中改院改革形势分析会专家观点摘要

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2004年4月17日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办农村土地制度创新与农民组织发展——中改院改革形势分析会。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林，以及来自农业部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学、《经济社会体制比较》杂志社等部门和机构的20余位领导、专家、学者出席了会议。会议由中国（海南）改革发展研究院农村所所长、浙江师范大学农村研究中心主任王景新主持。会议围绕“农村土地制度创新与农民组织发展”这一主题进行了讨论。现将专家主要观点摘要如下（按发言先后顺序排列）：

王景新（中国(海南)改革发展研究院农村所所长、浙江师范大学农村研究中心主任、教授）：

近年来做农村调查，我们感觉到“三农”问题之所以再次引起全社会的关注，似乎都与土地制度和农民组织有直接或者间接的联系。

关于农村土地制度。我认为，家庭承包经营制度是一项没有完成的土地制度改革，它存在着历史的局限性和改革的不彻底性。在现有的制度框架下，要真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，有两个问题是明确需要解决的：一是在集体成员共有的条件下，如何解决“稳定”与“调整”的关系；二是共同共有的产权的排他性很差。

我认为，可以采用农民集体成员“按份共有”的形式改革农村土地制度。具体有三点，一是以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定时限（比如第二轮承包起始）的集体成员平均分配承包；二是把“30年不变”拓展为“长期不变”，实行承包农户“永佃”；严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定，切断新增人口与土地的联系；三是用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”界定和规范为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。

关于农民组织的发展。我认为，现有的农民组织建设可分为四类进行研究：一是村民委员会、党支部这样的正式组织；二是现在正在发展中的农村合作经济组织；三是农民自发的维权组织；四是农村的功能性组织，它们并不一定具备完整的组织结构或形态，但却很有动员力。

陈锡文（中央财经领导小组办公室副主任、研究员）：

一是关于土地制度问题。现在的土地问题主要包括两个方面,即农村集体经济组织内部的经营体制问题和农村土地征用问题。前者从农村土地承包内部看，有两个问题一直没有说清楚，即农村的土地承包权到底是什么权利，以及农村集体经济组织成员是个什么概念。这使得农村土地问题和组织问题交织在一起，成为一个体制的问题。而后者，我们的土地法律是世界上最好最严的，基本上涉及耕地的事都由国务院审批。但执行的情况却不是这样的，在实际中每一级政府都能对土地进行审批。因此，我们一方面要研究政策和法律文本；另一方面，更重要的是要营造执法落实的环境。

二是关于农民组织问题。我认为，我国农村不是没组织，而是组织程度极高，但那个“组织”是遗留下来的，因此它的性质和功能都偏向于内向型管理，是政府行政体制延续的组织。现在农村需要的是外向型、经营型的组织。这对于立法机关来说有一定的难度，但我觉得现在时机逐渐成熟，特别是这次的税费改革将对此起到极大的促进作用。

任大鹏（中国农业大学人文与发展学院法学教授）：

关于土地制度创新问题。首先还是一个老话题——地是谁的，谁有权去创新。按照“承包”这个词，肯定就要有发包的。但承包法试图回避这个问题，而从承包权的物权属性上考虑；二是承包权的体系问题。从法律意义上讲，它有一个权利关系，我们可不可以理解为承包权是成员权或身份权，或者分出一个层次，把承包权作为一个前提，把流转、经营、使用的权利成为承包权中的一种关系；三是土地管理法中的矛盾。土地管理制度的核心问题就是控制耕地的使用。讲到实行最严格的耕地保护、用途管制制度，在现在看来，也起到了一定的作用。但它在一定意义上没有能够体现土地的产权属性，因此在法律关系上就使用不顺了。

关于农民组织创新问题。第一，合作社的性质。在现实里有很多所谓的合作类型都称为合作经济，但经济学角度与法律角度存在着冲突：经济学家强调是一种合作经济，而不是一种组织形态，但立法机关仍然把它作为一种经济组织来认识；第二，关于农业合作经济组织法的性质，涉及到该法是程序法，还是其他，即是“农民合作经济组织的法”，还是“农民合作经济的组织法”，或统称为“农民合作经济组织法”，这个断句怎么断有很大的差别。一方面，组织法认定条件环境，它涉及内在机构设计、对外关系、责任关系等，而另一方面的功能就是程序法，比如登记、解散、清算等，这一系列问题都需要在这个法里解决。实际上，我们讲“合作社”就很清楚了，“合作社的法”就是一个“组织的法”；第三，关于立法的理念问题。现有的大量文献对合作社的定义，最后的落脚点是一种企业。这可能会导致一种错误的倾向，合作社本来是考虑农民的土地联合，是一种合理垄断，将来我们在反垄断立法的时候对它要豁免；如果把它归为一个企业，它所享受反垄断的豁免就不存在。这样我们搞出来的就不是合作社的东西，而是农民组织的其他问题。

