构建和谐社会，县级人大需要解决的问题

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党的***提出“和谐社会”的新命题，这既是对我国改革开放和现代化建设经验的科学总结，也是在新形势下提高党的执政能力，贯彻落实科学发展观，更好地推进我国经济社会发展的战略举措，体现了全国各族人民群众的根本利益和共同愿望。它表明我国社会主义现代化建设的总体布局已经由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化三位一体，提升为包括社会主义和谐社会在内的四位一体。这不仅仅是量的增加，更重要的是认识上质的飞跃。是实现中华民族伟大复兴的历程上具有里程碑的意义。

建设社会主义和谐社会，应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这既是构建社会主义和谐社会的基本特征，也是构建和谐社会的主要任务和目标。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明建设的重要制度载体，是构建社会主义和谐社会的重要政治保障。但是也应看到，作为区县一级地方人大尚存在一些问题，如果不加以克服和解决，必然会影响社会主义和谐社会的顺利构建。本文拟从这个角度，来谈谈个人的认识。不当之处，敬请批评指正。

（一）权力的可塑性。地方组织法授予县级人大决定权、任免权、监督权，这些权力是在行使民主与法制健全的社会环境中行使和运用的，但是目前还存在着体制不完善的弊端。就地方而言，党委、人大、政府之间的关系虽然法律上已经明确，可在实践中往往难以理顺，势必影响着权力机关作用的充分发挥。从实际情况看，地方人大行使职权和地方党政领导的民主意识、法制观念、公仆精神紧密相连。县级党政领导民主意识强，那么，县级人大权力发挥就会好些，相反则差些。

（二）领导体制问题。关于地方人大的领导体制问题，县级人大常委会主任的设置，经历了单独设置，到由同级党委书记兼任，再到目前的或单独设置、或由同级党委书记兼任、或由同级党委的副书记担任的领导体制。各地都作了不少的尝试，应当说各有利弊，但从理论和实践的角度来讲，建立地方各级人大常委会主任由同级党委第一副书记担任的领导体制(负责主持人大常委会的全面工作)，笔者认为这种体制，既符合中国的国情，又与人民代表大会制度的地位和作用相适应，对坚持党的领导，进一步按照宪法和法律确立国家权力机关在管理国家事务中的地位和作用，有利于坚持和发挥党的核心作用，有利于地方各级国家权力机关按照宪法和法律赋予的权力切实发挥作用。

（三）监督的随意性。关于地方人大监督的内容、监督的程序，就目前而言，法律的规定很笼统。因此，各地人大在监督工作中，也只能凭借主观上对法律的一些原则的认识和理解来定位：那些该监督？怎样进行监督？

还有在实践中区县(包括县级市)人大监督工作尚存在“盲区”问题。为什么这么说？按照《宪法》和《组织法》的规定，政府工作部门的局长(主任)作为同级政府的组成人员，由同级人大常委会依法任免。但是，在操作中出现了问题。因为机构改革的原故，规定区县一级政府的工作部门只能设20个左右，而原先的40多个部门，除国税、地税、工商等少数几个部门划归上一级政府工作部门管理外，余下的部门因为工作实际的需要也就保存下来。而这些部门的局长(主任)，没有依法纳入人大常委会的任免范围，这就出现了政策与法律的碰撞，这必然出现了区县一级人大监督工作的“盲区”。笔者以为，按照依法执法和依法行政的原则，凡是工作需要设立的政府工作部门的主要负责人，作为同级政府的组成人员，都应依法纳入同级人大常委会的任免，对于那些人事管理权限上划的政府工作部门的主要负责人，可以将现行的由上级政府工作部门直接任命的任免方式，改为上级政府工作部门以提名的方式依法提交当地人大常委会任免。这样做的好处十分明显，从管理体制上消除了人大监督工作的“盲区”，有利于区县一级人大及其常委会依法行使对同级政府及其工作部门的监督权。

