地方人大及其常委会听证制度研究

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一、听证制度的历史沿革

听证制度已逐步成为我国的一项重要法律制度，它的确立与实施对于实现依法治国，建立社会主义法治国家具有重要的意义。

听证一词始于普通法系，原为西方国家司法程序中的一项重要内容，其基本精神是：以程序公正保证结果的公正。*年，美国制定《联邦行政程序法》，明确规定听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要的制度写入法律。随后，西班牙、意大利、德国、日本等国家也相继制定了统一的行政程序法，都无一例外地规定了听证程序的内容。当时，听证仅作为行政机关作出具体行政行为（主要是行政处罚）的必经程序而存在。随着听证程序的不断发展，听证制度逐步进入政府决策领域，成为实现决策民主化、科学化的重要途径，同时，也被立法机关在立法、监督等领域相继采纳。自此，听证作为国家机关运作的新理念和一项基本制度在西方主要国家完整地建立起来了。

我国的听证程序是从国外引进的。*年，深圳在全国率先实行价格审议制度，这是我国听证制度的雏形。*年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。《行政处罚法》首次大胆引入“听证程序”，规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。“听证”从此在我国由一个学术名词成为了法治实践，昭示着我国民主法制建设迈出了重要的一步。*年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。*年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》立法听证会，开创了地方人大立法听证的先河。自此，举行公开、透明的听证会，建立和完善科学的听证制度，摆上了我国地方人大及其常委会的重要工作议程。

二、地方人大实行听证制度的基本情况和主要做法

听证会在地方各级人大及其常委会的运用还是尝试性的。各地在举行听证时的听证都强调公平、公正、公开的原则。有的地方还把“有序”作为听证应遵循的原则。听证程序包括提起、准备和举行三个阶段。

听证程序在我国地方各级人大及其常委会得以运用，是近些年才开始的，而且，这种运用只是尝试性的，并且仅限于立法领域，而在监督、重大事项决定、人事任免等方面却还是一个有待探索的全新课题。

（一）基本情况

近几年来，特别是2000年立法法颁布实施以来，一些地方人大先后在立法过程中举行了听证会。据不完全统计，最近几年，已有上海、广东、四川等20多个省、区、市人大及其常委会召开了几十次立法听证会，通过听证制定和修改的法规、规章，所调整的社会关系十分广泛，涉及经济管理与市场秩序、城市建设与管理、社会保障以及教育、文化、公民和企业权益保护等领域，取得了很好的效果。在完善我国的立法听证制度方面，地方各级人大常委会进行了积极的探索，并在总结经验的基础上，相继制定了立法听证规则。截至2002年7月，制定了立法听证规则的省、市，有上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、郑州、广州和深圳等。广东省虽然没有制定专门的立法听证条例，但制定过一次性的听证会程序规范——《〈广东省建设工程招投标管理条例〉听证会程序》。其他大部分省市则是通过制定立法条例来对立法听证问题进行原则规定的。如湖北省在立法条例中规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

（二）主要做法

尽管听证程序直到最近几年才被引入地方人大工作，但是，在借鉴西方主要国家经验的基础上，经过努力，我们还是在听证的原则、程序等方面形成了一套行之有效的规范体系。

1.听证遵循的原则。一般都规定，听证必须遵循公平、公正、公开的原则。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证会应当公开举行，公开举行的听证会允许新闻媒体报道。此外，有的省、市人大还结合实际，规定了一些其他原则。如上海市将“有序”作为立法听证应遵循的原则。广东省的《〈广东省建设工程招投标管理条例〉听证会程序》中，也将“有序”作为立法听证的原则之一。郑州市和深圳市将“客观”规定为立法听证应遵循的原则。

