有关推进省自然保护地带建设步伐

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省人大常委会：

省九届人大常委会第十三次会议通过《关于加快自然保护区建设的决议》议案后，省政府从年开始组织实施。今年4月，省政府组织省编办、发展改革委、财政厅、环境保护厅、国土资源厅、林业局、海洋渔业局等单位，赴珠海、韶关、河源、惠州、清远等市，对议案实施进行了检查验收。省政府认为，在省委的正确领导和省人大的监督支持下，通过各级政府和有关部门的共同努力，各议案办理单位齐心合力，精心组织，认真实施，到年底全面完成议案确定的各项任务，实现了我省自然保护区的跨越式发展，建议予以结案。现将主要情况报告如下：

一、议案办理工作取得了显著成效

历届省委、省政府领导非常重视自然保护区建设，议案实施期间，张德江、同志先后亲临自然保护区指导工作，黄华华、欧广源、李容根同志多次做出重要批示，对自然保护区建设管理提出具体要求。省政府明确议案办理工作由分管领导负总责，省府办公厅负责指导、协调，省林业局、海洋渔业局、国土资源厅、环境保护厅具体组织实施，省编办、发展改革委、财政厅协同办理。

年，省政府印发了《转发广东省人民代表大会常务委员会关于加快自然保护区建设的决议的通知》（粤府〔〕1号），对议案实施工作进行全面部署。议案实施有关单位密切配合，各司其职，每年定期召开议案实施协调会议，总结交流情况，协调解决存在问题。省林业局、海洋渔业局、国土资源厅做到统筹规划，认真组织，周密部署，狠抓落实；省编办会同有关部门出台一系列文件，明确了我省自然保护区的管理体制，确定了管护机构级别和编制规模，并下达了国家级、省级自然保护区管护机构的编制；省财政厅按照议案实施进展，及时、足额拨付省级补助资金；省环境保护厅规范了省级自然保护区论证评审程序。各地政府及有关部门也把议案实施工作列入议事日程，积极筹建自然保护区，成立管护机构，落实管护人员，切实加强保护管理。

经过各有关部门的共同努力，我省自然保护区议案实施取得了显著成效，成为全国自然保护区数量最多的省份，自然保护区建设管理工作走在全国前列。2006年10月，我省被国家林业局列为全国第一个自然保护区建设示范省。

（一）超额完成建设任务，网络体系基本形成。

议案的实施，极大地调动了各地建立自然保护区的积极性，有力地推动了我省自然保护区的快速发展，全省在原有60个自然保护区的基础上，新建自然保护区300个，使我省自然保护区总数达到360个（其中林业系统265个，海洋与渔业系统85个，国土资源系统9个，中科院1个），是议案实施前的6倍，是议案规划目标的近2倍。全省自然保护区管护面积185.1万公顷，其中陆地123.6万公顷，海域61.5万公顷；陆地管护面积是议案实施前的3.6倍，是议案规划目标的近2倍。全省已建360个自然保护区中，国家级11个、省级66个、市县级283个，初步形成了一个以国家级自然保护区为核心、省级自然保护区为骨干、市县级自然保护区和自然保护小区为通道的保护类型较齐全、布局较合理、管理较科学，生态效益和社会效益较显著的自然保护区网络体系，有效地保护了我省典型自然生态系统、自然遗迹和珍稀濒危野生动植物。

（二）充分发挥资金效益，基础设施明显改善。

议案实施前，我省自然保护区建设资金平均每年不到200万元。10年来，除鼎湖山、内伶仃岛-福田国家级自然保护区外，全省182个自然保护区完成投入2.3亿元，其中省财政安排1.6亿元，地方落实配套资金0.7亿元。各地以实物配套、无偿拨付建设用地、减免相关费用等多种形式支持自然保护区议案建设，折合0.3亿元。此外，通过议案项目实施带动其他投入1.2亿元。随着议案资金的持续投入，我省自然保护区基础设施明显改善。据统计，全省自然保护区已建成办公室、宣教中心、实验室、标本室、护林站、了望哨等16.6万平方米；设置宣传牌、界桩1.9万块（条）；修建和维护区内巡护道路1946公里，购置交通工具262辆（含汽车、船艇、摩托车等）。议案规划建设的国家级、省级自然保护区均有了固定的办公楼、宣教中心、保护站等基础设施。

（三）建立健全管理体系，夯实队伍建设基础。

全省建立了自然保护区管理体系，72个国家级、省级自然保护区成立了管护机构，配备了领导班子，核定事业编制886名，是议案实施前的8.2倍，人员经费由省财政核拨。国家级自然保护区管理局为正处级事业单位，由省有关行政主管部门直接管理；省级自然保护区管理处为副处级事业单位，由省与市、县共管，以市、县管理为主；市、县级自然保护区管护机构分别为科、股级事业单位，由市、县管理，业务上接受上级行政主管部门指导。省林业局和海洋渔业局分别设立了专门的自然保护区管理机构，韶关、肇庆、惠州、茂名等市的林业行政主管部门也设立了专门的管理机构。