张红宇（农业部产业政策与法规研究司副司长）：

第一，土地问题一直是中国“三农”问题的核心，在任何时候这个问题都是一个热点、重点和难点。不管过去、现在、还是将来，土地的三个功能是存在的：一是生存功能或保障功能；二是收入功能，在目前农民收入多元化的情况下，土地收入依然占到60％；三是就业功能。

第二，中国农民土地的问题在于所有权很重要，但是使用权相对于所有权来讲恐怕更重要。因为，农民从来不讲所有权，而只注重使用权。我们能不能不讨论所有权，而把使用权（包括占有、经营、收益、处置）发挥得淋漓尽致，即土地可以出卖，可以抵押，可以通过抵押获得其他经济的手段，可以转让、转租、租赁。

第三，要联系实际，通过实际的例证来表明土地使用权。从去年下半年到现在粮食紧俏，土地的承包又出现新的问题了。去年以前土地包都包不出去，还要倒贴，今年全部倒过来，过去包到地的纷纷包不下去了，没有签到土地承包合同的现在回来要地了。以前地越种越少，现在补贴了，地又越来越多了，你说怎么处理?补贴是按计税面积计算，那么计税面积怎么核实？这是现实的问题。

第四，关于农民组织。全国人大计划明年出台《合作经济组织法》，其中最关键的是立法的目标是什么，是通过推动法律建设来推动农村合作经济组织的发展，还是认可这个组织，规范这个组织，这是不一样的。但是有一条，农民要组织起来。

韩俊（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）：

现在我国农村土地制度存在的主要问题表现为四个方面：一是农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制；二是农民土地承包权的性质尚不够明确；三是农村土地使用权流转制度不够健全；四是现行土地征用制度对农民明显不公。

针对我国农村土地制度中存在的问题，我认为，完善农村土地制度应该做好五个方面的工作：一是将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制；二是明确界定农民土地承包权的物权性质，使农民真正享有永久占有、使用土地的权利；三是培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制；四是土地征用既要保证国家为了公共利益的需要而用地，又要给农民以公平的补偿；五是允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。

徐小青(国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员)：

关于农村土地。农村土地问题，从现在的制度来看，实际上产权是清晰的:村民小组集体所有，宪法已经规定。要是讨论产权类型，不能说谁好谁不好，而是说哪个更适合我国国情。越南想学中国的团体共有制，结果学不了，它管不住乡村干部，干脆宣布国有，租给农民一百年。所以我想国家所有、团体所有、私人所有这三种形式，如果有机会的话都可以试一下，尊重农民的选择，在我们国家到底是怎么样的制度更好。

关于农民组织。现有的村委会和村小组的关系，各个地方不一样。在云南有个乡，村民小组就比村委会厉害。基层干部对我们说，村委会是空的，干什么都得跟村民小组谈判。刚才大家谈到新组织和老组织的问题，到底是组织法、还是什么的组织法，立法目标是什么，或者说它会不会演变成新组织等。我想，应该把法学家和经济学家研究的两个优点结合起来，研究这些组织将来有没有生存的环境，如果没有生存环境，就应该用新的组织替代它。现在这些组织还都在运行，那么现在到底运行得怎么样，又该如何发展和完善呢？

严瑞珍（中国人民大学农村发展研究所所长、教授）：

第一，农村组织。农民组织实际上只有两大类，即政治组织和经济组织。在中国搞带有政治性质的农民组织很难。日本农协是经济组织，但是它起到了团体压力这么一种作用，这种情况对中国比较合适。我们重点还是搞合作社，但是它要带有农民组织团体压力这种功能，因为这比较现实。

