对人大个案监督工作的再思考

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今年年初，总书记提出构建社会主义和谐社会的重大任务，党的***强调，促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件。司法公正是构建社会主义和谐社会的重要环节，因此如何加强人大对司法机关的监督，促进公正司法，对实现构建和谐社会的目标关系重大。

依据宪法、人大组织法等有关规定，人大对司法机关的监督主要采取审议工作报告、执法检查、评议、视察等形式，在实际工作中，运用最普遍的是个案监督。个案监督主要是对已经发生法律效力的实体处理违法、程序违法和执法人员违法等案件进行监督，可以采取交由有关机关办理或者并报结果、听取办案情况汇报、组织调查、提出建议和意见、作出有关决定并交有关机关执行等方式。人大对个案监督有两方面的作用：它是法律执行的最后保障机制；通过对涉嫌违法的具体案件的监督来监督行政执法机关和司法机关的工作，促进宪法和法律的实施。采用这样的最后纠错监督或者保障机制，其效率和成本以及对于正义的维护是否最优当然值得探讨，但是应该承认，在现行体制下由国家权力机关保留这种执法和司法案件监督权，对促进行政执法机关、司法机关依法行政和公正司法具有一定的积极意义。

个案监督的基础工作已经成为人大常委会的有关工作部门的日常工作。作为在人大制度下对适用法律不当的具体案件的最后纠错监督机制，这种工作形式容易见效果，出成绩，但是如果不加以规范化，失去“度”，就可能反而不能达到促进实现公正和社会和谐发展的目标。因此有必要正确认识个案监督的意义。

一、个案监督不应是人大司法监督的主要形式

人大对司法机关具体案件实施监督，是从20世纪80年代开始，由一些地方人大常委会在处理群众来信来访工作中逐步发展而来的。最早对个案监督进行地方立法的是辽宁省，1987年11月，《辽宁省地方各级人大常委会监督司法工作的暂行规定》率先出台。之后，各地方人大相继制定了类似的地方性法规或规范性文件，例如广东、江苏专门制定了个案监督的地方性法规；四川、重庆等省市则制定了“司法案件监督条例”；吉林、湖北、广西等省制定了“监督司法机关办理案件”或者“对司法机关办理案件实施监督”等地方性法规；北京、上海、浙江、新疆等省市区制定的“监督司法工作条例”，其中涉及到“个案监督”的内容。目前我国各省、自治区、直辖市基本上都有了关于个案监督方面的地方性法规，甚至在市县一级人大常委会也制定有个案监督方面的规定。

值得注意的是，全国人大及其常委会自身还没有开展过个案监督，而且在地方人大常委会开展个案监督的问题上曾一度持保留态度，在1989年7届全国人大常委会工作报告中曾有这样的表述：“人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。”上世纪90年代以后，随着个案监督在地方人大中的广泛开展，全国人大常委会对个案监督的态度出现转变，对个案监督的做法较多地给予了肯定。但即便如此，1999年为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会曾向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》的议案，该议案曾经过两次常委会审议，但由于来自学界和司法部门的强烈反对而中止审议，这也是全国人大常委会根据立法法的规定，第一次将一个法律议案变成废案。

法律监督主要是面上的监督、整体上的监督。个案监督是对某一具体案件是否正确适用法律进行监督，是点上的监督。常委会听取和审议工作报告、执法检查、工作评议、组织代表视察等形式，适合于法律监督，便于常委会了解、掌握全面情况、整体情况。而个案监督所反映的是个别问题、个别现象，在没有形成普遍现象前，并不能说明本地区实施某项法律的整体情况。全国人大常委会的主要监督形式就是听取工作报告、执法检查，把受理群众申诉归入信访工作。省人大的监督条例列举了八种监督形式，把与个案监督有关的“受理公民和组织的申诉、控告和检举”放在第六位。可见个案监督是一种监督形式，但不是人大监督的主要形式。

另外，委员会的工作应该服务于常委会的工作。随着社会发展，委员会工作中，审议大会主席团及常委会交付的有关议案和法规草案，提出审议结果报告和向大会或者常委会提出职权范围内的有关议案等议案办理和办理立法、其他重大事项，视察、调研重要问题的比重将越来越大。例如国内上海、江苏等省市的人大常委会内司委的职能中都将受理申、控案件排在比较后面的位置。在外国，西方各国立法机关按照与政府部门对应的原则设置相应的委员会，就是为了协助院会或全体会议审查交付的议案。

二、正确认识个案监督的意义

个案监督是首先由地方人大通过受理群众申诉、控告和检举，探索出来的新的监督形式。它的意义在于通过具体案件，直接抓住典型，以案说法，以理服人，避免了其他监督形式中易出现的走过场、笼统概括、抽象描述的弊端。这种形式最受广大群众的欢迎，也容易促使司法机关整改。

但是，正因为它是通过典型案例进行监督，在实际操作中，就要受理大量的群众申诉、控告案件，随着人大的威信不断提高，群众把司法公正的最后希望寄托到人大，凡是自认为司法机关处理不公，或者可能处理不公的，都向人大的领导、代表及常委会有关部门反映、投诉。本着为群众负责的原则，常委会工作部门每天花费大量的人力、时间去受理、登记、分类处理，接待群众来电、来访，陷入具体事务甚至纠纷之中。这些案件中，有些是已走完法律救济途径，当事人心有不甘的，有些是处于司法程序中，感觉有可能处理不公，想通过人大监督，给司法机关打预防针的。有些当事人纠缠有关领导和工作人员，达不到目的就哭骂吵闹，作出过激言辞。工作人员疲于处理这些案件，没有时间就这些案件所反映出来的问题进行研究，大多只能“批、转、发”，当事人催逼压力太大，只能与司法机关经办人商量如何共同做好当事人的思想工作。这种工作方式，不是真正的个案监督，只是申诉案批发站、三审法院，甚至会干扰司法独立，达不到个案监督的效果。

