有序的、广泛的、制度化的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求，特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。有鉴于此，本文拟从地方立法的角度，探讨公众参与地方立法在构建和谐社会进程中的意义，并对如何保障公众有序的参与地方立法，提出一些设想，以期对理论的积累和实践的深入有所贡献。

一

在民主发展的进程中，当古希腊城邦的公众直接民主模式被证明难以推行时，代议制民主取代了直接民主而成为普遍采用的民主形式。然而，实践证明，代议制民主也不是民主的最好实现形式，它可能使得国家权力的行使不能体现甚至脱离人民的意愿。为了弥补代议制的这一缺陷，在现代社会，参与制民主又被作为代议制民主的补充而被广泛采用。

我国宪法规定，我国实行人民代表大会制度，人民选举代表，通过人民代表大会来行使国家权力。由此可见，人民代表大会制度是代议制民主在中国的具体化。宪法同时还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这表明宪法在确立代议制民主的同时也认可了参与制民主。立法法进一步明确公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动；对列入常务委员会会议议程的法律案，应当采取座谈会、论证会、听证会等形式听取各方面的意见；经委员长会议决定，重要法律案可事前公布，组织全民讨论。

立法法颁布后，许多地方的立法条例也规定了与立法法相类似的公众参与的内容。在制定地方性法规的过程中，许多地方人大贯彻民主立法原则，通过公开征求对法规草案的意见、召开立法听证会等方式，扩大公众参与地方立法的途径。有些地方人大还制定了关于公众参与地方立法方面的规则，为地方立法的公众参与提供了制度支持。推行“开门立法”，倡导公众参与地方立法，已经成为当前公众政治参与的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。

二

社会学的研究表明，人们对某一事务的注意和关切程度同该事务与其私人利益的关联性密切相关。根据立法法的有关规定，地方立法的权限范围一般及于本地区的地方性事务，这类事务与公众的联系较为紧密，有些甚至直接影响到本地区公众的切身利益，生活于该地区的人民对这些事务往往会有更多的了解，也更有发言权，所以地方立法是公众参与更为切实和重要的领域。

在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公民权利与国家权力，维护社会秩序，最终实现社会的和谐具有重要意义。

公众参与地方立法，能够协调各种社会利益关系，使社会各个阶层和谐相处。从人类历史的发展来看，利益关系是人与人之间的一个基本关系，正如马克思所言“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，对利益的衡量在很大程度上影响和决定着个人的行为,权力机关对利益分配的公正与否，也关系到社会秩序能否建立。在计划经济时代，人们的利益结构相对单一，利益冲突也不太激烈。随着我国改革的深入和市场经济的发展，公众利益呈现多元化趋势，社会上形成了不同的利益群体，他们都期望立法能够体现自己的利益和意愿。有了利益差别，就难免产生利益冲突，这就需要有一套调节利益冲突的机制，使普通民众的意愿能够得到充分表达，能够整合到立法决策中，从而共享改革开放和现代化的成果，实现社会公平。当前，各级立法机关在调节利益冲突中正发挥着越来越重要的作用，但由于代议制的固有局限，在现实生活中，并非所有公民都在立法机关中拥有自己的代言人，他们的利益与意志也不可能在立法机关中都有充分的反映与传达的机会。要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益，立法就不应当是封闭的，而应当向公众开放，为利益各方提供一个表达的平台，给予他们一个平等的发言机会，让各种利益在立法过程中进行充分的博弈。因此，引导公众参与地方立法，使立法的过程成为一个各种利益相互博弈的过程，对于弥补代议制立法的不足，协调各种利益关系，在一定程度上避免立法上的偏颇，实现社会的和谐就颇为必要。