2.听证的程序。实施听证主要包括以下基本程序：（1）听证的提起。人大有关机构可根据工作需要举行听证会；常委会组成人员可以提议举行听证；根据其他单位或个人的建议或动议，经人大常委会机关研究决定后，也可举行听证。按照目前地方人大立法听证的具体做法，提出和举行听证的主体主要是人大各专门委员会，各专门委员会就有关立法提案和正在审议的法规案决定是否举行听证会。（2）听证的准备。主要包括：提前公告，举行听证会需由听证机构向社会公告举行听证的时间、地点、听证事项等；确定听证陈述人，通常将与听证事项有利害关系的人或组织确定为听证陈述人，必要时，与立法事项无利害关系的专家也可以作为听证陈述人；准备文件，准备听证相关的背景资料及有关内容说明材料。（3）听证的举行。宣布听证会参加单位和人员、听证事项、听证规则等，对听证的主要内容作简要说明，由陈述人对听证内容发表意见，公开辩论，听证记录。

三、地方人大实施听证面临的主要问题

目前的听证会只限于立法领域。立法听证会也存在着一定的问题：没有制定统一的听证规则；听证参加人的广泛代表性难以得到保证；对听证结果的处理和应用重视不够。

应当看到，听证在我国尚处于探索阶段，与一些听证制度已经建立几十年的发达国家相比，无论在法律的定位上还是实际操作过程中都还存在许多问题和不够完善的地方：

（一）关于听证的依据问题

以立法听证为例，立法法制定之前出现的地方立法听证实践没有全国性的法律依据，完全是地方人大的探索和尝试。立法法颁布实施之后，地方立法听证活动才有了较为明确的法律依据。即便如此，地方人大立法听证实践的法律依据依然比较薄弱，主要表现在三个方面：一是立法法中有关立法听证问题的规定非常简单，弹性也较大，不像价格法那样对于价格听证有刚性的规定；二是很多地方，包括已有早期实践的一些地方也还没有为听证会制定专门的听证制度规范，有的也是一次性或暂行性的，如广东省等；三是立法听证实际进行的次数很少，进行与否随常委会领导人的注意力的转移而转移，有的成为立法公开性的点缀品。

（二）关于听证的范围问题

仍以立法听证为例，我国立法法规定，列入常务委员会会议议程的法律草案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证等形式。在这里，听证仅是立法中为保证和提高立法质量，实现立法民主化、科学化可以采取的形式之一。很显然，这忽视了听证与座谈会、论证会等其他形式相比较所具有的公开性、充分性和客观性等特点。究竟哪些立法活动必须进行听证，哪些可以进行听证，哪些不用听证，在我们的立法法和地方立法听证规则中都没有明确的界定。通常我们都说，涉及本地重大的、人民群众普遍关心的立法事项需举行立法听证会，但这一标准如何掌握，同样是一个问题。

一般地说，按照听证内容的不同，西方国家立法机关的听证形式可分为三种：（1）立法性听证。这种听证与国会的立法功能有最直接的关系，用以审核任何特定的法案、即将推出的法例或修正案等。它是立法机关听证中的一种重要形式。（2）监督性听证。这种听证功能为美国国会首先采用，主要负责监督、复核行政部门的工作和日常行动。最常见的是对财政预算举行的监督性听证会。在法国、日本等国，它是国会听证的主要内容。（3）调查性听证。也即法庭式听证，是国会对某一项社会关注的热点，或对重要的公职人选以及被指控的知名人士，通过听证会方式举行的公开调查。它属于各国国会最经常运用的听证类型。但目前在我国，监督性听证和调查性听证并没有列入地方人大的听证范围，也没有这方面的实践先例，这与人大代表人民行使宪法和法律赋予的权力，管理国家和社会事务的职权要求是完全不相称的。

（三）关于听证参加人的确定及其权利保障问题

为保证听证的公正性和广泛性，在听证参加人的结构问题上，各地都强调要让有关利益主体代表和普通公民代表参与听证会。但在实际操作过程中，由于部门利益倾向及立法者的主观期望等因素的影响，听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证。比如说，立法部门总是希望制定并通过法规，无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触，这就将影响听证参加人的选择和确定结果。武汉市人大常委会曾决策采用“证人正反比例制”审核参加人，但“考虑到参加人的意见不会太广泛，为了避免讨论得零碎”，最终并没有规范参加人的意见比率和总体人数。