（四）领导代表偏多。目前在我国各级人民代表大会中，“领导代表”占有相当的比例。然而大多数“领导代表”代表作用的发挥得不够好。如2004年河南某县的人代会上，代表共提出议案、建议、批评和意见131件，其中正科(局)级领导干部代表16件、县处级领导干部代表1件，科(局)级以上代表占全县代表数的47%，而提交的建议仅占代表总数15%。这种情况，在全国许多地方，应是相当普遍的现象。

产生这种现象的原因是多方面的，究其主要因素有两个：一是选举制度设计上的不合理，造成“领导代表”没法提建议。我们是按照立法执法、决策执行、监督被监督的理念进行设计的，而没有将国家权力机关的主体人大代表与同级的“一府两院”领导加以严格区别，于是造成决策与执行、监督与被监督主体的混乱。自己立法自己执法，自己决策自己执行，最后还要自己去监督自己，等于说，既当运动员，又是裁判员。试想，在这种情况下，“领导代表”不可避免处于一种尴尬的境地。

二是“领导代表”产生的渠道不合理，造成“领导代表”无建议可提。“领导代表”产生的渠道有两个，一个是下派，将领导者作为政治任务分配到基层各选区进行选举，该选区必须保证组织意图完成任务；另一个则是领导本人在本系统或本单位选区内选举，自然容易当选。由于没有责任感，所以有相当部分的“领导代表”平时到选区走访选民、联系选民，搞调查研究，也就成为空话。

“领导代表”意见少，其危害相当大，一方面它直接侵蚀着人民代表大会制度，另一方面，它在形成一种错误导向，影响整体代表作用的发挥。要改变这种状况，最有效的办法就是推行代表专职化，把“运动员”与“裁判员”彻底分离。但由于受政治体制等诸多因素的限制，要在短时间内实行代表专职化，的确不现实。但是我们可以在现有的条件下，作些改良，如缩小“领导代表”的比例，在代表结构上将领导代表的比例确定下来；又如建立起一整套完善的代表向选民述职的制度和代表退出机制，通过监督机制的建立，迫使“领导代表”履行好自己的职责。

（五）代表的素质低。从县级人大代表的构成来看，有一个显而易见的特点，那就是农村代表占主体。这一特点，必然派生出诸多问题，如履职热情不高，履职的能力不强，这是当前县级基层人大代表普遍存在的一个突出问题，对于乡镇一级人大代表而言，这个问题则显得更加突出。

要提高县级人大代表的总体素质和履行代表职务的能力，首先要把提高基层人大代表的履职能力放在重要位置，把好“入口关”、“培训关”、“服务关”。

所谓“入口关”，就是在选举中引入竞争机制，力争把那些民主意识强、政治热情高、责任感强、有文化知识的人推选为人大代表。

所谓“培训关”，就是要加强对基层人大代表培训。在换届选举后，及时组织对新选出的代表进行较为系统的培训，有必要安排一周的培训学习时间，务必脱产学习，系统学习《宪法》、《组织法》、《代表法》等相关法律法规及有关知识。

所谓“服务关”，就是积极探索建立健全县级人大代表履行职务的机制和后勤保障，诸如农民代表应该领取的代表职务津贴，培训所需费用，农村代表的误工补贴、调查研究费用等。

（六）过渡性和短期行为。我们在评价农村支委会和村委会换届时，总是这样认为，不少村干部存在急功近利的思想，在任内不顾实际，搞一些形象工程，让群众看得见摸得着，因为三年时间太短。我们叫它短期行为。其实在我们的工作中，也存在着这种短期行为。

为何这么说呢？因为大多数地方都是将一些年龄较大或者临近退休的干部安排到人大任职，而这些老同志实际上也将人大看成是自己一生工作历程中的最后一站。由于人员的过渡性强，这就容易形成一种欲干不能、欲罢不忍的心理状态，使人大机关缺乏应有的生机和活力。

总而言之，上述问题，是我们构建和谐社会步履中的一些杂音，县级人大对此应给予高度重视，积极与同级党委沟通，并取得支持，争取将上述问题加以解决，只有这样，才能确保良好法制环境的建立，才能确保社会主义和谐社会的顺利构建，才能确保社会主义四个文明的建设。