（四）不断完善管理措施，管护成效日益显现。

省政府将自然保护区建设管理工作列入全省森林资源保护和发展目标责任制的考核内容，每年进行考核。省行政主管部门相继制定了有关规定，规范自然保护区的评审晋升、功能区调整、建设项目规划等管理工作，建立健全了自然保护区巡护制度，加强日常巡护和社区共管。随着野生动植物抢救性保护和资源监测工作的开展，我省典型生态系统、生物多样性和野生动物的栖息地及野生植物的原生地得到有效保护，猕猴、黑脸琵鹭、报春苣苔、南方红豆杉等珍稀物种的野外种群逐步恢复，瑶山鳄蜥、海龟、杜鹃红山茶等物种人工繁育工作取得明显成效，还相继发现了卷羽鹈鹕、海南虎斑鳽、紫水鸡、莽山烙铁头、虎颜花等一批国家重点保护和珍稀濒危野生动植物；成功救护受伤、搁浅或遭误捕的海龟800多头、海豚30多头，增殖放流海龟58941头、大鲵1220尾、大珠母贝苗5万多粒、唐鱼100多万尾。目前，我省自然保护区的森林覆盖率达92.1%，比全省森林覆盖率高出35.4个百分点；有陆生野生脊椎动物703种、野生维管束植物5668种，分别占全省总数的90.8%和92.4%。初步测算，全省自然保护区每年涵养水源744160万吨，保持水土2925万吨，固定二氧化碳531万吨，释放氧气1423万吨，自然保护区生态服务功能每年产生的价值约为915亿元，相当于议案总投入的274倍。

（五）广泛开展宣传交流，社会影响逐步扩大。

各级政府和有关部门积极利用多种渠道传播生态知识、弘扬生态文化、建设生态文明。积极协调中央和省的主流媒体，深度报道了我省科学发展自然保护区和实施省人大议案所取得的成果，充分发掘自然保护区特有的资源价值和生态文化内涵，提高全社会的生态保护意识。既要经济开发区、更要自然保护区的“绿色发展”理念日益深入人心。自然保护区广泛开展国际国内合作与交流，鼎湖山、车八岭国家级自然保护区加入了世界人与生物圈保护区网络组织；丹霞山国家级自然保护区成为世界上丹霞地貌的一类地貌命名地，南雄恐龙化石群省级自然保护区成为国际恐龙化石研究地；湛江红树林、惠东海龟、海丰鸟类自然保护区被列入了国际重要湿地名录；湛江红树林国家级自然保护区圆满完成了“中荷合作广东雷州半岛红树林综合管理和沿海保护项目”，海丰鸟类省级自然保护区正式启动实施了粤港合作汇丰/世界自然基金会海丰湿地项目。省林业局与华南农业大学合作，成立了“广东省自然保护区研究中心”，为全省自然保护区建设管理提供理论指导和技术支撑；省海洋与渔业局开展了珊瑚普查工作。全省已建立国家级、省级科普教育基地8处、接待公众26.7万人次，建立科研教学基地37处、接待师生1.2万人次，自然保护区已成为提高全民文化素质、宣扬生态文明理念和开展爱国主义教育的重要基地。

二、存在的主要问题议

案实施10年来，我省自然保护区建设管理取得了显著成效，但议案实施过程中也存在一些问题，主要表现在：

（一）保护规模偏小，区域不平衡，与我省经济社会发展不相适应。

目前，虽然全省已建各级各类自然保护区360个，但管护面积仅占国土面积的6.9%，远低于全国15.1%的平均水平，与国内同类自然保护区平均水平相比，不仅单个面积偏小，而且分布不均匀，主要集中在粤北、粤东、粤西地区，珠江三角洲地区自然保护区数量偏少，与我省实施可持续发展、区域协调发展战略和建设自然保护区示范省的目标不相适应。

（二）资金投入仍显不足，建设管理水平不高，自然保护区资源保育、科研监测、宣传教育等功能未能充分发挥。

由于10年前制定的议案建设标准偏低，加上物价上涨、人工成本增加以及地方配套资金不能足额落实到位，致使已建的自然保护区无法购置宣教中心、实验室设施设备，难以开展科研、宣传、监测活动，仍停留在简单的巡山护林、出海巡航阶段；一些自然保护区为完成议案规定的建设项目和必要的配套设施形成负债，据不完全统计，全省自然保护区累计拖欠建设工程款近3000万元；全省还有176个未列入议案规划建设的自然保护区没有安排建设资金，自然保护区管护机构没有自己的办公场所和管护设施。

