社区居民委员会行政化问题探析

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[内容提要]

顺应社会结构转型的现实需要，我国开始了城市的社区建设。但是，在社区建设进程中，社区居民委员会逐步从群众性自治组织异化为行政化组织。本文以广州市海珠区海幢街社区居委会为研究个案，首先梳理了社区居民委员会在组成人员、工作职能、运行机制、考核机制、经费管理方面的行政化表现。接着，文章从国家-社会关系的角度，分析了产生这一现象的原因，认为在“强政府-弱社会”的全能政府模式下，政府对社会领域的广泛干预，社会组织发育欠缺，决定了社区居民委员会的行政化；居民低度参与，社区居民委员会自治能力虚化，促成了社区居民委员会的行政化；组织成员的主观倾向，推进了社区居民委员会行政化。最后，文章提出，要转变政府职能，理顺政府与社会的关系；居民直接选举产生社区居民委员会，增强居民对自治组织的认同感；培育居民社会自主性，增强社区自治能力，从而去社区居民委员会的行政化，使政府的归政府、社会的归社会，发挥群众性自治组织在国家治理中的作用，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，促进和谐社会的构建。

引言

改革开放以来，我国城市的社会结构发生了深刻的变化，传统的纵向单一性社会结构逐渐向横向多元化社会结构转变。个人固定从属于一个单位的管理体制已被打破，社会成员与单位间的人身依附关系逐渐松弛，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，他们聚居在一定地域范围，形成一个个社会生活共同体——社区。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化,以前由单位承担的社会职能随着政府和企业的改革逐渐回归社会,社区成为承接这些社会职能的重要载体和新型公共空间。

顺应这一社会结构转型的现实需要，我国开始了城市的社区建设。1986年，民政部首次提出开展社区服务工作；1991年，民政部又提出在城市开展社区建设的思路；1999年，民政部在全国10个城市选择了26个社区进行社区建设实验，先后出现了北京九道湾模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、武汉百步亭模式等各具特色的社区建设模式。2000年11月，在总结这26个社区建设经验的基础上，民政部提出了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出社区的范围是经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，社区居民自治组织称为社区居民委员会。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发[2000]23号文转发了民政部意见，在全国范围内积极推进城市社区建设。

2001年，在全国推进城市社区建设的背景下，广东省的社区建设也在全省各大中城市正式启动。《广东省城市基层管理体制改革工作实施方案》（粤府办[2002]14号文件）提出社区建设的原则是“政府依法行政，社区依法自治”，体现了政府部门从对社区的直接管理中退出，以便让社区有更大发展空间的良好愿景。但是，随着社区建设实践的深入，已有学者指出，这场由政府主导的、自上而下的社区建设正在朝着行政化方向发展。在社区建设过程中，作为基层群众性自治组织的社区居民委员会日益走向行政化，也越来越为学界和政府管理层所重视。

2007年7月至12月，我作为市委党校第九期青年干部培训班的学员，被组织派往广州市海珠区海幢街挂职锻炼。海幢街位于广州市的历史老城区，文化底蕴深厚，是海珠区人民政府所在地，总面积1.45平方公里，截止2007年9月，常住人口有82049人。本文在对海幢街14个社区居民委员会调研的基础上，对当前社区居民委员会行政化的表现进行较系统的梳理，对产生这一现象的原因进行了分析，并从现代社会国家和社会关系的角度，对如何妥善处理行政管理与社区自治的关系，提出了一些建议，力图对促进社区建设与完善社区治理模式有所贡献。

一、文本与现实的偏离：社区居民委员会行政化的表现

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。从法律规定看，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，街道办事处指导、支持、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作。但是，通过对海幢街14个社区居民委员会的调研，我们发现在长期以来形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上由社会归属到政府，失去了应有的自治性，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成了一个准行政性组织，走向了行政化。这种行政化主要表现在以下几个方面：

