如何增强人大司法监督和检察机关审判监督的互补作用

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当前现实生活中，执法不严、审判不公、审判人员违法犯罪现象时常出现，司法腐败几成社会公害，作为社会主义守护者的司法机关正在失去其良好形象，公民的合法权益得不到有效保护，法律的权威受到怀疑。（1）前几年的最高人民法院《经济审判工作的调查报告》显示，人民法院受理审判的民事经济案件只有五成审判正确，而有一成以上的审判是错误的，其余四成左右只是基本正确。造成这一现象的原因，应该说是综合的，是整个社会的政治、经济、文化、体制综合整合作用的结果，但其中实际的外在监督不力（主要是人大司法监督、检察机关审判监督）是一个十分重要的原因。因此，社会上纠正司法不公，严惩司法腐败的呼声很高，人民群众也普遍呼吁人大和检察机关加强对人民法院审判活动的监督。多年来，人大和检察机关虽在实践中不断地试图探索有效监督法院审判活动的方式、方法，但是始终难以奏效。在我们看来，人大司法监督权和检察机关审判监督权的内在缺陷是致命的症结。本文正是试图在探讨这二种权力缺陷的基础上，提出怎样使人大司法监督与检察机关审判监督形成合力，使这两种权力在社会生活中发挥其应有的作用，以实现真正强化审判监督，切实维护司法公正和推进依法治国的目的。

一、人大司法监督权的运作方式、优势和缺陷

根据《宪法》、《立法法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》的有关规定，人大及其常委会的监督职能主要是指工作监督和法律监督。而法律监督又主要包括二个方面，一是立法监督，一是司法监督。所谓人大的司法监督即是指人大及其常委会通过法定的方式和程序对同级人民法院、人民检察院的司法工作以及对司法人员是否依法办案，特别是对他们严重违法造成冤假错案进行监督，以促进司法机关的工作和行为合法。人大及其常委会的这种司法监督权的根本基础就在于，人大及其常委会是代表人民的载体，而人民又是一切权力的最终承担者。正如我国《宪法》第2条和第3条规定的那样，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。一般认为，我国目前实践的人大司法监督的行使表现形式有五种：一是权限监督，即通过立法形式，规定司法机关的职权范围和行为模式；二是人事监督，即通过选举、决定、任免审判机关和检察机关的领导干部及工作人员，考核其任职资格和履行职责的情况；三是工作监督，即通过听取和审议工作报告，监督审判机关和检察机关的工作情况；四是财政经济监督，即通过审查批准国家预算，决定审判机关、检察机关的经费供给并监督其使用；五是质询监督，即通过具体问题或个别案件的质询(或询问)，监督审判机关和检察机关执行宪法和法律的情况。（2）

（一）人大司法监督权的特点和运作方式

根据我国宪政的实践，当前我国人大司法监督权的行使特点和运作方式表现如下：

1、人大司法监督权是一种程式性、象征性的监督。

人大及其常委会对司法机关的监督主要表现为听取和审议人民检察院、人民法院的年度工作报告或不定期的专项工作汇报。这种程式上的监督往往因为有些《工作报告》通过文字上的表述掩盖了问题的实质而使得监督无法到位。实践中，作为人大通过人事任免的方式而对司法机关进行的监督，也往往流于形式，一般情况下，只要地方党委决定任用某某为检察长、副检察长、院长、副院长等而由有关机构提交人大或其常委会给予选举或任命时，人大均须任命。这种本来通过行使人事任免的权力能有效监督司法机关的监督权力显得很“虚”，因此，人大的司法监督力度自然微弱。

2、人大的司法监督权是一种宏观性的监督。

根据法律的有关规定，人大的这种司法监督权只是一种整体上抽象的宏观上的监督，仅是对本区域带有全局性影响的司法工作进行监督，这是因为人大同时是立法机关，如果赋予人大具体的针对具体问题而享有的那种监督权（这种监督权实质上就变成了司法权），就会造成立法机关同时享有司法权的局面，这是有悖于权力配置规律和权力制衡要求的。正是因为如此，我国的法律没有就人大的司法监督对象、范围、方式和途径作出明确的规定。