（三）林地权属关系复杂，山林纠纷较多，保护发展难度大。

我省森林、野生动植物和湿地类型自然保护区林地权属关系复杂，大部分林地、林木为农村集体所有，有的还是责任山、自留山，社区居民对其依赖程度较高。早期成立自然保护区时签订的管护协议不规范，缺乏约束力，已经有一些林地所有者提出行政复议，不愿继续签订新的管护协议，出现了山林纠纷。同时，全省自然保护区仍有相当部分林地未列入生态公益林；已列入生态公益林的林地林木，其补偿标准大多低于周边山地租地价格，林农参与自然保护区建设的积极性不高，有的甚至出现抵触情绪，要求将其林地划出自然保护区。随着经济社会发展和农民群众物权意识的提升，自然保护区管护难度越来越大。

三、下一步工作思路

从1956年建立全国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区开始，我省自然保护区发展经历了起步（1956-1987）、调整（1988-1999）阶段。年议案启动至今的10年，是我省自然保护区建设快速发展的阶段。随着自然保护区议案的结束，我省自然保护区将进入新的发展阶段。新形势对自然保护区工作提出了新的要求和任务，需要进一步提高认识、理清思路、明确方向。省政府将认真总结自然保护区议案实施经验，继续采取有力措施，以强化生物多样性保护、促进社区和谐发展为目标，以推进自然保护区示范省建设为抓手，加强能力建设，完善基础设施，创新管理机制，力争做到保护管理制度化、基础设施标准化、科研监测数字化、宣传教育普及化、社区关系和谐化。

（一）提高认识，加强领导，继续扶持自然保护区发展。

建设自然保护区是保护我省自然生态环境和生物多样性、维护生态安全、应对气候变化的有效措施，对促进广东经济社会可持续发展、提高人居生活质量具有重要意义。通过议案的实施，初步解决了自然保护区机构编制、人员经费和基础设施建设的问题，初步实现了“设施从无到有、管理从虚到实、人员从兼职到专职”三大转变，自然保护区“批而不建、建而不管、管而不力”的局面得到扭转。但也要看到，我省自然保护区现状离经济社会发展和人民群众日益增长的生态文化需求仍有很大差距，绝大部分自然保护区分布在经济欠发达的粤北和东西两翼地区，亟待从之前重数量规模的抢救性保护阶段转入重质量效益的能力提升阶段。因此，各级政府要进一步加强领导，把自然保护区工作作为贯彻落实科学发展观、建设生态文明、实现人与自然和谐发展的重要举措，列入重要议事日程，纳入地方经济社会发展计划，延续议案行之有效的各项扶持措施，制定更加有利于自然保护区发展的优惠政策，积极解决自然保护区发展过程中的突出问题，巩固提高议案建设成果；要结合事业单位分类改革，进一步理顺自然保护区管理体制；切实加强管护队伍建设，强化自然资源和自然环境的保护；通过建设自然保护区示范省，打造一批示范自然保护区，使其成为我省的生态名片和文明窗口。

（二）保障资金投入，进一步提高建设与管护水平。

按原计划，自然保护区议案已经到期，但自然保护区建设作为一项公益性的长期工作并未结束，仍需加强。只有力度不变、政策不退、投入不减、扶持到位，才能确保来之不易的议案成果不会功亏一篑。目前自然保护区基础设施仍不完善，资源管护仅有简单巡护，保育、科研、宣教、应急防控、社区发展等工作尚未有效开展。各级财政要继续保障对自然保护区建设的投入。

一是切实保障自然保护区资金投入，将原省财政安排的自然保护区建设议案补助资金转为今后自然保护区建设专项资金，主要用于基础设施的完善、维护和数字化平台建设等，由省林业局与省财政厅按规定程序报批。

二是切实保障自然保护区保育、监测、宣教、应急防控等工作所需的经费，确保基本业务能够正常开展。国家级、省级自然保护区的经费由省负责，市、县级自然保护区由市、县负责。具体标准由省林业局与省财政厅根据不同类型、级别会有关部门制定。

此外，要积极拓宽投资渠道，争取国家有关部门和社会资金的大力支持，切实推进自然保护区建设。

（三）实施政策倾斜，加快社区经济发展。

我省自然保护区大多分布在老少边穷地区，经济发展相对滞后，基础设施较为薄弱。为此，省直有关部门要在政策扶持措施上予以倾斜，将自然保护区基础设施建设纳入社会主义新农村建设范围，在项目安排时优先考虑连接自然保护区及周边社区的路网、供水、供电、通讯、通邮等基础设施建设。鼓励自然保护区依托自然资源和景观资源，依法依规开展以森林旅游、滨海旅游为主体的多种经营活动，增强自我发展能力，促进自然保护区和社区绿色经济发展。

（四）妥善处理权益关系，维护自然保护区稳定发展。

积极推动地方立法保障自然保护区稳定发展，切实维护自然保护区稳定及周边社区居民合法权益。各级政府要结合当前开展的集体林权制度改革，加大工作力度，采取有效措施，稳定自然保护区对集体林地林木的管护，鼓励、引导集体林权所有者与自然保护区管护机构签订具有法律效力的管护协议，妥善调解山林权属纠纷。

以上报告，请予审议。