公众参与地方立法，能够弥合立法者与公众在法规认识上的偏差。在代议制立法模式下，公众的利益与意志成为立法者认识的客体，立法者对公众利益与意志认识充分与否，直接影响到立法效用发挥的程度。在当前各种立法不断增多，立法机关的立法任务愈来愈繁重，而立法机关的组成人员多为兼职的情况下，仅仅由立法者审议法规案或进行各种立法调查，获取到的信息可能因为各种原因而失真。另一方面，在现代立法中，立法者面对的问题日益复杂，有很多是专业性、技术性很强的立法，而立法者本身可能不具备这方面的专业技术知识。这两方面的原因，都可能使立法者与公众对某一立法问题在认识上产生偏差。根据信息论的理论，在元件本身质量不变和个人素质相同的情况下，多通道的信息传输体制要比单通道的信息传输体制更加可靠。因此，在立法机关单通道传输信息、获取信息的情况下，如能引导公众有序参与立法，广泛听取公众的意见，就能拓宽地方立法的信息通道，弥补单通道信息传输机制的不足。通过公众参与，在立法者与专家学者、普通群众、利害关系人之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，形成信息的互补，对于纠正立法者可能产生的认识偏差，完善法规案无疑是有所裨益的。

公众参与地方立法，能够使立法获得广泛的的社会基础，使法规得到公众的认同，从而有利于法规的实施。和谐社会的法律规范，是公众普遍认同的规范。公众参与地方立法，社会的方方面面会真切地关注立法活动，就各自关注的问题发表看法。这不仅是一次意见表达的过程，而且是一次深入人心的普法过程，它不仅能使法规更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益，而且能够向民众宣示出法常识、法理念、法思想，这比起简单的技术性普法举措更能深入人心。在这种背景之下产生的法规，容易获取社会公众的认同和拥护，至少能够使公众对法规有比较好的了解和理解。法规得到公众的支持和认同，公众就会自觉地履行法律规范规定的义务，并形成护法意识。法规一旦得到公众的支持和认同，就会产生法规的“内化”，即外在的法律规范内化为行为者自觉的行为准则，变“他律”为“自律”。当行为者的行为不符合已被内化的法规时，其内心深处就会产生一种自责感。这样，法规的外在约束机制与行为者的自我约束机制相结合，社会越轨行为发生的概率就会大大降低。同时，执法行为也会因获得公众和舆论的支持而大大降低执法成本。因此，公众参与地方立法，既能使公众获得一种权利和利益的尊重感，又能促成法律规范“内化”为公众自觉意识，有助于公众的护法精神和义务自觉履行精神的培养，从而为法规奠定得以贯彻实施的社会基础。这无疑有益于法的实施，有益于将纸上的法规条文变为实际生活的真实准则，有益于和谐社会的构建。

三

近年来，随着地方立法民主化逐渐成为时代的强音，许多地方人大在立法过程中纷纷开门立法，采取多种措施畅通公众的利益表达渠道，支持和鼓励人民群众参与地方立法。在搜索网站上点击“开门立法”，可以发现有立法权的地方人大都在以各种形式引导公众参与地方立法。

在法规草案的准备阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：公开征集立法项目，任何单位或个人均可向立法机关提出地方立法项目建议。立法计划制定后，立法机关将其在各种新闻媒体上公布，使公众能够及时知晓人大立法的动态。

在对法规草案审议阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：

公民申请旁听常委会会议，旁听提案人关于法规草案的说明；

书面征求有关部门和人员对法规草案的意见。将法规草案及有关立法说明资料寄给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者，征求他们的意见；

公开征求对法规草案的意见。将地方性法规草案在当地的报纸、网站上公布，征求公众的意见；

召开座谈会。在立法过程中，随时根据需要举行座谈会，邀请与法规案有利害关系的部门、人员及法学专家参加，以使各方面的意见特别是不同意见都能得到反映；

聘请立法顾问，对法规草案进行论证。人大常委会从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家和法律实践工作者担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法，对法规草案中的疑难问题进行研究，提出论证意见；

举行立法听证会。就本地重大的、与广大群众利益密切相关且有关各方存在较大争议的立法事项举行立法听证会，公开听取各方面的意见。

目前，全国大部分省级人大以及许多市级人大举行过一次或多次听证会，有的人大常委会还制定了立法听证方面的规范性文件，为当地公众参与地方立法提供了一定的制度保障。

在法规实施阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：举行监督听证会，公开听取公众对法规的实施情况的意见以及对法规修改的建议，为法规的修改、完善做准备。如，2003年12月10日，广州市人大常委会就举行了监督听证会，公开听取公众对《广州市城市市容和环境卫生管理规定》执行情况的意见和修改建议，促成了广州市人大常委会将修改该法规纳入立法计划。

