强化社区民主自治 提升社区建设水平

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加快推进社区建设，增强社区自治功能，是强化城市基层管理的客观需要。如何增强社区民主自治，已成为当前社区建设中的重要课题。近年来，在沧浪区委、区政府的正确领导下，我们胥江街道紧跟社区建设发展的新形势，以“三个代表”重要思想为指导，不断提高和深化对社区自治重要性的认识，理顺街居关系，理清发展思路，充分挖掘和利用社区资源，大力开展各项社区自治服务活动，将我街道的社区居民自治工作提高到了一个新的水平。

一、社区自治的成效与体会

扩大城市基层民主，实现居民自治，是一个永恒的主题，也是一个渐进的、不断完善的过程，其保证措施是建章立制，通过建立、健全相应的制度来强化社区的自治功能，如我们的潼泾社区，通过制定居民直接选举居委会成员的办法，来保证民主选举；通过实行居民代表会议、辖区人大代表、政协委员季度会议制度，来保证民主决策；通过制定办事章程，来保证民主管理；通过实行四会公开制度，来保证民主监督。

新的形势和任务，对我们的社区自治、社区建设工作提出了新的要求。在原有工作的基础上，我们街道进一步解放思想，大胆创新，积极探索具有本街道特色的社区居民自治的发展规律，在以下两个方面取得了新的进步。

（一）抓住三个环节，建立新的社区管理体制和运行机制

一是改革社区工作用人制度，为强化社区民主自治提供组织保证。我们把直接选举作为扩大基层民主自治的重要突破口，今年4月，采取户代表直选方式选举产生了第二届社区居委会，为推进社区的民主自治进程注入了活力，也为形成较为完善的“领导层”、“决策层”和“执行层”奠定了基础。本次直选,共产生主任委员7名，副主任委员16名，委员46名，直选产生的社区居委会成员群体结构比较合理，从文化结构看，大专以上学历的31人，占委员总数的44.9％，高中、中专以上学历的33人，占委员总数的46.5％；从职业人才结构看，有司法、金融等各条战线的人才和退休干部，平均年龄47岁。为建立一支高素质的社工队伍，我们加强对社区工作者队伍的教育培训，从社区内部着手，对社区干部的工作职责、工作程序、工作结果等都作了明确规定；从社区外部着手，一改过去“上评下”的评议方式，以社区单位、居民的认同和满意为标准，将社区工作目标、任务、计划、日常公共事务处理结果等公示上墙，社区工作者每季度都要在社区居委会主持的居民代表例会上接受考评测定，促使社区工作者对社区单位负责，工作围着居民的需求转，同时，制订并实行了社区财务公开、社区干部聘用实习、年度全面考核等一系列制度，形成街道各部门、社区单位、居民群众三结合的监管网络，充分激发了社区工作者的工作积极性。

二是实行“议行分设”的社区管理新体制和运行机制，增强社区居民参与社区公共事务管理的意识。在这方面，潼泾社区摸索出了一套新的制度模式。首先，改变了以往的民主决策机构，即原来的“居民代表会”改变为现在的“社区成员代表大会”，其组成人员不仅有常住居民代表，而且还增加了社区单位代表、有固定住所和稳定工作的“新苏州人”代表。根据社区居民中领导干部多、高级知识分子多，居民文化程度高、个人素质高、对社区服务质量要求高的特点，潼泾社区居委会成立了“社区议事委员会”，其成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士和少数民族代表组成。在取得潼泾社区“议行分设”试点经验的基础上，我们在街道所属各社区普遍建立了社区党总支核心领导下的“一个大会、两个机构”（即社区成员代表大会、社区议事委员会和社区居委会）的组织体制和工作机制。社区党总支的核心领导，主要是思想政治领导，把握原则和方向，不干预也不包揽属于社区自治范畴的日常事务。社区成员代表大会是保证社区成员参与社区事务最为基本的机制，其主要职责是研究决定社区重大事项和重要问题，讨论决定社区主要组织、人事安排与变动，听取并审议社区议事会和社区居委会的工作报告，提出修改意见，指导、质询、监督、考核社区居委会的工作，并随时反馈社区居民的意见和建议。社区居委会在党的领导下，具有双重功能，下为居民解难，维护居民自治，上为政府排忧，协助政府做好各项工作。社区“议行分设”突出了社区居委会“议事层”和“执行层”的选聘分开,组织体制的转变带来了工作作风向亲民、利民、益民方向的转变，工作机制的优化带来了工作效率的明显提高，工作格局的调整带来了工作力量的整合，工作关系的理顺带来了工作重心更加贴近群众。