在听证参加人的权利保障方面，已有的地方人大听证规则中都很少作出明确而细致的规定，少数涉及参加人的质询、辩论、解答、时间运用等，各地的规定又有所不同，随意性和听证组织人的主观控制太强。

（四）关于听证的程序问题

由于我国听证试行较晚，至今，一些地方的听证都还是尝试性的，因此，短时间内达到听证的规范化的确有困难。目前，听证程序的规范还不够明晰，不够统一，甚至有些地方还没有成文的制度规范。其主要表现在公开性、透明度不够，听证的准备工作不够充分，听证过程不严谨，随意性较大。

（五）关于听证结果的处理问题

目前，我国的地方人大听证，总体上都偏重于听证的民主性功能，注重追求听证的公开透明、公正合理。相反，对于听证的执行性功能，即听证结果的处理和应用却重视不够。我们一般都规定，听证会结束后，要根据听证记录，听证人合议，制作听证报告，提交常委会。但对听证结果如何采纳、对听证陈述人提交的书面意见和发表的意见如何作出相应处理，并没有明确和严格的规范，有的甚至以听证会主持者的好恶进行取舍，这样，听证的效能就难以得到保证。

四、地方人大听证的改进建议

改进地方人大的听证制度，要明确和规范听证的法律依据；进一步拓宽听证的范围；确定反对意见优先发言原则；严格规范听证程序；注重对听证结果的处理。

（一）明确和规范听证的法律依据。各地要在立法法原则性规定的前提下，尽快制定和完善具体、详尽的听证规则，条件成熟时，上升为法律、法规，逐步实现听证的规范化，使听证真正有法可依，有章可循。

（二）进一步拓宽听证的范围。在立法方面，我们总是强调，听证是一种准司法程序，程序性强，工作量大，因此，要求所有的法律、法规的制定都举行听证是不现实的，需要举行听证的，主要是那些与公民、法人和其他组织的权利和利益关系密切、影响较大的法律、法规的制定。其实，从目前每年地方人大的立法数量来看，立法任务并不十分艰巨，况且各类法律、法规的制定是由各专门委员会分别承担具体工作的，因此，在听证程序规范化的前提下，实现所有法律、法规的制定都进行听证，并不是不可能的。这也是听证成为立法必经程序发展趋势的必然要求。

另外，在监督、重大事项决定和人事任免方面，我们的听证实践几乎还是空白。要逐步把监督、重大事项决定和人事任免列入听证范围，如对预算修正案的听证、对罢免案的听证、对议案办理的听证等，都可以积极慎重地进行尝试，逐步形成规范。

（三）确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。公开、公平、公正是听证必须遵循的基本原则，各地在实践中又先后把“有序”、“客观”等原则确定为听证的必备原则。我们认为，听证的主要目的是听取各方面意见，尤其是反对意见（或称原则性分歧意见），因此，在听证过程中，持反对意见者应优先发言，其意见更应受到重点对待。

（四）严格规范听证程序。由于各地情况很不一样，目前要求对听证程序作出统一的具体规定，是不现实的。但各地方人大可根据自身的实际情况分别制定听证程序规范，逐步积累经验，待条件成熟时，再制定统一的听证程序规则。严格规范听证程序，要从听证的公开性和透明度、听证参加人的确定、听证的准备、听证过程的严谨等方面下功夫。

（五）注重对听证结果的处理，充分发挥听证的效能。听证的主要功能和最终目的，是通过举行听证，实现立法、重大事项决策等的民主化、科学化。因此，要对听证参加人发表的意见和提交的书面意见进行认真归纳，合理的予以采纳；未采纳的给予书面答复，阐明理由，从而最终实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能。