通过以上方式，地方立法机关为公众开辟了参与的渠道，在一定程度上激发了公众参与地方立法的热情。但是在公众参与的实践中，也出现了一些需要引起重视的问题，如哪些法规的制定和修改要引入公众参与、通过什么途径参与等不明确，公众参与还处于被动状态；公众获取的有关法规草案的信息有限，立法机关往往只公布草案，没有公布法规草案说明和重要条文的解释，公众参与的信息不对称，有碍公众对法规草案的解读；立法听证会的程序还不够完善，有时甚至为了听证而听证，为了造势而听证；公众意见对于立法的作用还不明确等等。这些问题在一定程度上制约了公众参与的健康发展，影响了公众参与的积极性。在有的地方，甚至出现立法机关大张旗鼓的开展公众参与，而公众却反映平平、低度参与的情况，①公众参与的预期绩效还有待实现。

四

多渠道、多形式地引导公众参与地方立法，通过民主立法来协调国家、社会和个人之间的利益关系，是构建社会主义和谐社会的重要环节。公众积极地参与，是公众参与制度绩效得以实现的前提。当前，要在地方立法中做到广泛、有序和有效的公众参与，避免低度参与的普遍化，除了提高全社会的民主意识外，立法机关还应当建立健全公众参与地方立法的利益表达机制、利益激励机制和利益综合机制，为公众提供参与的各种保障，从而使公众参与在地方立法中发挥出应有的价值，促进和谐社会的构建。

（一）在健全公众参与地方立法的利益表达机制方面，立法机关应当做好以下几项工作：

1、明确公众参与地方立法的范围、程序和方式，通过制度安排保障公众参与的权利。凡是法规所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应当给予公众参与的机会，将公众参与作为这类法规立法程序的一个必须环节。为了保障公众参与的有效性与公正性，还应当明确规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序和方式，使公众参与做到制度化、规范化、程序化。例如，就听证会这种参与形式而言，对于参加听证会的公众代表选择的程序和方法、听证会进行的程序、听证会举证和辩论的方式、听证记录的整理方式、听证意见的效力等问题，都必须予以明确。否则，公众参与就难以有序进行，难以发挥有效作用，甚至产生种种负面影响。

2、建立立法信息公开制度，扩大公众对地方立法的知情度。信息公开是公众有效参与地方立法的基本条件和前提。没有信息公开，公民不了解立法的背景情况，就很难对法规草案进行评价，提出自己的意见、建议。没有信息公开，公众即使对法规草案提出了自己的意见、建议，但这些意见、建议可能是建立在自己所掌握的局部的、甚至是错误的信息之上，这样就会误导立法。因此，建立规范化的立法信息公开制度对于保证公众参与的有效性是必不可少的。立法信息公开，在方式上要多样化，充分利用报纸、电视、互联网等各种新闻媒体；在内容上要全面，不仅公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释以及关于法规草案的争议问题和社会各界对这些争议问题的观点等。总之，通过各种形式保证公众能够更多地了解法规草案的立法背景等，使公众能够有针对性地发表意见和建议。

3、保障公众的言论自由，使公众能够畅所欲言。公众通过报纸、广播、电视、互联网发表对地方立法中有关问题的意见、进行讨论，是公众参与地方立法的重要途径和形式。在这种开放式的公众参与下，不可避免地会出现有人利用这种参与造谣生事，发表不负责任的言论，故意误导公众的情况。为此，有必要对各种新闻舆论工具的运作加以规范，打击和抑制利用言论自由造谣惑众、破坏社会稳定的行为。但是，也不能因此就对公众言论处处设防，限制公众的自由表达，而应培育社会宽容意识，对公众在参与过程中发表的言论区别对待，避免公众在行使参与权时瞻前顾后、顾虑重重，从而为公众参与创造一个畅所欲言的氛围。