第二，土地制度。现在贯彻承包法很困难，确实需要我们反思。目前很多人都是从法这个角度度考虑它的合法性、完善与否等问题。实际上，有没有组织实施的载体，农户承包制在现在这个情况下合适不合适等都需要思考。家庭承包责任制在历史上起了很好的作用，但它到底适应不适应现有生产力发展的水平，它是不是已经成为生产力发展的阻碍，有没有必要进行更新，从而适应新的生产力的发展呢？我们讲“长期的”、“有保证的”，那么到底长期到什么时候？能不能有一些发展的思路呢？例如，现实中已经出现了很多新的形式，大户承包，公司加农户，股份制农业企业，现代农场等等，我们能不能对这些作进一步的研究，从而说明现在的生产力已经发展到一定程度了。

第三，土地所有权问题。现在对这个问题议论比较多，我们能不能允许地方进行各种各样的实验、试点，将来用事实来说明呢？

第四，土地非农化过程中的两个问题。一是控制土地、保护耕地的问题。现在采用土地二级市场的方式基本上还是可以的，能够起到控制土地的作用。二是非农化土地的价值实现问题。土地的价值是按地租的资本化来算的，说到底，它是土地的价格，是从事农业生产的收益，这个意义上的土地价格是很低的。但农业用地非农化以后，用于公共设施的建设，地租是由公益事业的收益来决定的，这个意义上的土地价格就很高了。这样工业地租跟农业地价之间就有很大的差距。

曹建海（中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任、研究员）：

现在我国的土地问题已经相当严重，例如地价飙升，不仅加大了企业和消费者的负担，甚至可能在城市形成一批“负资产”所有者。从这个意义上说，土地制度创新不能仅仅限于讨论“能够怎么样”，“应该怎么样”则变成了一个很现实的问题。

第一，土地有一个理想的利用模式。土地合理使用在制度上有三大基石：一是明晰的平等的所有产权；二是对土地利用的必要管制；三是对土地及其房产的征税制度。

第二，中国土地制度的特征及其效应分析。我国土地制度的特征就是国有化，而且不可回转。这一特征造成了四个方面的影响：一是土地统计不清楚；二是中国目前成了规划师的乐园；三是土地资源的严重浪费；四是土地的严重污染和资源损失。

第三，中国土地市场的描述。大体分为城市市场与农村市场。城市市场是政府垄断下的土地市场，又分为两个部分：一是土地资源市场即征用市场；二是政府土地专卖市场。农村的土地制度是依附于土地征用制度和行政压制下的集体所有权。土地垄断的结果导致了一系列的宏观问题，地价这样增长下去会导致土地市场的最后崩盘。土地市场一旦崩盘，经济也会崩盘。现在有一种流行的观点，把土地出让金放到物业税当中，这样可以降低房地产的价格，但我认为这样做的结果是与土地市场化背道而驰的，离市场化将越来越远。因为，如果把土地价格当成了税收的一部分，是否意味着我们又回到了“普天之下、莫非王土”的时代了。

朱守银(农业部农村改革实验区办公室综合处处长)：

第一，对农村土地随便要、随便征、随便用，首先就是一个问题。只有无主财产才可能出现这个问题。在这里，产权的外部性是产生问题的根本原因。

第二，国家征用的目的是什么。现在征用土地上存在两个问题：一是国有、非公有没有区分；二是农村城市没有区分。

第三，由于产权不清晰而带来的土地纠纷解决机制的问题。土地承包法出台以后这个问题越来越大。二轮承包是96年就开始的，土地承包法去年刚实施，原来发包按照什么方案？那个方案到现在还有没有效力？现在纠纷确实很多，农民与农民，农民与政府，农民与企业都存在纠纷。而解决纠纷的渠道也很复杂，两个农户之间如果能协商解决的话，那就不是大纠纷；农户与村组织之间的那种纠纷需要有一个调节机制，当事人一方作为调节主体；第三就是仲裁，但我们又没有仲裁体系；最后一个是诉讼，这个成本太高，而且是在仲裁不服的情况下才诉讼。

孙宽平(《经济社会体制比较》杂志社执行总编)：

从改革开放到今天，我国每一阶段的改革和发展都必须考虑到农民问题和农村问题。从对目前面临问题的分析，我认为，农村政策的制定不是一个单方面的问题，它牵扯到许多相关的问题。