（一）组成人员行政化

按照居民委员会组织法第八条的规定，作为群众性自治组织，居委会应由居住在本地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。2005年，在全省统一部署下，海幢街指导辖区14个社区居民委员会进行了换届选举。但在具体工作中，街道的这种指导实际上成为直接主导居委会选举。居委会主任和部分委员的候选人基本上由街道党工委从街道公开招聘的社区专职人员中考察和选定，然后提交居民代表大会进行间接选举方式。通过选举，产生了14个社区居民委员会，每个社区居民委员的组成人员有7-9人，主任同时为社区党支部书记，是街道聘用的社区专职人员；计划生育、城市管理、民政等委员一般也是社区专职人员；副主任和其他委员是本社区的兼职人员。14个社区居委会组成人员共有108人，其中社区专职人员67人，常住在本社区的兼职人员41人。

按照居民委员会组织法的规定，居民委员会的成员应当是居住在本地的居民。但是，街道出于选拔人才的需要，往往在全区、全市范围内选聘社区专职人员，结果，当选的14位社区居民委员会主任都不是本社区的居民。

社区居民委员会主任、部分委员是街道聘用的社区专职人员，由街道承担其工资待遇，基于这种聘用与被聘用的关系，街道通过调整社区专职人员的工作岗位，从而可以直接调配社区居民委员会组成人员的工作。对于这些具有社区专职人员身份的居委会成员来说，他们的工作不是直接面对居民的要求，而是直接面对政府的要求。椐统计，自2005年换届选举以来，海幢街根据工作需要，对7位居民委员会主任，13位社区专职居民委员会委员的工作进行了调换，他们或在居民委员会之间进行调换，或被调往街道办事处的下设科室工作。

人是组织的主体，直接关系到组织的性质和功能。从组成人员的这种构成和人事安排来看，海幢街社区居民委员会是在行政化理念的指导下组成的，直接体现了社区居民委员会的行政化。

（二）工作职能行政化

根据居委会组织法第三条的规定，居委会的任务可概括为这几个方面，即：宣传政策法律、办理本居住地区居民的公共事务的公益事业、调解民间纠纷、协助政府做好与居民利益有关的工作、民意表达等，居委会主要职能是自我管理、自我教育、自我服务，协助政府做好与居民利益有关的工作不能冲淡自治职能。但在实际的工作中，居民委员会所承担的工作远远超越了法律的规定。

近年来，广州实施“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革。市、区、街“三级”管理、市、区、街、社区“四级”网络的提法，把社区管理纳入行政管理的层级和网络之中，体现了政府本位和政府大一统的理念。而随着“管理重心下沉”、“属地管理”等城市管理原则的提出，一些政府部门更是名正言顺地向居民委员会转移事务、下派任务，把本属于自己职责范围内的工作，特别是与社区关系密切的事务下派到居民委员会。有些部门实行“工作进社区”，但并不是通过本部门的工作下沉，使政府服务进社区、居民受益在社区，而是热衷于在社区挂牌子、设机构，给居委会下任务、定指标，由居委会代为办理基础性工作。据了解，各级部门给海幢街社区居民委员会挂的牌子曾经多达三十几个，以致于墙面挂不了，要堆放在地面上。后来政府在社区清理乱挂的牌子，但是，牌子拿下了，可任务却依然留在居委会。据对海幢街社区居民委员会工作的初步统计，居委会的实际工作内容有150余项，其中绝大多数是政府交办工作，如民政帮困，计划生育、流动人口管理、就业安置、收款收费，人口普查、征兵等。除此之外,社区居委会还要承担大量的台帐报表的制作。为了加强城市管理，政府职能部门开通了12319市民投诉热线，但对于市民投诉的问题，职能部门往往是转交街道办事处处理，而办事处又会电话通知居委会去直接办理。居委员会主任或者专职委员基本上每天都要到街道办事处开会，随时接受政府安排的工作。接待、陪同政府部门和街道领导到社区视察、检查，成为社区居民委员会的一项重要日常工作。改制后的社区居委会依然被各个条条块块部门视为下属的单位而轻易地将自己承担的职责延伸到居委会，许多不应当由社区居民委员会承担的行政和社会管理任务被大量派给居委会。林林总总、名目繁多的任务使社区居委会陷入前所未有的、繁忙的行政事务中，社区居委会的职能严重行政化。