根据省人大个案监督规定，个案监督是常委会的监督，而不是某个工作部门或者工作人员的监督。它还须遵循一定的工作原则，按照法定的程序，才能上升为常委会的个案监督。我会成立以来，尚未有一件真正意义上的个案监督。至于常委会工作机构日常所做的受理群众申、控案件工作，仅仅是个案监督中的基础工作，属于日常的谨慎审查，不能打着个案监督的旗号，就某一具体案件向司法机关施加压力。

我们认为，无论是个案监督还是个案监督的基础工作，都要围绕组织法规定的地方人大常委会的职权，为法律、法规在本地区的贯彻实施服务。通过办理申、控案件，把由一系列典型案例反映出来的，有一定代表性的执法问题，向常委会报告，由常委会决定采取什么监督形式督促司法机关进行整改。如前些年，反映法院“执行难”的申诉案占了总数的一半以上，我们通过工作汇报向常委会报告这一情况。第二年，常委会对我市贯彻《中华人民共和国民事诉讼法》执行工作情况进行执法检查，执法检查报告附上工作部门提供的三个典型案例，报告内容里指出的问题比成绩多，整改建议具体，给司法机关很大震动，促使法院就“执行难”问题大力整改，解决了一大批案件。这些年情况有所好转。如果单纯就案论案，即使法院解决了少数执行难案件，对于解决整个广州地区的“执行难”并没有多少实际意义，达不到监督目的。

三、个案监督应规范化、制度化

个案监督是地方人大在实际工作中探索出来的方式，至今全国人大还没有在正式的文件中确认这一监督形式。省人大于1997年顺应各地人大的要求制定了《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》，但基于当时的认识，规定得比较原则。现行实践中，对于如何监督，不同地方人大的做法未能统一，有的工作还未完全到位。我认为面对这种现象，应该加以梳理整顿。

（一）转变观念，要有服务大局的思想。

加强个案监督，不是为了解决一、两件个案，得到几位当事人的好评；也不是为了给司法机关施加压力，让他们因此而更加重视人大及代表工作；更不能办“私案”，利用人大的职权为个人及其亲友服务。个案监督是为了加强对司法机关的法律监督、工作监督，保证宪法、法律和法规的正确实施，保障广大公民、法人和其他组织的合法权益。应该指出的是，一般情况下人大不宜直接干预案件审理，而应监督有关机关依照法定程序进行处理，不能把人大搞成“三审”法院；对个别必须的情况，可以依法组织专门调查。同时必须明确，人大作为司法机关和行政执法机关的产生者和立法者，应当把注意力放在改革和完善行政执法体制、司法体制和提高立法质量以及加强人事监督上面，既维护执法和司法的独立性，又从根本上尽可能地解决执法和司法不公的问题。

（二）个案监督要依法进行。

省人大制定的个案监督工作规定，明确界定了个案监督的内涵和外延，规定了个案监督应坚持的基本原则以及程序。尤其是“人大常委会不直接处理具体案件”原则，是正确处理个案监督与司法独立之间关系的工作准则。除了坚持集体行使职权、不直接干预司法、监督主要是启动司法内部程序纠错等原则之外，还必须遵循司法的正当程序、私法自治、尊重当事人权利等司法和法治的一些基本原则。

（三）规范受理申、控案件工作，为常委会实施个案监督打下良好的基础。

个案监督的来源，主要是人民群众向人大常委会提出的申诉、控告案件。各委员会都有受理信访、申诉和控告的职能。常委会办公厅信访局是专门受理信访的部门。目前常委会主要是信访局和内司工委受理群众的申、控案件。信访局作为人大常委会直接面对信访群众的窗口单位，主要依据《信访条例》开展工作。其独特功能一是反映社情民意，为人大及其常委会和代表履职提供信息的服务功能；二是有效落实地方国家权力机关监督权的督察功能；三是对公民开展民主与法制宣传的教育功能；四是解民忧、化民怨的维护社会稳定功能。内司工委是常委会内设工作机构，并非对外窗口，主要来源案件是上级人大内司委转办、人大代表、常委会组成人员交办的群众申、控案件，主要根据个案监督条例进行个案监督的准备性工作。两个出入口不同，办理的依据和方式也不一样。有的司法机关也相应由不同的工作机构对口接办。如我市法院就是立案庭对口信访局，办公室对口内司工委。这样，重复案件不易发现，造成资源耗费。信访部门认为需要提交常委会进行个案监督的案件，却没有相应的规定转换处理程序；而内司工委由于还有其他工作职责，面对每年数百件申、控案件穷于应付，很难真正按照个案监督规定进行操作。

因此，有必要制定常委会受理群众申诉、控告案件的规范性文件，整合资源，明确职责。一般的信访案件按信访条例处理，符合个案监督条件的按个案件监督规定处理；要形成受理案件情况分析定期报告制度，为常委会监督工作决策提供依据。各委员会应将工作重点和主要人力放在法律监督、工作监督上，这样可以充分发挥各种监督形式的作用，形成互补，达到更好效果。

个案监督是一种效果很好的人大监督方式，但不是主要方式，更不能滥用，它要为其他主要监督方式服务，以点带面，提供常委会监督的决策依据，才能充分发挥作用。