三是实现对社区资源的有效整合，共同推进社区民主自治。“社区参与、共驻共建”既是社区建设的必要条件，也是社区可持续发展的内在要求，更是社区居民自治的内涵所在。新型的社区自治组织建立以来，我们一直强调坚持“资源共享、优势互补”的原则，以社区为平台，以社区居民自治为导向，立足自身，利用现有人力、物力资源，通过加强基础管理，提供优质高效服务，有效反映社区成员的意见和要求，加强与社区成员的联系与沟通，激发社区成员的参与热情，开创了“街道党工委牵头、有关职能部门配合、社区居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与”共驻共建社区的新格局。我们把社区的能人、名人、热心人请出来，充分发挥他们的作用，作为社区精英，他们在社区中具有很高的感召力，社区居委会的向心力和组织权威也因他们的良好素质和富有成效的工作确立起来。

（二）建立三项制度，完善社区自治功能

一是建立“四会制度”，拓展和畅通社区居民民主参与渠道。始终代表最广大群众的根本利益是“三个代表”重要思想的出发点和归宿，也是社区自治工作的切入点和基本途径。在开展星级社区居委会争创活动的基础上，我们在本市率先推出了诚信日记和民情日记，并在各社区居委会设立民主议事箱，推行“民情恳谈会”、“民意听证会”、“民主评议会”、“民事协调会”“四会”制度，开展人大代表、政协委员诚信接待日活动，直接倾听社区居民的意见和建议。民事协调会的主要职能是化解社区矛盾，维护社区稳定；民意听证会的主要职能是听取居民对社区公益事业、实事项目和公共事务决策的意见，实行民主决策；民主评议会的主要职能是听取居民群众对社区工作的意见，推进民主监督；民情恳谈会的主要职能是听取社区居民反映社情民意，为民帮困解难。社区工作中采用事前听证、事中协调、事后评议以及民情恳谈会形式，进一步密切了我们与群众的关系，保证了社区在民主选举的基础上，实行民主管理、民主决策、民主监督，逐步实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。过去社区开一个居民会都非常困难，老百姓一张嘴就站到了社区的对立面，往往是指责多，批评多。自从实行“四会制度”以来，我们最大的体会就是：以前一些在社区很难办的事情现在好办多了，社区治安、卫生管理和开展精神文明活动的难度也比过去小了许多。如潼泾新村30幢居民住宅楼后有一夹弄，楼上居民图方便，经常将生活垃圾随意抛于夹弄内，楼下住户怨声载道，多次与楼上居民发生冲突。针对产生的问题与矛盾，潼泾社区召开了环境整治卫生协调会，向30幢33户居民重点宣传了苏州市城市环境卫生管理条例，社区居民们随即进行了热烈的讨论，一致认为整治已是迫在眉睫的事情。达成共识后，社区居委会与30幢全体住户签定了楼道环境卫生公约，并定出了整治方案，在30幢全体居民的协助下，出清了夹弄内的生活垃圾。又如为维护社区安宁，潼泾社区实行夜间摇铃制度，但有些年轻居民不理解这种告示安全的方式，打电话给居委会，认为都什么年代了还老一套，每晚黄金档的电视节目都让摇铃声给搅乱了。这个意见对不对？有没有代表性？潼泾社区居委会邀请居民代表举行了一次民意恳谈会，绝大多数居民认为，摇铃制度在夜间具有防盗、防火的现实意义，非但不能“失传”，而且还要坚持下去。听证会、协调会、评议会、民情恳谈会是在社区推进自治建设实践中尝试的一套工作方法，也是潼泾社区创自治品牌特色、扩大基层民主的抓手。在一年的实践中，潼泾社区取得了四个可喜的变化。（1）调动了社区主体参与自治建设的积极性。居民认为，有了“四会”，我们的建议得到尊重。社区居委会更是深有体会，认为自治化管理通过“四会”渠道，公示、公平、公正，符合实际。（2）增强了社区的自治能力。居民之间有了矛盾、有了问题依靠社区居委会解决，“小巷总理”的职能得到充分发挥，解决的矛盾、问题越多，协调能力自然越强。通过评议会，街道、社区全程接受居民群众的监督，增强了为民服务的责任感，提升了社区居委会在居民群众中的地位和作用。（3）听证在前，实施在后，倾听社情民意。社区内的重大事项、政府的实事工程项目，事前都要召开听证会，在充分听取社区居民代表意见、建议的基础上，通过辖区人大代表、政协委员上递下传诚信服务的渠道，使社区处理的事项和实事项目有了群众基础，在实施过程中得到居民的理解、支持和参与。（4）规范的操作流程，提高了社区自治管理能力，改变了居委会“议行合一”的办事状况。“四会”前，社区工作者必须要走访，做大量的调查研究，把涉及问题的甲乙双方、居民代表请来，以“老娘舅”的身份公正裁决，在达成共识的基础上组织实施。这样的做法，提高了社区居委会解决问题的工作质量和效率。而老娘舅做多了，群众的信任感也就增强了。