（三）运行机制行政化

根据居委会组织法第十条的规定，居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。就是说，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心。但实际工作中，社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政部门的冲击，政府组织常常越过社区居民会议对社区居委会发号施令，摊派工作，致使社区决策机构——社区居民会议处于被架空的状态。自2005年海幢街社区居民委员会改选以来，除了选举时召开过居民会议外，有些社区基本没有开过居民会议，有的居委会即使召开了一、二次居民会议，也只是通报一些社区情况，形成不了决议。

在主要任务是办理街道办事处或其他政府部门交办事务的情况下，社区居民委员会习惯于运用“运动化”的方式，按照政府的统一部署和安排来开展工作，应当由社区居民委员会决定的事务也大都得到政府的批准或者认可。居委会基本是按政府的指令行事，没有政府的指令，往往不知道如何开展工作。居委会工作方式也日趋机关化，实行与国家机关相同的作息时间制度，按时上下班，双休日的星期六上午安排人员值班，结果是居民上班他们也上班，居民下班他们也下班。居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。这样，社区居民委员会自下而上、基于协商合作的自治性运行机制，逐渐异化为自上而下、基于指挥与服从关系的行政化运行机制。

（四）考核机制行政化

从理论上讲，作为基层群众性自治组织，居委会工作的好坏应由产生它的机构来考核，接受居民或居民代表的评价。但是，在实际工作中，政府的考核与评价就远比居民的考核与评价重要的多，因为街道和政府职能部门的考核结果往往与社区居民委员会的工作经费、人员任免等挂钩，而居民按照自己的标准对居民委员会考核、评价，并不能对居委会产生直接的影响。这样，居委会的工作就不再是面向社会，而是要面向政府，不再是对居民负责，而是对政府负责，政府的评价考核左右着社区居委会的工作取向。政府为了促进居委会更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右居委会工作的精力投向。

街道一般通过工作年度目标考核的形式，对社区居委会具体工作进行考核。海幢街道办事处在每年年初，都由办事处领导和社区居民委员会主任签定各项工作责任书，提出工作目标，将办事处与区政府签定的工作任务目标在分解到各个社区居民委员会，到年终进行考核评比。据调查，目前居委会所有工作几乎年年都有评比和考核，评比的内容涉及计划生育、社会综合治理等方面。

（五）经费管理行政化

居民委员会组织法第十六、十七条规定，居民委员会的工作经费，居民委员会成员的生活补贴费由政府拨付。办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集。海幢街各社区居民委员会没有经营收入，社会捐助收入很少且不稳定，主要经费基本上全部由街道办事处承担。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道设立社区帐户，统一做帐。居委会的工作经费依赖街道办事处，居委会开展各项事业的经费也在很大程度上依靠街道办事处筹集得来。居委会的固定办公费用由街道办事处按年度统一拨付，但在具体使用上一般是“街管居用”，居委会用任何一笔经费都必须向街道办事处写报告申请报销。居委会开展公益事业或公共服务的费用也经常向街道办事处求助，或由街道办事处协调由居委会辖区内的有关单位捐助。在全部经费都依赖于政府，受制于形行政管理的情况下，社区居民委员会难免会走向行政化。

从以上几个方面，我们可以看出，当前，政府与社区居委会之间的关系，不再是法律文本上的指导与被指导的关系。政府主导了社会居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的组织。于是，在现实中就形成了这样的局面：一方面，街道办事处的任何事情都需要通过居委会去落实，另一方面，居委会的工作也需要街道办事处为其撑腰。这样，在街道办事处与居委会之间，就形成了一种双向依赖的行政隶属关系，社区居民委员会法律意义上的自治性已逐渐被行政化所淹没。

二、社会与国家界限的模糊：社区居民委员会行政化原因分析

中国传统社会是君主专制统治社会，君主和官僚体系掌握国家权力，全面统治社会。但是，从国家管理社会的具体过程来看，国家权力并没有渗透到社会的每一个角落，而是允许社会自治因素的存在和发展。于是，在中国传统社会就形成了族治、乡治和官治三者各自相对独立又相互联系的治理体系。