（二）在建立公众参与地方立法的利益激励机制方面，立法机关应当重视对公众意见的处理，给予参与人一定的物质精神鼓励。

1、及时反馈对公众意见的取舍情况。在参与地方立法的过程中，公众一般比较关注立法机关对自己所提意见的处理情况，希望自己的意见能够得到重视。如果立法机关对公众意见没有进行认真处理，没有一个适当的交代，不仅会影响公众的参与热情，挫伤他们的积极性，而且会使公众失去对立法民主的信赖。因此，对于通过各种方式征求来的公众对法规草案的意见、建议，立法机关应当分门别类的整理加工，逐条加以认真研究，根据公众参与的方式不同，将对这些意见、建议的处理情况及处理理由给予适当的回复。在参与活动结束后，相关部门还应当将对各种意见的采纳与不予采纳情况及其理由，向社会公布。有关委员会在关于法规草案的审议报告中，也应当对公众参与情况及公众意见有所反映。

2、给予参与者一定的物质补助和精神鼓励。公众参与地方立法，要付出一定的物力和精力，而立法又是具有普遍性的活动，立法行为与个人利益的关联性不如具体行政行为那么强，立法的这种特性决定了参与人的付出是没有直接回报的，但参与立法又是一种有利于公共利益实现的行为，是推进民主立法所必不可少的环节。在这种情况下，对于立法机关来说，引导公众参与应当坚持“不让参与者为了公共利益而使个人利益受损”的原则，对参与地方立法的个人给予一定的物质补贴，如差旅费、资料费等。除了物质补贴外，还可以从精神层面给参与人以褒扬，如将个人参与地方立法活动的情况，载入有关个人资料中，成为个人信用的一项内容，这样，就可以在增强参与人参与荣誉感的同时，也增强其参与的积极性。

（三）在完善公众利益综合机制方面，立法机关应当充分把握各种意见，综合衡量各种利益。立法机关引导公众参与立法，不仅是为了倾听意见，更是为了通过听取意见，以便作出恰当的立法决策。从引导公众参与的最终目的看，如何吸取公众的意见比怎样倾听公众的意见对民主立法更有意义，这就要求立法者具备分析辨别各种利益的能力，确定一种利益表达是少数人的还是多数人的意志表示，在充分把握公众的利益诉求的基础上，综合各种利益而形成共同利益，并在立法中体现公众的共同利益。在综合公众利益方面，立法机关至少要做好下面两项工作：

1、全面地整理好公众的各种意见。对公众意见的整理是一项比较烦琐的工作，具体工作人员在工作时要耐心细致，并建立案卷，将案卷要完整地提交立法机关的组成人员，全面完整地反映公众的各种意见，避免因为工作疏忽而遗漏一些意见或者使有些意见失真，否则，立法机关的利益综合就会失去综合的基础。

2、协调均衡各种利益关系。立法机关通过引导公众参与，以便从各个个体利益中寻找各方都能够接受的共同利益。共同利益不是众多个体利益的简单相加减，而是各种不同利益的有机结合。由于存在利益的差异，在参与立法活动中，参与个体为了寻求自身利益被立法决策吸收的可能性，对自己关注的问题往往论述有加，看问题的角度有时会“攻其一点，不及其他”，发表的意见也可能会“片面的深刻”。这时，立法者就要具备分析辨别各种利益的能力，在充分把握公众的利益诉求的基础上，确定某种利益表达是少数人的还是多数人的意志表示，综合考量公众的各种意见，对各个不同利益的法律效果、社会效果进行“全面的均衡”，形成各方都能够接受的共同利益，并在立法中体现公众的共同利益，从而收到预期的立法效果。

总之，和谐社会具有丰富的内涵，社会各种利益和谐相处是社会和谐的一个重要表现。立法是配置社会各方面利益的专门性活动，公众参与地方立法是保证立法合理配置各种利益、使法规得到公众认同的重要程序。当前，地方立法机关应当通过畅通公众参与的利益表达机制，以使公众的各种意志能够传达到立法机关；健全公众参与的利益激励机制，以使公众愿意积极地参与到立法中去；完善公众利益的综合机制，以使公众参与在地方立法中的功能得以实现，从而在立法中确立和谐的利益关系，促进和谐社会的建设。