二是把基层民主建设扎根在社区，建立辖区人大、政协委员季度居民零距离服务制和街道社区联络员片访制。简政放权，理顺政府职能部门、街道办事处与社区的关系是社区自治的首要任务。为此，我们在各社区实行了人大代表、政协委员与社区居委会对接工作制度，让代表、委员们与社区居民零距离接触，直接倾听百姓的心声，及时向政府递交群众的建议，从而形成了社区建设的合力。仍以潼泾社区为例，潼泾新村建于80年代初，公共设施陈旧老化，一遇雨天，窨井、化粪池漫溢为患，新村环境卫生受到很大影响。社区楼组长、居民代表向区人大代表邵亚萍同志反映这一情况后，邵亚萍同志及时向区人大提交了建议，建议得到沧浪区政府的高度重视。目前，潼泾新村污水管网改造工程已全面完成，从根本上解决了老新村的老大难问题。为及时了解社情民意，我们要求街道社会事业科切实担负起上情下达、下情上报及协调好各职能部门的任务，并在工作中建立相应的机制，要求街道社区联络员每个月定期到社区听取社区工作者及居民群众的反映，对群众及社区工作者不满意的地方及时向政府相关部门和街道汇报，提出解决方案，并协助其加以解决，此举进一步调动了社区居民参与社区建设的积极性、主动性和创造性。如街道拟在潼沁小游园内安装部分健身器材，街道社区联络员向潼泾新村1至30幢的居民代表详细介绍了健身器材的安装方案及时间、地点。有居民代表提出潼泾新村老式公房间距较小，若安装有噪音的健身器材，将会对周围居民的日常生活，特别是上夜班的职工产生一定的影响。街道社区联络员及时将居民的听证意见向街道领导作了汇报，把无噪音的健身器材放在小游园内，有噪音的健身器材分散安装在多功能活动室内，从而避免了盲目安装后可能出现的矛盾和纠纷，真正做到了为民着想、为民服务。

三是规范完善其他各项规章制度，保持社区建设的生机和活力。社区居委会工作的好坏，服务是否到位，是否达到居民的满意需要有一个明确的标准和制度。我们指导社区规范完善了各项规章制度，如建立服务承诺制、社务公开制、弹性工作制、居民代表成员联系群众制等，使社区的各项管理与服务均体现了社区居民的要求。各社区还根据自己的实际工作需要制定了一些特殊制度，如潼泾社区，制定完善了《社区成员代表职责》、《社区居委会报告工作制度》、《社区居委会干部准则》、《社区居委会政治、业务学习制度》等一些特殊制度，这些制度均有效地规范了居委会工作及其人员的行为，为居民提供了民主监督的窗口。

通过实践我们深刻体会到，要切实实现社区自治，推进民主自治的进程，街道和社区必须处理好三个关系：第一，要处理好“管”和“放”的关系。街道要把“管”的侧重点放在支持社区自治和完善社区自治功能上，对社区居委会的工作进行指点，提出原则性意见，把握其方向，在工作上给予支持和帮助，而不进行具体干预。“放”就是要让居民主动的解决自身问题，但社区居委会不能片面强调自己是自治组织，不接受街道对本辖区内各项行政工作的管理，而是要自觉地接受街道办事处的指导，让社区在自立、自强、自治中发育、成熟；第二，要着力理顺社区居委会与物业、业主等其他社区组织的关系，协调好与这些组织之间的互利互动、共建双赢关系，逐步构建“党的领导、政府支持、群众自治、专业服务”的居民区工作格局；第三，要处理好管理与服务的关系，要把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化管理的着眼点，寓指导于服务中，寓管理于服务中，只有这样，社区自治才抓住了根本。

二、当前社区民主自治建设存在的困难与问题

回顾所做的大量工作，虽然社区民主自治建设取得了良好的成绩，迈出了重要的一步，但我们也遇到了一些矛盾和问题，需要进一步加以探索和研究。

问题一：居民自身缺乏自治意识，影响了社区民主自治建设的发展。

目前社区建设已进入了整体推进、全面拓展的新阶段，从我街道社区建设的情况看，很多居民只有单位的概念而没有社区的概念，有些甚至从来就不曾与居委会打过交道，社区居委会的议事会、听证会等以退休人员参加的居多，参与社区事务还存在着低频度、参与机制不完善和假性广泛等问题。有些居民错误地认为自治就是自己想怎么办就怎么办，认为自治可以脱离政府的管理与指导，还有的甚至把自治理解成为少数人的自治。各社区虽然健全了相关的组织体系，但社区之间民主自治建设发展还不平衡，一些组织未能发挥应有的作用。居民是社区建设的主体和动力源泉，只有社区居民广泛、直接的参与和治理，才能逐步培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识，使社区自身的各类资源得到最有效的整合和最充分的利用。如何有效地调动社区居民的参与积极性，是社区建设中一个重大而又不能回避的现实课题。