新中国成立后，为巩固政权，加快发展，集中力量办大事，国家(广义的政府)实行高度一元化的政治领导。国家通过单位和街居控制每个社会成员，将国家权力一直渗透到社会的最基层，整个社会都成为国家统治的一部分。这种“强国家-弱社会”的政社关系模式对于在当时情况下调动一切社会资源、集中力量进行现代化建设，起到了十分重要的作用。但是，“强国家--弱社会”模式下的全能政府，使得社会的国家化程度很高，抑制了社会力量的成长。政府控制了几乎所有的社会资源，承担了几乎所有的社会管理与服务的任务。正是在这一宏观背景下，社区居民委员会由法律意义上的群众性自治组织，逐渐演变为准行政化组织。

（一）政府对社会领域的广泛干预，社会组织发育欠缺，决定了社区居民委员会的行政化

建国初期，基于“还是把市民组织起来好”的想法，我国各地相继组建了街道办事处、居民委员会，形成了中国特色的城市基层管理体制——街居制。在随后的和运动中，街居机构和职能开始膨胀。和运动后，街道居委员会权力回落，单位体制出现，居委会成为基层管理中“拾单位之缺，补单位之遗”的组织。在计划经济体制下，政府职能无所不包，试图将行政能力渗透到社会的底层，但是，受制于财力与人力的的不足，行政体系又难以发展到基层。于是,行政体系就通过居委会这样一种现成的、不依赖政府财力的组织来完成政府的监控职能。这样，居民委员会被纳入政府管理体制中，社会事务通过行政管理手段来处理，政府事务和社会事务无法区分，居民委员会的自治性逐渐让渡给行政化。

随着改革开放的深入，政府开始调整自身的角色，向有限政府转变。但是，政府主导一切的行为习惯，难以一时改变，行政权力还不时深入社会空间。城市管理重心的下移，政府越来越多的工作要落实在社区基层，而政府部门的机构、人员又没有派驻社区。同时，由于长期一元化管理，社会组织发育不全，从政府分离的社会职能一时难以找到承接的社会组织。这样，改制后的社区居民委员会就又自然地成为接受政府下派任务和承接社会管理职能的组织，成为政府行政的神经末梢，走向行政化。

（二）居民低度参与，社区居民委员会自治能力虚化，促成了社区居民委员会的行政化

居民的广泛参与，是社区居民委员会自治性得以实现的基础。在全能政府模式下，社会国家化程度高，政府控制了几乎所有的社会资源，承担了几乎所有的社会管理和服务工作。居民置身于庞大的行政网络中，对政府产生强烈的依附，形成了依赖心理，缺乏自主性。“有困难找政府”、“有困难找警察”既是政府服务于民的承诺，也是居民普遍心理的反映。不少居民对社区工作缺乏了解，没有形成相应的社区意识和参与意识，认为社区工作仅是街道、居委会的事，与自己无关。

参与事务与自身利益的关联程度，是居民决定是否参与的一个重要考量因素。长期以来，居民个人利益一般与其所工作单位相关，如果不是生活困难、需要国家救济，个人和社区居民委员会打交道也不多。参与社区事务又是费时间费力，与自己切身利益不一定有直接联系，这都影响了居民参与社区事务的积极性。在政府主导社区建设、政府的指导异化成领导的情况下，居民委员会一直按照政府职能部门和街道办事处的指定开展工作，居民对社区事务的影响也没有产生法律文本所规定的效果。居民更倾向于把居民委员会看作是政府的组成部分，而缺乏对居民委员会作为群众性自治组织的认同。与社区事务缺乏直接利益联系，参与由缺乏实效性，造成了居民缺乏参与社区事务的热情。居民虽然生活在社区，却没有意识到自己是社区的主人，没有意识到自己对社区发展负有的责任和义务；参与社区事务的人数少，且大多限于退休人员；参与内容限于打扫卫生、文体活动，缺乏民主参与的深入性和广泛性。居民的低度参与，使社区居民委员会失去了作为群众性自治组织的基础，自治能力虚化，自觉不自觉地开始代替政府管理居民，走向行政化。