3、人大司法监督权是一种事后性监督。

虽然人大可以通过行使质询权（或询问权）、特定问题的调查权、特定的人事任免权等来实现其对司法的监督，但是这些权力的行使前提是出现了司法不公或司法人员贪污受贿、徇私枉法、滥用职权、枉法裁判等问题。

4、人大的司法监督权是一种间接性的、非诉讼性的监督。

对在司法过程中出现了审判不公、枉法裁判的具体案例，人大可以行使司法监督权，可以要求有关人员给予答复、说明，也可以通过有关程序免去有关审判人员职务，但是，人大无权直接改判有关案件，人大也无权就具体案例启动诉讼程序。正如全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中第10条所规定的那样，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”

5、人大的司法监督权是一种非专业性监督。

司法，是一项光荣、严肃而神圣的工作，也是一项专业性非常强的工作，只有那些逻辑思维严谨、受过较好法学专业训练、有丰富的法律基础、丰厚的法律素养、有广泛社会阅历的人才能真正从事好司法工作。因此，严格说来，司法并不是每个人都能从事的工作。今天推行的国家司法统一考试，是时代和司法发展要求的必然结果，其目的就在于推动司法人员的专业化、精英化，尽可能地排斥不适宜从事司法工作的人从事司法工作。这同时也在另一个层面说明，司法的专业化、精英化要求已成为广泛的共识。目前，司法界正在朝着越来越精英化、专业化的方向发展。但是，从我国人大代表组成人员的职业结构和人大常委会组成人员及其工作人员的专业背景来看，其中法律界的精英（或有过法律工作背景）的人员很少。这种监督主体的非专业性就决定了人大的司法监督权是一种非专业性的监督。非专业化主体对专业性工作进行监督的结果必然是低效率、低质量的监督。

6、人大的司法监督权是一种单向的上对下的监督。

根据我国宪法的规定，人大是国家的权力机关，国家的行政机关、审判机关、检察机关，由它产生并对其负责，受其监督，由此，人大是司法机关的上位机关，是一种上对下的监督，从理论上说，人大所作的命令、决定、要求，同级司法机关必须执行、贯彻或答复，并不得懈怠。

（二）人大司法监督缺陷总括

监督的语义学解释，是指“从旁察看并督促”，它是一种对违法或错误行为的制止或纠正。通过以上对人大监督运作特点的分析，可以看出，人大的宪法地位决定了它具有至高无上的监督权力，人大的监督可以不受任何空间的限制，人大对“一府两院”具有最高的监督权力，因为“一府两院”由人大产生，向人大负责，受人大监督；同时，人大及其常委会的宪法性质决定了它是立法机关，一切法律由它通过，一切国家重大事项由它决定。然而，其行使司法监督权时的特点——程式性、宏观性、间接性、非诉讼性、事后性、非专业性又决定了其监督的实效不可能太明显，也不可能太迅捷，监督的高质量目的不可能容易达到。因此，人大的司法监督不可能及时、迅捷直接地督促每一种违法或错误行为得到制止或纠正，甚至于对很多具体错误违法行为，人大及其常委会是无法予以发现的，更谈不上督促违法或错误行为得到制止或纠正。