问题二：社区居委会负担仍然过重，社区工作者待遇仍需提高。

首先是社区台帐、检查评比、各类调查统计和会议多，影响了社区居委会作为基层群众自治组织作用的发挥，一些形式主义的做法应运而生也就不足为奇的了。其次，目前，社区居委会总支（党委）书记与居委会主任多为一人，这种一肩挑的做法，使得兼职干部负担过重，难以兼顾两方面的工作，并且，在具体工作中，他们究竟用何种身份去开展工作，又究竟接受何种监督，怎么奖惩任免都将成为新的问题。此外，社区资源整合之后，社区居委会的工作量比过去增加了几倍，工作量与实际工作待遇不成正比。虽然，与几年前相比，社区工作者的工资翻了数番，现已分别达到了700、800元，但平心而论，真正年纪轻、文化程度高、有能力的人才，就目前的工资待遇很难留人。

三、增强社区自治功能、提升社区建设水平的对策和设想

1、进一步转变管理观念，创新工作手段。政府各部门和街道在推动社区工作中，要确立新的管理理念，积极探索建立政府与社区互动的具体运行机制，积极为社区依法自治创造条件。要明确界定社区居委会的自治权利和社区居民自治应享有的权利、义务，对社区居委会，我们应多一点支持、服务，少一点检查、考核，切实减轻社区居委会的负担，把社区工作者从繁杂的调查统计和台帐中解放出来，使他们有更多的精力去组织群众、教育群众、服务群众。

2、加大改革力度，进一步健全完善社区自治体系。一是要大力贯彻《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，尊重社区成员代表大会和社区议事委员会的法律地位，不断完善社区居委会的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，继续培育听证会、协调会等自治载体，进一步推广居民公约制定等成功做法，着重解决提高社区居委会“议事层”的议事能力，逐步达到议事程序规范化，议事决策科学化；二是要完善社区服务体系，坚持从社区居民迫切要求解决的问题入手，拓展社区服务的新领域，增加社区服务的新内容，探索社区服务的新载体，努力满足社区居民群众多层次、多样化的服务需求；三是要发挥共驻共建单位的参与作用。社区参与既是社区建设的必要条件，也是社区发展的内在要求，更是社区居民自治的应有之义，社区居委会要认真分析和研究社区居民和社区单位的参与期望，主动与社区单位联系沟通，争取社区单位的理解和支持，使每个居民和社区单位都有权力和机会为谋取社区共同利益而奉献自己的能量，形成“社区是我家，建设靠大家”的氛围。

3、加大组织协调力度，在全区形成推进社区民主自治的强大合力。社区建设涉及社会方方面面，迫切需要建立起一种行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动的城市基层管理模式。在街道层面的改革并不能彻底解决居委会的行政化问题，需要整个社会和政府树立基层民主自治的法制意识，树立政府依法行政意识。目前，我街道城管协管、社保协管、计生协管已进入社区，在为社区居民提供快捷、优质服务的同时，也切实减轻了社区工作者的工作量，受到了社区群众和社区工作者的普遍欢迎。希望区委、区政府进一步加大政府公益性岗位的聘用力度，在城管协管、社保协管、计生协管进社区的基础上，开辟更多的政府公益性岗位，如综治协管等，以适应新形势的需要，进一步缓解社区工作者的工作负荷。对明显不属于社区职责范围的事务，政府部门不得强行要求办理，若确需社区配合的，须与街道协调，经区政府同意后，实行部门指导，“权随责走、费随事转”的运作方式。对社区来说，也不能因为实行自治，而将政府管理挡在了社区之外。社区居委会要增强社区观念和主体意识，变对上负责为既对上负责，又对下负责，把为社区成员服务作为一切工作的出发点和落脚点。应进一步重视社区建设工作，把社区建设列入重要议事日程，加大资金投入，做好组织协调，为推动社区自治工作创造条件。要加大宣传教育力度，增强社区成员的“社区人”观念，通过组织社区成员参与民主决策、民主管理、民主监督的过程，使社区成员在民主实践中学会正确行使自己的民主权利，维护自身的合法权益。

城市社区自治组织建设正处在自主创新阶段，虽然通往理想目标的路程艰难而漫长，但我们坚信，只要解放思想，勇于实践，就一定能使社区自治组织随着社区建设的发展而日趋完善！