（三）组织成员的主观倾向，推进了社区居民委员会行政化

按照理性选择理论,组织中的个人在特定的制度环境中往往会做出有利于自己的行为选择。当前，社区居委会经费基本上来自于市区财政，如果要在实际运作中恢复社区居委会的“自治”性质，一个实际的问题是社区居委会的运作经费从哪里来。在目前中国社区依然呈现出碎片状的情况下，这一问题显然很难找到答案。此时，社区居委会作为理性的行动者显然会采用合适的组织运作方式来获取足以维持其生存的资源，亦即社区居委会在实际运作过程中也会不由自主配合行政体系的运作，以维持来自行政体系的资源。

就具有社区专职人员身份的居委会成员来说，自己虽然已经是社区职业工作者，但是，相比起正式体制内的公务员来说，无论是在工资收入上，还是在养老保险、医疗保险等福利待遇上，与公务员的待遇还有一段很大的差距。然而，居委会专职委员所负担的工作性质与正式编制的行政人员没有什么区别，而且其工作强度很多时候还要远远超过后者。因此，虽然居委会委员从事行政事务有点无奈，但出于待遇提高和工作稳定性方面的考虑，他们更盼望让自己的身份彻底“行政化”，名正言顺地变成正式行政体制的一员。具有社区专职人员身份的社区居委会主任和委员，也都认为自己是街道的人，把主要的精力都放在做好街道安排的工作上。一旦工作中遇到困难，或者居民不够配合工作，社区居委会人员总会埋怨自己有责无权，政府应当给予他们处罚权，行政性思维溢于言表。在现实生活中，居民要通过社区居民委员会这个环节，才能享受到政府提供的各种公共服务、社会保障等待遇，因此，许多社区居民也将社区居委会看作政府的一部分，认为找居委会反映意见就是向政府反映意见。在依附政府，能够促进工作开展；成为“政府的人”，既意味着政治身份又意味着经济利益的情况下，社区居委会组成人员往往存在行政化的心理倾向，这种主观上的行政化，在一定程度上推进了社区居民委员会的行政化。

三、政府的归政府、社会的归社会：社区居民委员会“去行政化”的路径选择

在社会发展的进程中，自人类开始政治活动以来，社会就形成了两个相对独立的领域——政治国家领域和公民社会领域。国家与社会是一对相互联系的历史范畴，从政治含义来看，国家主要是指政府，而社会则是与国家相对应的、不受国家直接控制的非官方的自治领域。在政治学上，根据国家能力和社会自主性的对比程度，把政府和社会的关系划分成以下几种理论模式。

主张“国家至上论”者，提出“强政府—弱社会”理论模式，认为政府行政权力至高无上、无所不在，排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等方面的应有地位、能力和作用。各种社会群体和利益组织都被纳入政府体制，成为政府管理社会的工具和手段；主张“社会至上论”者，提出“强社会—弱政府”理论模式，认为政府只能维系或者完善公民社会，而不能渗透或者侵入公民社会；主张“国家-社会良性互动论”者，提出“强社会—强政府”理论模式，强调政府和社会在社会治理中要协同发展，发挥各自的作用。

本文认为，政府和社会并不是总处于你强我弱、我弱你强的“零和博弈”的竞争中，政府与社会的权力相互强化是可能的。政府和社会的发展互为条件，缺一不可，两者之间是一个相互型塑的过程，“即一方面是社会型塑国家的过程;另一方面则是国家型塑社会的过程。这两个过程缺一不可,不然就一定会出现非良性的以至恶性的相互关系。只有社会型塑国家和国家型塑社会两者相结合,一种正和博弈的国家与公民社会关系才是可能的。”因此，理想的国家治理模式应当是“政府—社会良性互动”模式，国家与社会、政府与公众走向合作，共同治理公共事务。