二、检察机关审判监督权的运作方式优势和缺陷

检察机关审判监督是指人民检察院依照法定的程序对人民法院的审判活动是否合法和所作的判决、裁定是否正确等所作的监督，其目的在于保障人民法院统一正确行使国家的审判权。从根本上来说，这种权力来源于人大的司法监督权，是人大司法监督权的具体执行者、实践者。检察机关行使审判监督权有利于保障人民法院刑事审判权的统一正确行使，维护社会主义法制；有利于保障及时准确地惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究；有利于保障诉讼参加人依法享有的诉讼权利；有利于保护国家、集体财产和公民的合法财产不受侵犯，保障社会主义现代化建设的顺利进行。根据我国有关法律的规定，人民检察院对人民法院审判活动的监督权是广泛的，不光有刑事审判监督权，还有对民事、行政审判活动的监督权。当然现实生活表现为人民检察院的刑事审判监督权相对较为完善，而对人民检察院民事行政审判监督权则在理论上还有诸多争议，有人甚至以人民检察院的民事行政审判监督权发挥的作用甚微和有损审判独立为理由主张取消人民检察院的民事行政审判监督权。在我们看来，人民法院审判和执行活动中出现诸多问题确实跟当前人民检察院民事行政审判监督权发挥的作用甚微有极大的关系，然而，这恰恰说明要加强和完善人民检察院的民事行政审判监督权。在当今我国法院系统的现状下（表现为法院整体内部的自我监督系统不够完善、法官整体素质和涵养还相对比较低），法院缺乏外在的监督——人民检察院的民事、行政审判监督，我们没有理由否认会出现更为严重的审判不公、司法腐败的现象，强化检察机关的民事、行政审判监督权，将有助于推进真正的审判独立。

（一）检察机关审判监督权的特点和运作方式

1、检察机关审判监督权是一种经常性、持续性的监督。

检察机关行使审判监督权伴随着检察工作的始终和检察业务的起始，是经常的、持续性的、连续不间断的，并贯彻审判活动（从受理案件—刑罚执行）的始终，在刑事审判当中体现为最为明显。检察机关审判监督机制越完善，违纪违法的法官被发现和处罚的概率就越高，检察机关审判监督权的威慑作用也就会越大，越有效。经常性、持续性的约束体现为通过检察建议予以警示、规劝、及时补救，可以防止小的失误发展为严重的违法犯罪行为。更为重要的是，通过经常性、持续性的检察机关审判监督可以促进法官自律和道德意识的形成，并且当法官将受约束下而为的行为产生惯性并最终成为法官的“下意识”时，检察机关的审判监督（他律）就会转化为法官自觉行动（自律），从而真正推动司法（审判）的独立和公正。

2、检察机关审判监督权是一种微观的直接监督。

以刑事审判为例，人民检察院通过办理案件直接参与刑事审判活动，在法庭上，可以对人民法院审理案件违反法律规定的每一诉讼程序实施监督，对人民法院一审、二审、再审、死刑复核程序作出的判决和裁定以及人民法院执行刑事判决、裁定的活动均可实施监督。这种检察机关通过办理案件实施监督，因对案件情况和运作有更深刻的了解，使得监督更切合实际。在民事、行政审判领域，检察机关审判监督权同样表现为是一种微观监督，只不过这种监督涉及的范围、方式显然不够明确、具体。

3、检察机关审判监督权是一种专业化的监督。

检察机关对人民法院审判活动的监督是我国唯一的法定的由专业人员组成的国家机关监督。这是由我国法律的规定和检察机关的性质、任务、人员素质要求的特点所决定的。从理论上来说，专业化的监督更能严格遵守监督的法定程序、具有更高效的工作方法、更强的监督能力和更好的监督技术，从而使得监督的质量更高、更具实效。

4、检察机关的审判监督权是一种具有司法化倾向的监督。

司法化监督的根本特征是可以通过司法裁决的方式实现对违法审判行为的审查。我国的检察机关对人民法院审判活动是否违法无权作出终局的裁决，但是可以通过抗诉、发出检察建议，并对法院涉嫌犯罪的行为行使立案侦查和移送起诉的权力来实现检察机关对审判活动的监督权，这种权力明显地表现为具有司法化的倾向，具有强化法律监督实效的功能。

5、检察机关的审判监督权是一种主动性的监督。

检察机关行使审判监督权的过程是一种主动行使职权去发现和纠正违法行为的过程，是一种积极主动的行为。也就是说，一旦发现有违纪违法的行为，人民检察院就可依职权、按法定程序（比如提起抗诉）要求纠正；涉嫌构成犯罪的，则主动依职权按法定程序（比如开展立案侦查）使之绳之以法，这有别于在有关当事人要求追究审判机关或有关人员责任后才去监督的被动性监督。主动性监督有别利于防止违法行为发生，防止造成审判不公及造成严重社会危害，做到防患于未然，减少“亡羊补牢”之举。