第一，目前我国农村要在农民承包土地的基础上进一步确立明晰而又稳定持久的土地经营权就面临着两个方面的问题，一方面是农村集体成员不确定性的内部约束问题。农村土地是按照人口平均划分承包的，但随着集体预留机动地的减少或者没有预留机动地，农村人口的变化造成了农民承包经营的土地经常变动，在这种内部约束的条件下，在成员无限变动的情况下，如何稳定农民的承包经营权呢？另一方面，在城市化急速推进的过程中，在城市急剧膨胀的情况下，许多中小城市发展迅速，甚至一些县的中心城镇急剧扩大，在这种情况下，如何保护农村耕地和稳定农民对承包土地的支配权益呢？

第二，要解决农村问题和农民问题需要农民组织。一方面农民家庭经济与市场对接需要中介组织组织农民的经营活动，另一方面农民要维护自身利益、有效地表达和反映自身利益，对国家政策和法律制定以及对当地政府行政行为提出建设性建议也需要农民组织。现在的关键问题是农民组织性质的定位，是一个单纯组织农民进入市场的企业化的经济组织，还是组织农民维护自身利益的政治性组织，还有一个现实的问题是新建的农民组织如何与原有的农村农民组织衔接和协调。如果是一种单纯的经济合作组织，还难以起到维护农民权利的作用，如果要在现有的基层组织之外另外建立新的农民自治的维权组织，这里就有一个政策问题，有一个制度安排问题，还有一个经费来源问题。

另外，农民新的维权组织如何建立，如何保持有效运行，如何与政府主管部门之间形成积极的建设性的沟通机制，如何维护自己的自治地位，而这其中的政策底线、政治底线又是什么，都需要认真研究。

于建嵘(中国社会科学院农村发展研究所教授)：

第一，关于研究方法的问题。我认为，作为一个课题研究，如果要创新的话，就不能只揣摩“上面”的意见，而要多关心农民的意见，社会所能承受的底线。因为，中国二十年来农村所发生的改变，都是农民逼出来的。只有那些能满足农民真正需要的行为才能算真正的改革成果，而只有能真正反映这种社会现实的研究才能出真正的理论成果。也就是说，我们做这个课题研究，需要更多地去关注农民的意见，看农民需要什么。这才是最重要的。

第二，关于农民组织方面的问题。农民组织化问题是一个十分重要的问题，但又是一个很难研究的问题。可中国农村要实现现代化，农民要走向市场，需要解决一个组织化的问题。真正关心中国农村发展和进步的学者也就有责任有义务去研究这个问题。比如现在有的地方出现农民要求成立农会的问题，学术界就不敢研究。实际这是农民寻求利益表达的一种诉求。湖南衡阳县的农民要求成立农会的一个重要目的就是要监督县乡政府忠实地执行国家的法律和政策，以维护农民的合法权益。尽管此事最初遇到了困难，但在引起社会关注后，政府改变了看法，不再将这些减负上访代表看成对立面了，而是把他们当成可协商的对象。同时，这些减负上访代表也帮助政府做一些如计划生育等方面的工作，而且效果很好。我认为，这实际上就是农民抗争的结果，而建立社会协商制度，正是农民所追求的目标。这说明，我们研究这些事实上存在的农民组织，对于解决现在越来越严重的社会冲突是十分有意义的。而要研究这些敏感的农村政治问题，只要坚持对农民有利、对社会稳定发展有利这两个原则就没有什么可怕的。公务员之家版权所有

迟福林（中国(海南)改革发展研究院执行院长、教授）：

第一，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的问题。应该看到，现在这个问题的状况比十五届三中全会提出来的时候更加严重，更成为一个全局性的问题。现在农村的经济纠纷、社会纠纷，包括农民同基层政权组织的矛盾，都同土地直接或间接地联系在一起。从这几年急剧发展的情况看，能不能够把赋予农民的土地使用权落实，已经不是中央需求的问题，而是农村经济社会矛盾所引发的、社会所累积的一件大事情。

第二，近年来土地问题越来越多，原因就是近几年来，尤其是这两三年，城乡二元制度的安排，在整个社会发展过程当中，在市场化进程中的矛盾越来越突出，主要涉及到五个大问题：一是城乡统一，实现农民土地使用权的物权化；二是实现农民在集体经济组织中的产权主体地位；三是解决土地资源自主配置与国家利益的矛盾；四是解决土地补偿问题的关键是提高农民的谈判地位；五是要创造好的制度环境，保障农民基本的公共产品供给。

总的来看，要以落实“长期而稳定的土地使用权”为重点，打破城乡二元结构，尽快在这个方面取得突破，农村的发展和稳定才能有保证。不然，这个矛盾会越来越深。