社区居民委员会行政化，偏离了基层群众自治组织发展的法律轨道，影响了社会力量的正常成长，虚化了社区自治能力。社区是社会的细胞，建设社会主义和谐社会，需要激活这一社会的细胞。本文认为，当前，要做好以下几个方面工作，去社区居民委员会行政化，使其真正作为基层群众自治组织，从而构建起政府—社会良性互动的社会格局，发挥基层群众自治组织在国家治理中应有的作用。

（一）转变政府职能，理顺政府与社会的关系：去社区居民委员会职能的行政化

在当前的社区建设中，政府职能扩张，大量介入可以交由社会自治的事务，使得社区居民委员会承担了法律规定以外过多的行政管理职能，导致社区居民委员会行政化。因此，去除社区居民委员会行政化，要转变政府职能，理顺政府与社会的关系，在职能上去社区居民委员会的行政化。

转变政府职能，要明确政府在社会管理中的行为边界，做到有所为、有所不为，管理好社区自治难以管理好的公共事务。对涉及社区的事务，按照政府管理、社区协助管理和社区自治管理的分类，明确政府和社区的职责，防止行政权力无限制地渗透到社会各个角落，改变国家包办社会的格局。对职能部门延伸到社区的工作项目进行梳理，涉及行政执法、行政管理的工作，职能部门全面负责。确实需要社区协作的工作项目，必须经过政府批准，并做到权随责走、费随事转，回归政府与社区居民委员会法律上的指导关系。

考虑到当前许多涉及到社区建设的行政工作需要落实到社区的实际情况，政府可以整合现有的社区专职工作人员，设立专门的社区工作机构，综合办理从社区居民委员会剥离出来的各类行政性事务。海幢街道办事处现有87名社区专职人员，分散在14个社区居民委员会，居民委员会承担的行政性工作主要是由这些人员办理。可以针对目前社区居民委员会承担的行政事务，对这87名社区专职人员进行合理配置，设立几个社区工作机构，集中办理行政事物，这样，在不增加人员编制的情况下，既能够使政府的行政管理得到落实，又能够使社居民委员会能够专心做好居民事务，从而增强其自治性。

在剥离社区居民委员会行政职能方面，深圳市盐田区进行了在全国产生较大影响的社区管理体制改革，将社区工作站设立在各个居民委员会，作为政府设在社区的工作平台。本文认为，将社区工作站按居民委员会设置，是以行政逻辑改造社区组织结构，体现了行政机构设置“上下对齐”的行政思维。我们知道，社区和行政机构的性质是不同的。社区是以地缘和共同利益为纽带，具有认同感和归宿感的共同体，各个社区都具有一定的差异性，要接受的行政管理内容也有所不同，在现代小区型社区和老城区社区所进行的行政管理事务就有很大的差别。社区工作站是一个行政工作机构，要按照相对统一的标准设置，以提高行政管理效率、提供优质公共服务为归依。以相对稳定社区工作站对应各个不同的社区需求，可能造成行政资源的不足或浪费，从而影响了这一体制创新的绩效。因此，社区工作站不应与社区一一对应，而应当根据社区行政管理工作量和管理对象的不同来设置，从而提高工作效率，发挥社区工作的绩效。

（二）居民直接选举产生社区居民委员会，增强居民对自治组织的认同感：去社区居民委员会组织的行政化

在理顺了政府和社区居民委员会的关系，剥离出了社区居民委员会承担的行政管理职能后，还要从组织上去行政化，使社区居民委员会回归法律意义上的群众性自治组织。

如前所述，当前的社区居民委员会是在政府的主导下产生的，街道办事处提名社区居民委员会主要候选人，居民间接选举产生居民委员会。多数组成人员不是本社区的居民，不具有属地性，主要从事政府安排的工作，居民对这样的社区居民委员会缺乏认同感，更倾向将其认作政府下属机构。社区居民委员会要去行政化，恢复其自治性，就要去组织上的行政化，真正成为自治组织。因此，要改革现在社区居民委员会的产生方式，由全体有选举权的居民，包括在本社区居住一定时间的非本社区户籍的居民，提名社区居民委员会组成人员的候选人；由选民直接选举产生他们熟悉的、信赖的本社区居民来组成社区居民委员会。通过直接选举，使社区居民委员会真正成为本社区居民利益的代言人，成为沟通社区与政府的桥梁，增强居民对社区居民委员会的认同感，从而去除社区居民委员会组织上的行政化。

