人大制度改革与构建和谐社会的关系

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构建社会主义和谐社会，是我们党基于对执政规律深刻把握而提出的重要观点，是我们党执政理念的一次重大创新。建立和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行。依照法律规则来治理社会，人们就有章可循，有法可依，社会就有了和谐的基础。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石。和谐社会的基本要求是：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。这其中任何一点都离不开法制作保障。和谐社会在本质上要求实行法治，和谐社会其实就是法治社会。因此，各级人大及其常委会要坚持和依靠党的领导，积极为构建社会主义和谐社会提供有力的法制保障。

人大为构建和谐社会，人大应该进行以下两方面的改革：

一、改进人大代表的身份构成

“中华人民共和国全国人民代表大会”是中国的最高权力机关，这是中国《宪法》对中国根本政治制度安排的政体，这种安排不但符合中国人口大国的特殊国情，同时也体现了以“人民当家作主”为主诉目标的中国第一代领导者的智慧和韬略，而且这种安排直接体现的就是中国共产党的一贯主张：“一切权利属于人民”！

全国人民代表大会（以下简称人代会），在新中国几十年的风雨历程中扮演着“大海航行靠舵手”的坚定作用，虽然说新中国几十年的风雨历程也曾遭遇过无数的惊涛骇浪，但到如今世人看到的却是日新月异不断走向强大的伟大中国。因此，人们应当毫不动摇地拥护和坚持人代会这种根本政治制度安排。

与时俱进求真务实，既有远虑也有近忧，不但是时代的需要，也是对未来的洞悉，这才是智者的头脑。今天，中国正在朝着民主法制的和谐社会迈进，在这个重大的历史转型期，民主政治已经成了严肃的话题，换言之，代表中国最高权力的人大会的广泛民主性也就摆在了阳光之下。最近，中央党校教授王贵秀在接受某报记者采访时，针对我国现行的人大代表的构成现状，非常认真地提出，“是人民代表大会而不是官员代表大会”的忧虑，并且认为“在它的组成人员、具体程序和具体做法上，‘还有许多可以改进的空间’，其核心指向，就是要发扬民主、提高大会质量”。王贵秀指出：现在，我国有将近3000名人大代表，“但有近70％的代表，是来自行政和企事业单位的领导”，这些“官员代表”，在平常的领导和管理中，一直充当着意见领袖，而每年的“人代会”，作为人民可以最直接、最有效表达意见的渠道，如果在这里，还要让官员代表人民发声，他们的代表力难免让人质疑。呜呼哀哉，这样的人大代表怎么会具有广泛的代表性呢？这样的人大代表怎么会对中下阶层的人民负责呢？这样的人大代表怎样会是民主选举出来的呢？维护工人农民小商人根本利益的呼声怎么能不日渐衰弱呢？维护最大多数民众利益的政策法律怎么能不杳如黄鹤或浅尝辄止呢？

人大代表的构成，直接关系到人大决议的利益向背。如果人大代表主要是由富人、政府官员等中上阶层成员所构成，全国人民代表大会就很难维护好工人农民小商人失业失地群体的利益，政府的执政方向就很难与最大多数普通民众的基本利益保持一致，却很容易与富人和官僚等少数既得利益阶层的利益保持一致。

其实，对人大会代表构成的身份质疑，并不是今天才有的话题，过去早已有之，只不过从来没有被高层和有关专家明确表态而已，今天中央党校教授王贵秀的表示不但引起了不少学者针对我国的人民代表大会，提出了会期改革的设想与王贵秀先生来说有共鸣之处外，而且也与中国民间对于改革人大会代表身份结构的呼声不谋而合。这样的共同呼声告诉我们，人大会的权力承受之重已经遭到了时代的挑战，遭到了政治体制改革滞后的挑战，遭到了民主政治进程的挑战。一句话，近70％的官员代表意味着什么？人大会还是不是“一切权利属于人民”的政体？还是不是“人民当家作主”的参政议政殿堂？

在中国的传统文化中，官员被称之为“大人”，百姓被称之为“小人”，假设我们仍旧沿袭这样的称谓来看待今天的人大会的代表身份构成的话，近70％的官员代表意味着人大会实际上就成了“大人会”，那么，这样的“大人会”对于“小人”之称的百姓来说又有多大的意义呢？笔者并不否认，官员代表也属于人民的一员，他们同样具有人民的身份，也存在着为人民利益代言人的责任，但是，由于官员同时又具备官僚的身份，他们又必须承担为官僚利益的维护者责任。由此可见，具有双重身份的官员代表，当人民利益和官僚利益在人大会上产生冲突的时候，我们很难相信官员代表会站在人民利益一边，因为，官僚阶层毕竟是社会的统治阶层。当然，尽管并不排除两种利益发生冲突时有的官员代表仍然会选择站在人民利益一边，但这种可能性非常之小，因为，这是人性使然。

《中华人民共和国宪法》中有下面的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。但是，“全国人大代表70%是领导”，而这些领导正是由人民代表大会产生或间接产生的，需要向人民代表大会负责，受它监督。那么就会出现三个问题：

1、这些领导是由人民代表大会产生或间接产生的，那么岂不是自己选举自己产生或间接产生出这些领导？

2、他们的工作要对人大负责，那么是否就变成对自己负责？

3、那么这些领导接受谁的监督？岂不是大部分自己监督自己？

本来，按照宪法规定“依照法律被剥夺政治权利的人除外”，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”，各领导能被选为人大代表，无可否认也是宪法赋予他们的权利。但是，作为政府企事业机构的领导占行使国家权力的机关是全国人民代表大会代表的多数，那就容易出现了权力重叠问题，即既可以有立法的大多数话语权，也具有正常的行政权。不用作深入分析都可以知道，对这样的双重权力的监督是难以实行的。