6、检察机关的审判监督权是一种跟踪监督。

这种跟踪监督的特征在刑事审判活动中表现得尤为明显，从理论上来说，刑事公诉案件自从法院受理之日起到审判结束移交执行时，人民检察院都紧跟着予以实施监督；甚至对生效的判决、裁定，人民检察院还可以通过办理刑事申诉或刑事赔偿案件监察法院审判活动的行为是否违法，从而能够及时纠正有关错误。当前，对人民法院的民事行政审判活动往往表现为仅仅是一种事后监督，是否应当赋予人民检察院对民事行政审判活动的跟踪监督权，法学理论界莫衷一是。我们在这一问题上的看法是，应当赋予人民检察院对民事、行政审判活动的跟踪监督权。（3）

7、检察机关的审判监督权是一种横向的平行监督。

根据我国宪法和有关法律的规定，检察机关审判监督权在层次效力上是低于人大司法监督权的，是一种与审判权平行的监督。因此，这种监督并非是上位对下位的监督，而在本质上仅仅是一种制约关系，这种监督对人民法院没有绝对的终局效力，在实践中常常表现为人民法院对人民检察院的监督“置若罔闻”。即使是按法律规定，对人民检察院提起抗诉的案件，人民法院必须受理，人民法院也仅仅是受理而已，至于是否真正依法重新审理或改判还是个未知数。

（二）检察机关审判监督权的缺陷总括

从理论上来说，我国检察机关审判监督权的行使本来具有经常性、持续性、微观性、具体性、直接性、主动性，司法倾向性等特点，这种权力的设计似乎是比较完善的，但是在现实生活中，检察机关审判监督权的行使并未能真正收到预期的效果，在民事行政审判领域更是如此。其中的原因除了与整个社会没有形成良好的社会运行机制有关外，除与检察人员总体素质跟不上时展的要求有关外，同检察机关审判监督权本身内在的缺陷也有极大的关系。这就是：第一，检察机关审判监督权中不含有司法强制的内容。司法强制在各种权力强制中力度最大、最强，然而，正是因为检察机关审判监督权不是司法强制性，不是有实质性监督的特点，机察机关的检察建议，甚至提出的抗诉都不可能产生较为理想的效果。第二，检察机关审判监督权的独立行使受到极大的牵制。检察机关能否启动审判监督权，不光是要受制于上级检察机关，有时还要受到地方党委和政府的影响。第三，检察机关审判监督权内容较为丰富，但是保证其实现的程序规范不完备。当前，我们有关保障检察机关审判监督权实现的程序规范很不完备，即使是现行操作的部分程序规范，也多是由最高人民检察院自行制定的，这种规定的效力等级显然是不够高。

三、人大司法监督权与检察机关审判监督权衔接共同形成合力的构建

根据前文的分析，人大司法监督权与检察机关审判监督权都各有其特点，发挥其应有监督职能的时候也都各有其优势，同时也有其本身内在的缺陷，也正是如此，二种表面合理、完善监督机制并没有对法院的审判活动实现有效的监督。而当前，人大的司法监督与检察机关的审判监督无论是在立法上还是在实际操作上都没有衔接起来。正是基于此，笔者认为，为了实现对法院审判活动的有效监督，应当通过有效途径将人大司法监督权与检察机关审判监督权衔接起来，共同形成合力。

（一）人大司法监督权与检察机关审判监督权衔接的可能性

检察机关审判监督权从根源上是来源于人大司法监督权的，这是在我国当今宪政架构下的权力设置内容和特点所决定的，两种权力在内在上是同一的，只是两种权力的侧重点不一样，因此，实现两种权力的衔接是顺理成章的事。二种权力在诸多方面的共同点则在事实上呼唤二种权力的有机衔接，以形成更为完备的监督体系。在我们看来，二种权力的内在同一性，主要表现在：第一，设置这二种权力的目的相同。即是维护法律的正确统一实施，维护法律的尊严，确保司法公正。第二，两种权力的根本内容相同。即是监督司法活动依法进行，发现并纠正违法现象，制止和惩罚违法行为。