（三）培育居民社会自主性，增强社区自治能力：为社区居民委员会去行政化营造适宜的社会环境

社区居民委员会去行政化，真正对社区事务进行自治，是社会管理体制的重大转变。广大居民具有社会自主性和自治能力，积极参与社区事务管理，是实现这一转变的基础和动力。没有社区居民的参与和自治能力的提高，社区居民委员会作为群众性自治组织的作用也就无法发挥，基层群众自治在国家治理中的效能也无法实现。

由于我国缺乏民主传统，加之政府长期替代居民治理社会事务，居民养成了对社区事务漠不关心的习惯，没有意识到自己利益与社区发展的关系。在自上而下的社区建设路径下，自发形成社会自主性已不能满足现实的需要，这时，政府的积极培育和引导，对于市民自治意识的形成和自治能力的提升就显得尤为重要。

政府培育和引导社区自治，首先要进行“自我革命”，转变职能，不能再以行政命令的方式对社区居委会发号施令，而是依照法律积极支持和指导社区居民依法管理自己的事情，把群众能够自治的公共事务交给群众自己管理，促进社区自治的发展。

培育市民的自治意识，促进市民有效参与社区事务管理，政府还要不断拓宽居民有序民主参与渠道，强化居民与社区之间的利益关系，扩展居民参与的形式和内容，使居民的民主参与激情能够有机会释放出来。为此，政府可以从这几个方面扩大居民的参与度：一是全面推行社区居委会直选制度，切实保证选民的民主权利，提高居民群众的参与热情；二是引导居民进一步健全社区民主管理的组织和形式，制定和完善社区民主管理制度，使社区民主自治管理更加系统规范，促进社区各项工作有章可循；三是规范社区重大事务的决策程序，凡涉及全体社区成员的重大事项，必须召开社区成员代表大会讨论决定，增强社区成员对社区事务的知情权、参与权；四是完善居务公开制度，增强社区工作的透明度。设置居务公开栏，把与社区成员利益有关的重大事项的办理全过程全部公开；五是进一步完善民主评议社区工作者制度，社区居委会及其成员每年年底都应在社区成员代表大会上作述职报告，接受社区成员的民主评议。

在培育社区自治能力方面，政府可以改变为居民办实事时一包到底的工作方法，试行政府搭建平台、社区组织发动、居民自愿参与模式，在实践中逐步提升社区的自治能力。同时，政府要积极支持社区居民委员会的工作，建立有效的回应机制，在社区居委会代表居民向政府机关提出意见和建议时，特别是居民关心的难点、热点问题时，政府能够及时地反馈和处理，从而使社区居委会成为名副其实的居民代言人的组织，增强社区居委会在市民中的影响力和号召力。

结语

国家实现善治，需要与之形成良性互动的社会基础。有效的国家治理,不是通过国家权力无限扩张来完成的，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。党的十七大报告指出，要坚持和完善基层群众自治制度，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。构建适应新时期社会发展的国家-社会关系，发挥基层群众性自治组织在国家治理中的作用，已经被纳入国家决策层的视野。

社区自治是基层群众自治的一种形式，是国家治理的一种方式，也是一项政治活动。社区实现自治，需要政府下放权力，改变管理方式，更需要有了解和熟悉这种政治活动的合格公民的参与。当前，政府不能以人们社会自主性不强、自治能力不足，而象慈父般包办社会事务，这已经被证明不是一种善治；也不能以要社区自治，而对一些社区事务一推了之，这不符合人民政府的宗旨。我国的国情决定了社区自治的实现，必将是一个渐进的过程，在这一过程中，政府要逐渐将社区的一些公共事务交由社区自治，同时加以指导、扶持，让居民在自治实践中培育自主性、提升自治能力。居民自主性的增强、自治能力的提升，又促进自治实践的发展。在这种政府与社会的良性互动中，基层群众自治与政府行政管理逐渐实现对接，社会也将逐渐走向和谐。