关于地方人大开展监督工作的几点思考

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《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过，并于2007年1月1日起正式施行。监督法实施一年来，其效果已经部分地显现出来，与实施前相比，监督的权威性、程序性、规范性更强，人大常委会依法监督、“一府两院”依法接受监督的意识也明显增强。但在实践中，也出现了一些新情况、新问题，如何在新形势下做好当前人大的监督工作,谈几点粗浅的看法:

一、强化自身学习，搞好规范协调，切实增强贯彻好监督法的主动性和坚定性

（一）深入学习研究。人大监督工作是一项包括政治、经济、法律、教育和科学等各个学科的工作。它要求常委会组成人员及其工作机构工作人员不仅要有较高的政治素质，还要有广博的知识层面。特别是监督法颁布实施后，人大监督工作有了法律保障，其监督程序、范围、重点、手段等更为具体明确，增强人大监督的实效性已摆上重要议事日程，这就对人大常委会组成人员及其工作机构工作人员提出更高更严格的要求，深入学习研究监督法就显得尤其迫切和重要。从目前情况看，新当选的常委会委员和人大代表中，了解熟悉监督法的不是很多，个别代表甚至不知监督法的存在，这种情况势必影响今后人大监督工作深入有序的开展。因此，可以通过开展法制讲座、举办研讨会、培训班、集体通读讨论等方式，逐章逐条的学习，解疑释惑，不留盲点，吃透监督法的精神实质，力争在短时期内，使常委会委员、人大代表和机关工作人员达到更加深刻的理解和掌握监督法的原则、明确规定、熟悉程序、规范操作的目的。

（二）搞好清理规范。要按照监督法关于人大监督工作应当遵循的基本原则、工作重点、工作方式和工作程序等，对原来的有关涉及监督工作的规范性文件进行全面梳理。对符合监督法规定的，要加以深化、细化；对与监督法的规定和精神不一致的，要及时做出调整，该废止的废止，该修改的修改。要通过清理、修改、废止，认真加以规范，确保监督法的全面正确实施。

（三）加强沟通协调。依据监督法的规定，人大常委会的监督对象主要是“一府两院”。宪法规定，“一府两院”对人大常委会负责，接受人大常委会监督。但在实际工作中，“一府两院”往往重对同级党委负责，对上级负责，轻对同级人大及其常委会负责。究其原因，很重要的一条就是缺乏完备具体的监督制度作为保障。而现在监督法完善了这方面的制度，为人大常委会监督“一府两院”提供了更有效更明确的法律依据。虽然有了刚性的法律依据，但如何让“一府两院”从思想上自觉的接受监督，我们认为也需要人大常委会积极做好与“一府两院”的沟通协调。例如可在每年年初，重点将人大常委会全年的监督工作议题安排，向“一府两院”进行通报，并对监督工作程序和时间安排等要求进行全面说明，以取得“一府两院”对人大常委会依法开展监督工作给予更多的理解和支持，有利于把人大依法监督与“一府两院”自觉接受监督有机统一起来。

二、突出监督重点，规范监督程序，确保人大监督工作取得实效

人大及其常委会的监督工作，涉及的内容很广泛，包括各个领域和各个方面。但人大监督工作不可能事无巨细、面面俱到。对此，监督法规定了人大常委会七个方面的监督职责，同时明确人大常委会的监督主要是工作监督和法律监督，并规定了人大常委会四个方面的经常性监督重点工作。当前，我们应结合落实党的十七大会议精神，紧紧围绕落实科学发展观中的重要问题，构建和谐社会中的突出问题，人民群众最关心的利益问题等开展监督工作，真正做到突出重点，主攻难点，关注热点，找准工作切入点，把人大监督用在刀刃上。

(一)加强对“一府两院”专项工作报告的审议。听取和审议“一府两院”的专项工作报告是人大常委会监督的重要内容和主要形式。按照监督法规定，审议专项工作报告要坚持“围绕中心、突出重点、增强实效”的原则，紧紧围绕关系改革发展稳定大局的问题、关系人民群众切身利益的问题、社会关注的热点难点问题，比如政府工作中的“三农”、义务教育、医疗卫生、社会保障、安全生产、环境保护、重大项目建设，以及“两院”工作中的司法不公、执行难、告状难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究等问题进行汇总选题。对这些方面的工作进行专题审议，社会比较关注，常委会组成人员也比较熟悉，对监督中发现的问题，能提出不少中肯的意见和建议，必要时作出决议，转交“一府两院”认真研究处理，然后跟踪督办，促成问题的解决，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。