（二）人大司法监督与检察机关审判监督衔接的构建

总体上来说，一方面，在现有政治架构下，为了实现对法院审判活动的有效监督，人大行使司法监督权时应借助于检察机关的审判监督权来操作，尽可能地使行使检察机关审判监督权发展成为人大开展司法监督工作的主要形式。另一方面，检察机关审判监督权的行使受到阻力时或监督缺乏实效时，要及时主动地将有关情况反馈到人大，通过行使人大司法监督权来强化检察机关审判监督权。当然，需要通过立法对此以法律的形式加以肯定，使之能走上规范化、制度化的道路。

在全国人大在一定的时期内不可能就此问题作出立法规定的情况下，各地人大与其同级检察机关可以就此问题制定工作条例进行试点，探究合作的新途径。《工作条例》应当就二种权力衔接的指导思想、理论依据、基本程序、工作规程、涉案范围等作出明确的界定，这种界定自然应当在深入调研、周密论证等大量工作的基础上进行。在此，我们提出以下几个人大司法监督权与检察机关审判监督权衔接起来以发挥其应有作用的思路：

1、赋予检察机关向人大提请司法弹劾建议权，使人大常委会行使人事管理权更具权威性。在西方，议会对违法失职及涉嫌犯罪的法官具有弹劾权。我国的法律没有明确引进弹劾权这一概念，但在人大事实上是具有这种权力的，只不过这种权力由于种种原因在客观上行使得不多，造成发挥的作用很有限。为了使这一权力的作用得到充分发挥，同时利用检察机关更容易发现法官违法、失职、犯罪行为的优势，宜赋予检察机关向人大提请司法弹劾建议权，人大在获得检察机关的司法建议后，在调查核实有关情况的基础上，启动弹劾权，视情况分别剥夺法官的等级、职称和职位等等，从而在客观上使人大的人事管理权更具权威性，也能更好地促进审判公正。

2、确立由人大指派检察机关调查个案的制度，增强纠正错误审判的针对性。人大在行使个案监督权的过程中，认为需要对具体个案进行监督检查时，可以指派检察机关依法进行监督。检察机关及时准确地将监督情况汇报于人大，人大在检察机关履行职务活动的基础上作出进一步监督处理，从而，有助于增强纠正错误审判的针对性。

3、确立检察机关抗诉的个案提请人大介入的制度，以解决平行监督乏力的状况。比如，当检察机关依法向法院提起抗诉后，人民法院再审判维持原判而检察机关依法认为有必要再抗诉的，应由检察机关在一定期限内提请人大介入。人大则通过启动个案监督程序，对检法有重大分歧的案件进行必要的调查，根据具体的调查结果对法院进行质询、要求说明情况、提出改正意见等监督措施。

4、确立由全国人大和最高人民检察院共同对最高人民法院司法解释进行监督的制度。长久以来，由于对最高法院司法解释缺乏必要的监督，我国目前的司法解释存在着比较严重的混乱状况，包括司法机关侵犯立法权，越权解释；司法解释呈多元化、多级制；司法解释的内容不严肃、不稳定甚至互相矛盾、冲突，形式缺乏规范等。（4）而且，这些问题当中有很大一部分隐含着最高人民法院对法律法规的违宪解释问题，对此，我们认为，应当在法律上明确规定由全国人大和最高人民检察院对最高人民法院的法律解释监督权。最高人民法院的司法解释只有在征求最高人民检察院的意见并报经全国人大常委会批准后才能颁行；最高人民检察院也可以就最高人民法院司法解释违反宪法的问题向全国人大常委会或特别委员会提起宪法诉讼，由全国人大进行裁决。