一个国家不能以权力为中心而应该要以公民为中心，作为国家和地方的最高权力机构人大代表大会的代表人员结构已经一直存在不公平的现象，如农村居民的代表比例，领导占人大代表大多数的存在就不能打破以权力为中心的现象。综观世界的宪政国家，立法和行政是互相独立和互相制衡的。为此，各级政府官员应该不适宜担任人大代表，人大代表应当由非政府官员担任，才能有效地对政府官员实行监督，政府及公职人员的工作对谁负责问题才能明确。

综上，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，这是几千年来中国官场的为官思想准则，而官员“忧天下之忧”的渠道就值得探讨了。今天，中国的人大会正是为官员“忧天下之忧”听取民意而设置的最好渠道，但是，具有70％官员代表的“大人会”又何以能听到“天下”“小人”的“忧”呢？那么，这样的“大人会”最后作出的结果又怎么能体现“小人”们的意愿呢？所以，站在“一切权利属于人民”的政体高度，对“人民当家作主”的人大会进行符合时代要求的重新审视，人民代表大会的人大代表身份构成就成了不可回避的现实问题，因为，民主法制进程下的和谐社会需要人们去解决这个问题。

假如说中国人大代表是民主选举出来的，是按照实际人口的阶层比例构成的，每个代表都能基本忠实的代表本阶层利益，那么，中国任何一项政策的出台就会经过各个阶层充分的酝酿和讨论，各方利益就会得到平衡，主席指出的“注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系”的局面就会逐步形成，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，就会逐步成为现实。

二、改革人大的会议制度

目前我国各级人大每年召开会议一次，与大多数国家相同。问题是我们的会期是两周左右，部分发达国家是170日到280天左右。早在一百多年前，中国资产阶级启蒙思想家梁启超先生就国会是否自行集会和会期长短视为立法权和行政权之关系的一大关键。现代各国则多由宪法直接规定议会开会期间，一般亦均在4月以上，如美国国会会期是12个月（两年内），日本国会是150天（1年内），英国议会是7个月（1年内），德国国会是25周（1年内），印度国会每年也不少于4个月。议会会期并可由议会决定得以延长。美国国会最长的年会记录曾达到365天（1941年）。年会之余，议员们的另一个重要任务是深入到选民中听取意见，而且所花费的时间相当多。据学者对美国419名众议员进行的调查，“平均每名众议员每年回到自己选区35次，逗留135天；近1／3的众议员每个周末都回到自己的选区。”国会议员把所收集的意见反映到权力机关，使权力机关的各项决策更具针对性、科学性。

我国人代会的会期太短。试想一下，在现行的短短的两周会期里面，每天八小时的会议工作时间，代表们要审议“一府两院”和人大常委会的工作报告，审查财政预算，讨论国民经济和社会发展计划的编制，还有提交议案建议等文书，有时侯还有选举换届的任务。代表们根本不可能有足够时间深入细致地研究，很多时候只是做了“鼓掌代表”，“举手代表”，行使权力容易流于形式。在行使国家立法权的时候，有的代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解，就要投票表决，更不用说进行高质量的审议或充分发表自己的意见了。全国人大常委会的议事规则中，专门规定了常务委员在常委会全体会议上的发言，不得超过十分钟；在分组会议上，第一次发言不得超过十五分钟，第二次不得超过十分钟。但是，涉及到法律的修改，预算调整、人事任免等重大问题，三言两语又如何能说清楚？因此，在许多情况下，人大代表数量上只具形式意义而无实质意义，只是在行使类似国家主席一样的象征性权力。换言之，人大代表只是充当了一个“凑数”的角色（即为了达到通过的法定人数）。

人代会会议制度改革的另一个客观要求，就是精简人大代表的数量。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十五条的规定，全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。按照全国人大常委会的网站公布的数据，截止到*年8月28日，第十届全国人大共有代表2983名。这和古代希腊直接民主下的公民大会（6000人）已无本质区别。如此巨大的熙熙攘攘的近三千人，除了造成巨大而又低效率的财政支出外，很难就公共政策、立法、人事任免等等关系到国计民生的重大事项进行有效的高质量的讨论议事。美国有人口约2亿6千万，美国的联邦国会里，也只是法定有参议员100人，众议员435人，但是足以有高效的生产力，创立世界上最先进的法律体系。因此人大及其常委会的高效运作，不在于它的民意代表人数的多少。美国开国元勋之一的麦迪逊曾指出，无论一个共和国如何小，代表人数必须达到一定数目，以防止结党图谋。而无论一个共和国如何巨型，代表人数必须控制在一定数量。他认为理想的上限应该不超过600人。麦迪逊不无偏激的批评说，在希腊公民大会上，即便每个人都是苏格拉底，公民大会也只可能是一群暴徒。世界各大国议员的最高人数也的确在600人左右。麦迪逊指出，议员超过一定数量后，每增加议员就会阻碍代议制的目的，它使代议制的外貌看上去似乎更民主，事实上却更接近寡头政治。麦迪逊的这段话非常适用于对我国人大制度的评价，一方面是巨型议会的象征性，一方面事实上的立法权落入全国人大常委会。

因此，全国人大及其常委会，应该充分行使国家立法权，修改宪法和相关法律，在实行人大制度改革以精简人大代表的数量，制定法定的会议时间，保障人大代表的工资薪金收入，使人大代表能够履行这个光荣而艰辛的职务。这样对比的方法并非要求我们完全抄袭外国，而应该借鉴他们的成功经验，吸收失败教训，减低我们制度改革的成本，进一步完善我国的政治体制，使得作为国家权力机关的人大及其常委会，在构建社会主义民主法治社会、和谐社会起到主导的作用，