(二)加强对计划和预算执行情况的监督。监督计划和预算的执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的另一项重要内容。监督法规定，对预算的监督主要是：预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、关于批准预算的决议的执行情况、上级财政补助资金的安排和使用情况。但在实际工作中，按惯例，就是年初人代会上对计划和预算审查通过后，年中进行一次审议，就执行情况提出一些相应的意见和建议。这种审议，因其专业性较强，实际监督效果不是很理想。随着经济社会又好又快发展，今后，我们认为应跳出按惯例行事的圈子，把认识提高到监督法的要求上来，按照监督法的要求，加强对重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、上级财政补助资金的安排和使用等情况的监督，确保来之不易的有限资金落到实处，真正管好用好。

(三)加强对法律法规实施情况的检查。对法律法规实施情况进行执法检查，是多年来各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式，也是监督法规定的一项重要内容。每一部法律法规的制定，都是一个实践、认识、再实践、再认识的过程，并非凭空杜撰。通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善。所以，要按照监督法的规定，加强对本行政区域内实施法律法规情况的检查，以此促进和提高执法单位和执法人员的执法水平，不断增强全社会的法律意识，确保法律法规得到正确实施，促进社会的和谐发展。

(四)加强对规范性文件的备案审查。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权。做好这项工作，有利于从制度上，从源头上加强对权力运行的监督，防止腐败，对于维护法制统一具有重要作用。对规范性文件备案审查，因为种种原因，目前，地方人大开展的还比较少。作为监督的重要方式之一，我们也应该重视。按照监督法的要求，着重把握好对规范性文件备案审查的三个重点，即：一看是否有超越法定权限，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二看是否有同法律、法规规定相抵触的；三看是否有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

（五）其他方面：监督法还对询问、质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等方面做了规范化、程序化的规定。这几项监督内容虽不是经常性的工作，但在工作实践中有时也会遇到。如果遇到，可适时启动和运用这几种刚性监督手段，强化监督实效，树立人大权威。

三、正确对待问题，积极探索研究，推动监督工作深入开展

监督法实施一年来，人大的监督工作取得了一些成效，但也要看到，实际工作当中，在一些具体制度的落实上仍然存在一些问题，需要在实践中探索和研究。

(一)如何严格落实监督时限的问题。监督法第十二条规定，专项工作报告应当于会议举行的二十日前送交本级人大常委会有关工作机构征求意见；会议举行的十日前送交常委会，常委会办事机构应当在会议举行的七日前发给常委会组成人员。监督法对时限的规定，保证了人大监督的规范性和可预期性，强化了人大监督的权威性。严格遵守这些时限，是保证常委会审议质量的前提，也是贯彻落实监督法的基本要求。但从落实的情况看，会议举行的二十日前送报告征求意见基本做到了，而十日前送报告基本没做到。监督法里没有法律责任条款，逾期不送有损法律的严肃性，也影响常委会会议质量。这实际是个老问题，一直存在，现在法律既然有明确的时限，就要严格执行。

(二)关于监督司法机关工作的有关问题。根据监督法的规定，人大常委会对司法机关的监督主要是通过听取和审议本级人民法院、人民检察院专项工作报告的形式，重点解决审判、检察工作中带共性的突出问题，不能搞个案监督，不能介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动。这就涉及到如何在确保“两院”依法独立办案的前提下，采取何种合法的适当方式，把人大监督工作贯穿在“两院”的实际工作当中，使监督工作更具刚性和成效，需要在实践中进行一些探索。

(三)关于工作评议的问题。实施监督法一个很重要的内容就是，把述职评议规范为工作评议，不再专门开展述职评议工作。根据全国人大常委会有关领导的解释，开展工作评议，即听取和审议专项工作报告，在着重监督“一府两院”工作的同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，可以把对工作的监督和对人的监督有机结合起来，并且可以紧紧抓住改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议和跟踪监督，一抓到底，而不必要搞人人评一遍。这个设想非常好。但实际中，工作评议与听取、审议专项工作报告是既有区别又有联系的，可否把二者有机地结合起来，如何结合，审议结论如何运用，也需进一步研究。